CC BY
333
Надежда ЗАЙЦЕВА
ДЕИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ, В КОНТЕКСТЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В г. МОСКВЕ
В статье раскрываются основные направления государственной политики по деинституционапизации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в интернатных учреждениях в сравнении с эффективным опытом зарубежных стран. Выявляются основные проблемы преодоления сиротства в Москве на основе формирования единой городской политики в области защиты прав детей.
The basic directions of the state policy of deinstitutionalization of children-orphans and children without parental support in comparison with the effective experience of the foreign countries are discovered. The basic problems of overcoming of orphanhood in Moscow are revealed on the basis of formation of the integrated city policy in the field of protection of children’s rights.
Ключевые слова:
деинституционализация, дети-сироты, социальное сиротство, социальная политика, семья, попечительство; deinstitutionalization, children-orphans, social orphanhood, social policy, family, guardianship.
В документах Комитета по правам ребенка ООН, принятых в последние годы по периодическим докладам Российской Федерации (CRC/C/125/Add.5), имеются замечания, касающиеся роста числа детей, находящихся на попечении в интернатных учреждениях в России. В них отмечается, что усилия, направленные на осуществление национальной политики по их деинституционализации, не привели к сокращению числа детей, находящихся в этих учреждениях. Высказывается также обеспокоенность тем, что в России не предпринимаются достаточные усилия по обеспечению альтернативных видов семейного попечения.
Общероссийская статистика по семейному устройству детей-си-рот и детей, оставшихся без попечения родителей1, на протяжении последних лет сохраняла стойкую тенденцию: примерно 30% выявляемых ежегодно детей направлялось в учреждения для детей-сирот, остальные 70% — в семейные формы попечительства. Последние годы главным показателем эффективности политики в области социального сиротства было число детей-сирот, переданных на воспитание в семьи граждан.
Основная задача, которую ставят перед собой правительство Российской Федерации и правительство Москвы, состоит в том, чтобы совместно с регионами создать такой механизм, который позволит сократить число детей, находящихся в интернатных учреждениях. Это — новый ориентир в разработке стратегии и тактики социальной политики по отношению к детям-сиротам.
Необходимое сокращение должно происходить за счет альтернативных форм семейного устройства воспитанников и сокращения числа детей, поступающих в учреждения. Такой подход в мировой практике называется деинституционализацией детей-сирот. Этот термин ввел ЮНИСЕФ в начале 90-х гг.
Это означает качественное изменение политики в сфере социального сиротства: главный фокус внимания перемещается на тех детей-сирот, чье право жить и воспитываться в семье нарушается
ЗАЙЦЕВА
Надежда
Георгиевна —
аспирант
Московского
государственного
областного
университета 1 Далее для сокращения вместо термина «дети-сироты и дети, оставшиеся без
aipirogov@rambler.ru попечения родителей» будет использован термин «дети-сироты».
в условиях институционализации, и тех детей, которые живут в семьях «группы риска». В этом случае главным показателем становится сокращение числа детей в учреждениях интернатного типа. Он является интегративным показателем, зависящим от качества работы по профилактике социального сиротства, эффективности систем мотивации и стимулирования граждан взять ребенка-сироту на воспитание, отношения общества к семейному воспитанию и детям-сиротам и пр.
Курс на деинституционализацию как основу государственных программ в сфере социального сиротства предполагает следующие основные направления работы.
1. Предотвращение помещения ребенка в государственное учреждение, если существует иной выход.
Здесь речь идет о профилактике социального сиротства, предполагающей раннее выявление семейного неблагополучия, все виды помощи семьям с детьми, а также координацию работы всех ведомств (создание единого органа, единых технологий защиты прав детей или четкое взаимодействие всех заинтересованных ведомств и т.д.). Очень важно не допускать попадания детей из домов ребенка в детские дома и школы-интернаты. Научные исследования отечественных и зарубежных специалистов доказывают: если ребенок до 4—6 лет не был передан на семейное воспитание, то ликвидировать негативные последствия воспитания в учреждении крайне сложно. У маленьких детей, более 3 месяцев находящихся без родителей, возможно возникновение расстройств в формировании привязанностей, задержки развития и атрофии нервных путей при развитии мозга. Если ребенок в силу жизненных обстоятельств и попал в дом ребенка, важно не допустить его перехода в систему институционализации.
В этой сфере Москва была первым регионом, разработавшим и применившим инновационную форму работы — социальный патронат как вид индивидуальной профилактической работы с ребенком, проживающим в семье, находящейся в социально опасном положении (детский дом № 19, ныне Центр патронатного воспитания). В этом случае ребенок не перемещается механически учреждение, а специалисты, в помощи которых нуждается ребенок и (или) его родители, получают право и возможность войти в проблемную семью для оказания необходимой помощи.
При этом социальный патронат может проводиться на этапе, когда сотрудничество с ребенком и его родителями еще является возможным и эффективным без разрыва семейных отношений. Это позволит более качественно решать проблему социального сиротства путем проведения своевременной профилактической работы.
2. Поиск и развитие приемлемых альтернативных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в первую очередь семейных.
Важную роль в привлечении кандидатов в замещающие родители и изменении общественного мнения в отношении приемных семей играют средства массовой информации. В связи с распространением негативных стереотипов, касающихся детей-сирот, важно не только информировать население, но и просвещать его, демонстрируя положительный опыт воспитания приемных детей.
Практика работы регионов показывает, что очень важно оказывать поддержку и помощь замещающим родителям не только на этапе принятия решения и в период адаптации всей семьи вместе с приемным ребенком, но и в последующем, что выводит на создание профессиональных служб— их необходимость подтверждается статистикой возврата детей в интернатные учреждения из опекунских и приемных семей.
Развитие семейных форм устройства детей-сирот приведет к сокращению численности воспитанников, проживающих в учреждениях, что позволяет на их базе создавать такие службы путем перепрофилирования детских домов и других учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей. В проекте поправок в Семейный кодекс Министерство образования и науки РФ предлагает на базе детских домов и интернатов, других некоммерческих организаций создавать учреждения органов опеки и попечительства (сейчас они в ряде регионов называются уполномоченными службами) как профессиональную службу подготовки, сопровождения и поддержки принимающих семей, подбора семьи для ребенка. За пять лет планируется перепрофилирование около 800 сиротских учреждений.
Одна из главных проблем при перепрофилировании этих учреждений, и об этом нельзя забывать, — сопротивление работающего там персонала из-за опасений
потерять работу. Здесь разумным выходом должна быть программа опережающей переподготовки специалистов и/или их трудоустройства. Как показывает практика, многие из них сами становятся приемными родителями.
3. Качественное улучшение условий проживания, воспитания и образования тех детей, которые по разным причинам не могут быть переданы на воспитание в семьи.
Это может быть создание малокомплектных учреждений, условия в которых приближены к семейным (разновозрастные группы, проживание по семейному принципу: кровная или социальная семья, учет индивидуальных потребностей ребенка). В основу концепции таких учреждений должны быть положены рекомендации Совета министров Европы (2005 г.) «О правах детей, постоянно проживающих в специализированных учреждениях».
Сегодня очень важно понять, что мы можем ожидать от деинституционализации и каких ошибок следует избегать. В этом может помочь изучение опыта тех стран, где эта политика реализуется более полувека. К ним относятся, например, Великобритания и США. В этих странах в процессе деинституционализации де-тей-сирот была изменена вся социальная система защиты детства, созданы стандарты услуг для детей, их биологических и замещающих семей, сформировано общественное мнение, ориентированное исключительно на семейное воспитание любого ребенка, независимо от его проблем и статуса биологической семьи.
Важнейшим результатом деинституционализации стала невозможность стигматизации детей-сирот на уровне законодательства и общественного сознания. Слово «сирота» (orphan) исчезло из официальных документов. Появились такие определения, как children looked after by local authorities, т.е. «дети, о которых заботятся местные власти» (или просто — children looked after — Великобритания) или children in care («дети под заботой») — США. В эту категорию стали включать любых детей, о которых должно заботиться государство и общество, в т.ч. детей в условиях замещающей заботы, детей с ограниченными возможностями здоровья, а также беженцев из других стран и тех, кто пережил плохое обращение и насилие. К примеру, Украина, приступив к политике
деинституционализации, ввела запрет на использование термина «сирота» в официальных документах. Сегодня в Украине: а) запрещается указывать на социальный статус детей или состояние здоровья, упоминая о его пребывании в детском учреждении; б) в учреждении для детей такого статуса не может проживать более 50 человек; в) работа такого учреждения контролируется службами по делам несовершеннолетних (см. закон Украины «Об обеспечении организационно-правовых условий социальной защиты детей-сирот и детей, лишенных родительской опеки»).
Аналогичная политика проводится и в других странах. В Италии в 2001 г. принят закон о не помещении детей в учреждения и их закрытии до 2007 г. В Польше принят закон об ограничении численности воспитанников в учреждениях до 30 чел. В США есть большие приюты (кампусы) — до 100 детей, но срок их содержания там ограничен 30 днями (в странах Европы воспитание детей проводится в группах не более 5—10 чел.). Румыния и Венгрия провели деинституционализацию детей-сирот, передав их в семьи. Ликвидация интернатского воспитания в Румынии — это в основном процесс упразднения системы, основой которой являются крупные детские учреждения. Он состоит из трех компонентов:
1) предотвращение как помещения ребенка в государственное учреждение, так и его пребывания в нем, если существует иной выход;
2) поиск и развитие приемлемых альтернативных форм, обеспечивающих детей, не нуждающихся в попечительстве по месту жительства, домом, заботой, воспитанием, обучением и реабилитацией;
3) улучшение условий жизни, ухода и лечения тех, кто действительно нуждается в государственной опеке.
Другим не менее важным социальным результатом деинституционализации стала ориентация системы защиты детства на поддержку биологической семьи. Даже если кровные родители по каким-либо причинам не могут самостоятельно воспитывать детей, то в рамках foster care (фостерной семьи) им оказывается необходимая помощь, которая может включать в себя как помощь по ведению домашнего хозяйства и воспитанию детей, так и психологические и медицинские услуги. В России, если семья не в состоянии создать
Рисунок 1 Динамика выявления и устройства детей-сирот в семьи до 2025 г.
для детей безопасные условия, то именно детей лишают дома и привычного окружения. В странах Западной Европы и США распространена практика, когда дети остаются дома с фостерным воспитателем, а родителей на время лечения и реабилитации помещают в медицинские учреждения. Где бы ни оказался ребенок: под опекой, в фостерной семье, интернате — поддержка его связи с биологической семьей является обязательной и закреплена на законодательном уровне. Во всех странах замещающая забота развивается в 3 основных формах: 1) фостерная семья и опекунство (последнее обычно предоставляют родственникам); 2) уход в учреждениях; 3) усыновление. Помещение ребенка в учреждение является крайней мерой и связано в основном с грубыми нарушениями поведения, которые не позволяют ему адаптироваться в семье.
Необратимый поворот России в сторону политики семейного воспитания де-тей-сирот подтверждается включением ее в качестве приоритетного направления в Программу по улучшению демографической ситуации в стране, в новую государственную программу «Дети России» на 2006—2010 г. Правительство выделяет денежные средства из федерального бюджета на поддержку замещающим семьям (более 6,8 млрд руб.).
Сравнительный анализ данных по устройству детей-сирот в целом показывает, что число детей, ежегодно получающих статус оставшихся без попечения родителей, примерно равно числу детей, устраиваемых в семьи, что в результате сохраняет постоянной численность контингента де-
тей в учреждениях. Это означает, что в целом эффективность работы государственной и региональных систем защиты прав детей-сирот близка к минимуму.
На рис. 1 приведены статистические данные, которые позволяют выявить тенденции в области преодоления социального сиротства и устройства детей на семейные формы.
Общая численность детей-сирот по годам приведена в табл. 1.
Для обоснования комплекса мер, обеспечивающих проведение деинституционализации детей-сирот, необходимо расставить приоритеты в социальной политике города. Это возможно сделать только через анализ прогнозных показателей.
Для того чтобы делать прогнозы в отношении детей-сирот каждой категории, необходимо вычислить их доли в общей численности детского населения. При этом гипотезы в отношении отдельных прогнозов могут быть разными: 1) доля де-тей-сирот в общей численности детей до 18 лет будет постоянной на уровне 2006 г. (1,16%); 2) продолжится снижение доли детей-сирот в общей численности детей до 18 лет на 0,11% в год.
Демографический прогноз по Москве сделан на период до 2025 г. в двух вариантах: при сохранении нынешних параметров воспроизводства и миграции населения и при их изменении под влиянием демографической политики. В качестве базового в обоих вариантах использовалось распределение населения Москвы по полу и возрасту на начало 2007 г.
Первый вариант. Данный прогноз основан на гипотезе сохранения уровня
Таблица 1
Общая численность детей-сирот
2005 г. 2006 г. 2007 г.
Число детей-сирот, чел. 19 532 17 609 17 289
Общая численность детей, чел. 1 533 226 1 507 191 нет данных
% детей-сирот к общей численности детского населения 1,27 1,16 -
рождаемости (суммарный коэффициент — 1,161), смертности (средняя ожидаемая продолжительность предстоящей жизни: мужчины — 67,17 года, женщины — 76,50 года) и миграционного прироста (4,8 на 1 000 чел. населения). Строго говоря, эта величина несколько изменяется, т.к. в качестве неизменных предусматриваются в прогнозе половозрастные коэффициенты миграционного прироста, которые в сочетании с изменяющейся половозрастной структурой населения дают несколько изменяющийся общий коэффициент миграционного прироста.
Второй вариант. В этом варианте прогноза предполагается, что в результате реализации эффективной демографической политики суммарный коэффициент рождаемости в Москве повысится в той же степени, как это предусмотрено в федеральной Концепции демографической политики в отношении России в целом, т.е. в 1,5 раза, и составит к 2025 г. примерно 1,75 (в 2006 г. - 1,16).
В Концепции демографического развития города Москвы, одобренной постановлением Правительства Москвы № 482-ПП от 28 июня 2005 г., отмечается: «Поддержание стабильной численности населения возможно в случае такого повышения рождаемости и сокращения смертности, которое позволит свести миграционный прирост в начале до размеров естественной убыли населения, вплоть до выхода Москвы из режима депопуляции». Учитывая это, в качестве прогнозной гипотезы в отношении миграционного прироста использовано постепенное сокращение его до размеров естественной убыли населения и поддержание на этом уровне.
Достижение этих параметров приведет к стабилизации численности населения Москвы в конце прогнозируемого периода на уровне 10,6 млн чел. В упомянутой Концепции среди основных критериев
эффективности ее реализации указано обеспечение стабильной численности жителей города Москвы на уровне 10,4-10,6 млн чел. Стабилизация на этом уровне возможна только при резком сокращении миграционного прироста, что вряд ли возможно. Указанные параметры рождаемости, продолжительности жизни, миграционного прироста и были заложены в прогнозный расчет. Исходя из них, были рассчитаны промежуточные варианты показателей на каждый год.
Через вычисление долей детского населения в общей выборке был составлен прогноз динамики численности детей в городе Москве (см. рис. 2).
С одной стороны, анализ прогнозных данных показывает, что падение количества детей, остающихся без попечения родителей, связан с сокращением численности всего детского населения, а не с повышением эффективности профилактической работы. Этот вывод подтверждает и абсолютный рост числа родителей, лишенных родительских прав.
С другой стороны, с 2008 г. начинается рост численности детского населения в г. Москве. Так как доля детей-сирот на протяжении последних нескольких лет остается неизменной (около 1,2%), то это означает, что их число будет расти. К началу 2012 г. оно может составить 18 138 детей, т.е. даже больше, чем в 2007 г. (17 289 детей). Таким образом, именно профилактическая работа по предупреждению детского и семейного неблагополучия в политике преодоления сиротства в г. Москве должна стать главным приоритетом в среднесрочной перспективе.
Решение поставленных проблем возможно только в рамках целевой программы преодоления сиротства на основе формирования единой городской политики в области защиты прав детей.
В настоящее время существуют следую-
1 85Ц 1800 1 750 1 700 1650 1600 1550 1 500 1450 1400
детей, чел. Про г ноты числе» етей в г. Моем кости —♦ — Сценарии 1 — О- — Сценарий 2
111
Д ве.
... — -с
>
> г
у У* г
л > ТГ * ч
годы 1 1 1 44
10 И 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
Рисунок 2 Сценарий 1: без учета демографического развития; Сценарий 2: с учетом параметров демографического развития
щие проблемы (в скобках указан процент экспертов, отметивших данную проблему):
• неразработанность нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность по патронатному воспитанию в отрасли (46,7%), отсутствие единой номенклатуры ведения дел по патронату, единого порядка передачи детей в семью и их сопровождения;
• плохая информированность населения (45,5%);
• нерешенность проблем финансирования системы патронатного воспитания, включая финансирование патронатных воспитателей и специалистов уполномоченных служб, неразработанность механизмов стимулирования учреждений для внедрения и развития патронатной формы воспитания (31,5%);
• отсутствие системы подготовки кадров для уполномоченных служб (29%);
• неотрегулированность механизмов взаимодействия с учреждениями различных ведомств по организации и сопровождению патронатных семей (19,1%);
• неотрегулированность механизмов взаимодействия с органами опеки по привлечению потенциальных патронатных воспитателей и сопровождению патронатных семей (15,7%).
Размер выплат на содержание ребенка в приемной и опекунской семье, заработная плата приемным родителям зависят от демографических и социально-психологических характеристик ребенка. В 2007 г.
средний размер заработной платы приемного родителя составил 16 300 руб. в месяц, и его получали 17 человек. Число детей, на которых предоставляются ежемесячные выплаты (средняя величина — 10 201 руб. в месяц) на содержание ребенка, оставшегося без попечения родителей, в приемных и опекунских семьях составляет на 1 апреля 2008 г 8 014 чел.1 Число детей-инвалидов, переданных на семейные формы воспитания в 2007 г., составило только 36 чел., что означает низкий уровень разных видов стимулирования граждан к приему в семью сложных детей.
Анализ развития каждой семейной формы устройства детей-сирот показывает, что наиболее распространенной является опека/попечительство, затем усыновление, и практически не развивается институт приемной семьи (46 детей в 2007 г., 3 детей — в 2006 г.), хотя основные усилия государственной политики в 2007 г. были направлены именно на развитие этого института семейного устройства.
Таким образом, несмотря на существующую систему материального стимулирования граждан к созданию замещающих семей, число детей, переданных на семейное воспитание, растет крайне медленно. Это говорит о том, что реальный механизм деинституционализации до настоящего времени работает недостаточно эффективно.
1 Данные формы 1-ПС (демография, Минобрнауки России за 2007 г.)
