CC BY
672
В. А. Овчинников V. A. Ovchinnikov
декларация о государственном суверенитете РСфСР и ее правовая оценка
Declaration on the State Sovereignty of RSFSR and its Legal Assessment
Овчинников Валентин Алексеевич Ovchinnikov Valentin Alekseevich
Северо-Западный институт управления — North-West Institute of Management — branch of the
филиал РАНХиГС (CaHKT-neTep6ypr).Russian Presidential Academy of National Economy and Профессор кафедры конституционного права Public Administration (Saint-Petersburg)
Кандидат юридических наук, кандидат технических Professor of Chair of a Constitutional Law
наук, доцент PhD in jurisprudence, PhD in Technical Sciences,
[email protected] Associate professor
ключевые слова
декларация, автономные республики, государственный суверенитет, федеральный договор, властные полномочия
KEY woRDs
declaration, autonomous republics, state sovereignty, federal contract, powers of authority
реферат
В статье представлены различные точки зрения на проблему принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР, дана подробная оценка ситуации, сложившейся в России после принятия соответствующего закона о разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации и Декларации о государственном суверенитете РСФСР.
abstract
The various points of view on a problem of adoption of the Declaration About the state sovereignty of RSFSR are presented in the article. The detailed assessment of the situation, developed in Russia after adoption of the relevant law on delineation of authorities between USSR and subjects of federation and the Declaration About the state sovereignty of RSFSR is given.
Первый съезд народных депутатов РСФСР, который состоялся 12 июня 1990 г., принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР в составе обновленного Союза ССР. Декларации о государственном суверенитете РСФСР предшествовал Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» от 26 апреля 1990 г., по которому вместо 15 субъектов Федерации в лице 15 союзных республик субъектами Союза ССР стали еще 20 автономных республик, из них 16 республик
находились на территории РСФСР. Возникла проблема осуществления властных полномочий органами РСФСР на территории этих 16 республик.
Вопрос заключался в том, что эти автономные республики в соответствии с системой Российской Федерации входили в состав союзных республик и находились в структуре советской многоуровневой иерархической системы. В законе СССР от 26 апреля 1990 г. было записано: «Отношения автономных республик, автономных образова-
о ний с союзными республиками, в состав
^ которых они входят, определяются со-
^ глашениями и договорами...»1.
^ Если бы эти нормы были реализова-
^ ны, то органы государственной власти РСФСР не могли бы контролировать прак-
о тически половину территории РСФСР, по-
о скольку 16 автономных республик напря-
< мую подчинялись бы союзному центру.
^ п
1= В этом случае в составе оставались толь-х ко территории краев и областей. В подоб-2 ных условиях РСФСР становилась аморф-н- ным территориально-государственным ^ образованием, и если бы верховные вла-с= сти России не приняли соответствующие меры, то, по мнению ряда авторов [1, с. 114], РСФСР постигла бы участь СССР. Поэтому в целях сохранения целостности РСФСР 12 июня 1990 г. I съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. Правоведами, политиками, а также учеными родственных юриспруденции профессий принятый документ оценивается по-разному.
Большинство специалистов оценивает ее позитивно и считает, что Декларация стала началом процесса конституционно-правового оформления нового государственного статуса России. В основе этих взглядов на оценку Декларации лежат принципы, которые заложены в этом правовом акте: она впервые провозгласила важнейшие демократические основы построения государственной власти в России на принципах федерализма и разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Так, в п. 9 Декларации говорится, что «Съезд народных депутатов РСФСР подтверждает необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР».
Конкретные вопросы осуществления этих прав должны определяться законодательством РСФСР «о национально-государственном и административно-тер-
1 Законы, постановления и другие акты, принятые на третьей сессии Верховного Совета СССР. М., 1990. С. 346.
риториальном устройстве Федерации», в п. 13 сказано, что и «разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства»2, а в п. 4 документа подчеркивается, что «государственный суверенитет РСФСР провозглашается во имя высших целей — обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование своим языком, а каждому народу — на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах»3.
Принципы, заложенные в этом документе, конечно, послужили основой нового российского государства, российского федерализма, а требования, высказанные по проблеме прав и свобод человека и гражданина, нашли в дальнейшем отражение в Конституции Российской Федерации.
Несмотря на критическое, противоречивое и неоднозначное толкование в юридической и политической литературе п. 5 Декларации, важно отметить, что именно на основе содержания его норм в последующем развивались новые направления российского законодательства. В этом пункте сказано, что «для обеспечения политических, экономических и правовых гарантий суверенитета РСФСР устанавливается:
• полнота власти РСФСР при решении вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР;
• верховенство Конституции РСФСР и Законов РСФСР на всей территории РСФСР; действие актов Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается Республикой на своей территории. Разногласия между Республикой и Союзом разрешаются
2 Сборник документов, принятых первым-шестым съездами народных депутатов Российской Федерации. М., 1992. С. 70.
3 Там же. С. 69.
в порядке, устанавливаемым Союзным договором;
• исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России;
• полномочное представительство РСФСР в других союзных республиках и зарубежных странах;
• право Республики участвовать в осуществлении полномочий, преданных Союзу ССР»1.
Фактически же принятие Декларации послужило одной из причин развала Союза ССР. Декларация стала детонатором процессов суверенизации Союзных и автономных республик Союза ССР. После принятия Декларации процесс суверенизации активизировался. Практически все автономные республики в составе РСФСР отказались от статуса автономий и приняли свои декларации о государственном суверенитете. Четыре российские автономные области из пяти (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская) провозгласили себя республиками. Некоторые автономные округа заявили о выходе из состава краев и областей, в состав которых они территориально входили, а некоторые из них продекларировали свой правовой статус до статуса республик.
Надо полагать, что не только решения I съезда народных депутатов РСФСР, а прежде всего непродуманные и подчас закулисные действия руководства СССР, которые были направлены не на сохранение Союзного ССР, а на поиски методов борьбы с сепаратизмом, послужили причиной распада Советского Союза.
Тем не менее, с точки зрения теории конституционного права, Декларация о государственном суверенитете РСФСР провозгласила независимость России по отношению к СССР.
В июне1990 г. такое было возможно. Однако если давать правовую оценку
1 Декларация о государственном суверенитете РСФСР // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 2.
Декларации, то можно сделать вывод, о что ее текст содержит ряд противоре- ^
чий. <ъ
<
Россия в преамбуле Декларации при- ^ знает «суверенные права всех народов, ^ входящих в Союз Советских Социали- '-
ш
стических Республик». А это значит, что о Россия была согласна с государственным о суверенитетом Украины, Грузии, Латвии, < Литвы, Эстонии и т. д. Может быть, тогда ^ руководство России было согласно и с х государственным суверенитетом Чечен- 2 ской республики? Или относилась к это- н-му безразлично? А как понять «государ- ^ ственный суверенитет России... в составе щ обновленного Союза ССР»? Становится очевидным следующее: Союз ССР может существовать как конфедеративное государство.
Однако жизненный опыт показал, что теория конституционного права единодушна в одном: государственный суверенитет может быть только один у суверенного государства. Положения п. 5 Декларации, особенно такое, как «верховенство Конституции РСФСР и Законов РСФСР на территории РСФСР по сравнению с законами СССР», противоречат суверенитету СССР. РСФСР не может «уважать суверенные права Союза ССР», как это сказано в п. 6 Декларации, и уж совсем непонятен п. 7, где прописано о том, что «РСФСР сохраняет за собой право свободного выхода из СССР», а это противоречит принципу территориальной целостности Союза ССР.
Если к Декларации применять нормы и принципы конституционного права, то ее можно представить как правовой акт, который объявил всему миру, что РСФСР планирует или выйти из состава СССР, или остаться в составе «обновленного союза» как суверенное государство, полагая, что СССР из суверенного государства превратится в конфедерацию.
Последствия практической реализации Декларации известны: Россия стала суверенным государством, а вот конфедерацию даже двух государств России пока создать не удается. Пример России стал заразителен для республик, входящих в ее состав. Так, Татарстан
о закрепил в своей Конституции (ст. 59), ^ что «законы Республики Татарстан об-^ ладают верховенством на всей ее терри-^ тории, если они не противоречат между-^ народным обязательствам Республики ^ Татарстан».
о «Недра Татарстана принадлежат Рес-о публике Татарстан». Эта норма проти-< воречит федеральной норме, которая ^ определяет, что «вопросы владения, х пользования и распоряжения землей, 2 недрами, водными и другими при-н- родными ресурсами» как совместное ^ ведение Российской Федерации и ее с субъектов. Статья 61 Конституции Татарстана называет республику субъектом международного права.
Статья 1 Конституции Тывы закрепляет за республикой право свободного выхода из состава Российской Федерации, а п. 11 статьи 62 Конституции Тывы предоставляет право Республике решать вопросы войны и мира.
Нам представляется, что возникновение таких Конституций субъектов Российской Федерации было бы невозможным, если бы на I съезде народных депутатов не приняли Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, которая содержит указанные погрешности.
Самое неприятное сегодня, что породила Декларация, — это трудности по обеспечению исполнения принимаемых Федеративным собранием Российской Федерации законов на территории России.
В народе еще не забыто ельцинское «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить»1, именно оно породило «парад суверенитетов» и, как следствие, сепаратистские настроения, прежде всего в среде региональных политических элит.
Непродуманные решения и безграмотные высказывания, противоправные
1 Фраза «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить» была произнесена Председателем Верховного Совета РСФСР Борисом Ельциным 8 августа 1990 г. во время его выступления в Казани и прозвучала по телевидению.
деяния, выразившиеся как в действии, так и в бездействии органов государственной власти России, с одной стороны, и радикально-экстремистские противоправные действия национальных лидеров Чечни, с другой стороны, привели к враждебной конфронтации и кровопролитным боевым действиями на ее территории и широкомасштабным террористическим акциям по всей России.
К сожалению, никто не привлечен к юридической ответственности из числа лиц, представляющих федеральные органы государственной власти России, из тех, кто действительно виноват в создании опасной ситуации и условий, при которых вспыхнул военный конфликт, переросший в полномасштабную войну. Одними из первых зерен, породивших эту трагедию и попавших на Чеченскую землю, были зерна Декларации РСФСР «О государственном суверенитете РСФСР», которые обильно были «политы» безответственными действиями и высказываниями экс-президента России Б. Н. Ельцина и его окружением.
Для сохранения государственной целостности России руководство государства пошло на подписание Федеративного договора. Это происходило в условиях нарастания центробежных тенденций после распада СССР и заключения Беловежских соглашений о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 г. Настоящий документ явился принципиально новым актом в истории государственности России2.
2О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации: Федеративный договор от 31 марта 1992 г. (вместе с «Протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
Договор непосредственно опирался на Декларацию о государственном суверенитете РСФСР и Декларацию прав и свобод человека и гражданина ООН, ратифицированную Россией 22 ноября 1991 г. Договор представлял собой триединый текст применительно к трем категориям будущих субъектов Российской Федерации. Это был важный правовой и политический документ по организации новых федеративных отношений между федеральным центром и регионами.
Однако три отдельных составляющих договора изначально закладывали неравенство будущих субъектов Российской Федерации.
По территориально-государственному признаку были определены следующие образования:
• национально-государственные (республики);
• административно-территориальные (края, области, города федерального значения);
• национально-территориальные (автономная область, автономные округа). Первый текст Договора подписали руководители республик в составе РСФСР, второй — руководство краев, областей и городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, третий — руководители автономной области и автономных округов.
Изначально Федеративный договор не подписали представители Чечено-Ингушетии и Татарстана (позднее представители этих субъектов договор подписали).
Федеративный договор не имел учредительного характера и, по сути дела, являлся соглашением о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государствен-
ной власти и органами власти регионов о России. Федеральной власти не удалось ^ в Федеративном договоре обеспечить ^ равный статус всем регионам России. ^ Из преамбулы федеративного догово- ^ ра не удалось исключить положение о «Суверенитетах республик», основанное о на их декларациях о государственных о суверенитетах. <
Даже Конституция Российской Феде- ^ рации, принятая на всенародном рефе- х рендуме 12 декабря 1993 г., не смогла 2 обеспечить правовое равенство субъек- н-тов Российской Федерации. Конституция ^ России только закрепила тот факт, что ° «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны»1.
Порядок «разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий»2.
Принятие Конституции Российской Федерации укрепило государственность России, расшатанную Декларацией о государственном суверенитете РСФСР, однако нужно приложить еще немало усилий, прежде всего правового характера, для того чтобы обеспечить на территории РФ реальное исполнение властных полномочий российского государства, как этого требует само понятие государственного суверенитета России.
1 Конституция (Основной закон) Российской Федерации — России (в ред. 10 декабря 1992 г.). М., 1993. П. 4. Ст. 5.
2 Там же. П. 3. Ст. 11.
Литература
1. Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000.
References
1. Abdulatipov R. G. Ethnic question and state system of Russia. M., 2000.
