CC BY
143
Дефиниции в конституционном праве: технико-юридический аспект
Аннотация. Статья посвящена некоторым юридико-техническим аспектам формулирования конституционно-правовых норм-дефиниций. Подчеркивается важность исследования дефиниций в конституционном праве, поскольку оно имеет значение для всей системы правового регулирования РФ. Связано это с универсальным характером многих понятий, закрепляемых в конституционном законодательстве. Выделены особенности конституционно-правовых норм-дефиниций, к которым относится, в сравнении с иными отраслями права, направленность их на наиболее широкий круг субъектов и наличие большого числа дефиниций, часть из которых содержится в акте, обладающем высшей юридической силой — Конституции РФ. В статье дается технико-юридический анализ различных способов закрепления и формулирования норм-дефиниций в законодательстве конституционно-правового характера. Рассмотрены такие модели формулирования дефиниций, как родо-видовая, перечневая, описательная, цифровая и комплексная. Показаны их достоинства и недостатки. Особое внимание уделено формулированию дефиниций в законодательстве субъектов РФ. Данный вопрос рассмотрен на примере закрепления дефиниции «толкования». Поставлена проблема необходимости определения того или иного термина в законодательстве. Также рассмотрена проблема формулирования дефиниций в конституционно-правовом законодательстве. В качестве примеров проанализировано как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов РФ.
Ключевые слова: право, Конституция РФ, норма, дефиниция, конституционное право, федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, конкретизация, юридическая техника, законодательная техника, правотворческие ошибки, толкование, бланкетные нормы.
Норма-дефиниция представляет собой предписание, устанавливающее границы класса предметов, явлений, основной функцией которой является разграничение, различение и идентификация объектов'.Следует отметить, что дефиниции, содержащиеся в конституционном законодательстве, имеют значение для всей системы правового регулирования РФ, поскольку в конституционном праве закрепляются базовые, основополагающие определения понятий, зачастую имеющие универсальное значение для всех сфер (гражданско-правовой, семейной, трудовой, финансовой, налоговой, уголовно-правовой и т.д.). Особенностью норм-дефиниций в конституционном праве является то, что часть из них содержится в нормативном акте, обладающем высшей юридической силой — в Конституции РФ. При этом в Конституции РФ не так много норм, закрепляющих определения понятий. Связано это с тем, что Конституция РФ как нормативный акт высшего порядка, содержит
наиболее общие и абстрактные нормы. Термины, понятия, содержащиеся в Конституции РФ, получают свое развитие и конкретизацию в текущем законодательстве. К особенностям норм-дефиниций в конституционном праве относится то, что в сравнении с иными отраслевыми нормами-дефинициями они обращены к наиболее широкому кругу лиц.
В целом в конституционном праве норм-дефиниций значительно больше, чем в иных отраслях. Практически каждый конституционный нормативный правовой акт содержит нормы-дефиниции, которые, как правило, помещаются в «общей части» закона, то есть как бы вынесены за скобки. Следует отметить, что для конституционно-правового законодательства такой способ размещения дефиниций наиболее распространен и является наиболее предпочтительным2, поскольку создает некое единство юридического документа, давая перечень понятий, имеющих общее значение для всех других норм закона.
1 См.: Чиннова М.В. Дефиниции и их использование в нормативных правовых актах: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 20.
2 С точки зрения законодательной техники, дефиниции могут также размещаться в преамбулах к закону, в примечании к статье, в начале статьи в виде отдельного пункта и т.п.
© Таева Н.Е., 2014
* Таева Наталья Евгеньевна — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е.Кутафина (МГЮА). [[email protected]]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
Наибольшее сосредоточение дефиниций мы наблюдаем в законах общего характера (так называемых рамочных). Это обусловлено правилами юридической техники, поскольку повторение определений каждый раз при употреблении терминов привело бы к большой перегрузке законов, осложнило бы их восприятие. Например, в ст. 2 Федерального законаот 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»3 («основные термины и понятия») содержится 63 определения, таких как «выборы», «бюллетень», «кандидат», «депутат», «избирательная кампания», «избиратель», «избирательная комиссия», «избирательное право», «наблюдатель», «недействительная подпись», «недостоверная подпись», «список кандидатов», «предвыборная агитация» и многие другие. При этом в Федеральном законе от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента РФ»4 мы уже не видим такого объемного перечня, а обнаруживаем в ст. 2 бланкетную норму, в которой закреплено: «Основные понятия и термины, используемые в настоящем Федеральном законе, применяются в том же значении, что и в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом». Аналогичная бланкетная норма содержится в ст. 2 Федерального закона от 22.02.2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»5. В ч. 1 ст. 4 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»6 сказано: «Основные термины и понятия, используемые в настоящем Федеральном конституционном законе, применяются в том же значении, что и в законодательстве Российской Федерации о выборах и референдумах, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным конституционным законом», то есть также идет отсылка к рамочному закону.
С точки зрения законодательной техники, нормы-дефиниции в конституционном праве формулируются по одной из следующих моделей7: - Родо-видовая модель построения дефиниции: через указание на родовой признак и видовое отличие. При этом по правилам формулирования дефиниций видовым отличием
3 Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2014. № 23. Ст. 2931.
4 Там же. 2003. № 2. Ст. 171; 2014. № 14. Ст. 1543.
5 Там же. 2014. № 8. Ст. 740.
6 Там же. 2004. № 27. Ст. 2710; 2008. № 17. Ст. 1754.
7 Подробнее о способах формулирования дефиниций в
нормативных актах см.: Апт Л.Ф. Легальные определения
в законодательстве и судебной практике. М.: Российская
академия правосудия, 2010. С. 49-65.
должен быть признак, свойственный только определяемому понятию. Он должен отсутствовать в других понятиях, относящихся к одному и тому же роду. Кроме того, признаки, содержащиеся в легальном определении, должны быть существенными, понятийно-образующими8.
Например, в ст. 2 (п. 30—33) Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» содержатся следующие нормы-дефиниции, построенные по родо-видовой модели:
- избирательный округ — территория, которая образована (определена) в соответствии с законом и от которой непосредственно гражданами РФ избираются депутат (депутаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица);
- избирательный округ единый (единый избирательный округ) — избирательный округ, включающий в себя всю территорию, на которой проводятся выборы;
- избирательный округ многомандатный (многомандатный избирательный округ) — избирательный округ, в котором избираются несколько депутатов и в котором за каждого из них избиратели голосуют персонально;
- избирательный округ одномандатный (одномандатный избирательный округ) — избирательный округ, в котором избирается один депутат.
Мы видим, что определения понятий «единый избирательный округ», «одномандатный избирательный округ», «многомандатный избирательный округ» даются через родовое понятие «избирательный округ» (дефиниция которого также есть в законе), а далее называется видовое отличие:
- включает всю территорию, на которой проводятся выборы;
- избирается один депутат;
- избирается несколько депутатов.
По той же модели построена, к примеру, следующая норма-дефиниция: «Политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления» (ст. 3 ФЗ «О политических партиях»9). В данном определении родовым признаком является понятие «общественное объединение»,
8 См.: Власенко Н.А. Язык права. Иркутск: Восточносибирское кн. изд-во, 1997. С. 155.
9 Федеральный закон от 11.07.2001№ 95-ФЗ «О политических партиях» (в ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4237.
а видовым признаком — цели создания этого общественного объединения.
В ст. 1 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ содержится родо-видовая дефиниция: «Конституционный Суд Российской Федерации — судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства», где родовое понятие — «судебный орган», видовые особенности отражают особые функции Конституционного Суда РФ — осуществление конституционного контроля посредством конституционного судопроизводства. - Перечневая модель построения дефиниции: через перечень всех признаков конституционно-правового явления, объекта. Главное требование здесь, на наш взгляд, указание на все существенные признаки определяемого. При этом необходимо стараться избегать при определении понятий открытых перечней. Например, в ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» перечислены признаки этого органа государственной власти: «Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федера-ции.Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». В итоге под Правительством РФ мы понимаем коллегиальный орган государственной власти, осуществляющий исполнительную власть и возглавляющий систему исполнительной власти в Российской Федерации. Представляется, что в данном определении законодатель сумел перечислить все необходимые существенные признаки Правительства РФ, позволяющие его идентифицировать в системе органов государственной власти РФ.
Менее удачным примером перечневой модели дефиниции является ст. 1 Федерального зако-наот 25.07.2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»10, закрепляющая понятие «экстремистская деятельность (экстремизм)» через перечень признаков, присущих данному явлению. Перечень этих признаков уже неоднократно подвергался негативным оценкам по следующим причинам. С одной стороны, данный перечень призван установить исчерпывающие признаки экстремизма. С другой стороны, эта цель недостижима, поскольку:
- Перечень признаков содержит много расплывчатых, оценочных понятий. Например, публичное демонстрирование нацистской атрибутики; финансирование экстремистских деяний либо иное содействие в их организации;пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии.
- Перечень включает бланкетные нормы — отсылки к УК РФ.
- Перечень достаточно большой: включает 13 пунктов.
Все это создает значительные сложности на практике. Например, в соответствии с п. 1 ст. 56 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», агитационные материалы не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в ст. 1 Федерального закона от 25.07.2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» как экстремистская деятельность. Согласно п. «к» ч. 24 ст. 38 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», основанием для отказа в регистрации кандидата является установленный решением суда факт несоблюдения кандидатом в течение агитационного периода ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 настоящего Федерального закона. Таким образом, суд при решении вопроса об отказе в регистрации кандидата по указанному основанию должен обратиться к определению «экстремизм», данному в ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» и содержащему, хотя и закрытый, но весьма расплывчатый и объемный перечень признаков данного понятия11.
- Описательная модель построения дефиниции: через описание признаков конституционно-правового явления, объекта. Отличие описательных дефиниций от перечневых заключается в том, что для перечневых дефиниций характерно четкое выделение всех признаков конституционно-правового явления в отдельные самостоятельные пункты. При этом перечень может быть как закрытым, так и открытым. Например, ст. 1 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»12 описывает признаки этого правового режима и таким образом
10 Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (в ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3031; 2014, № 30. (ч. I). Ст. 4237.
11 Подробнее см.: Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: Норма: Инфра-М, 2010.
12 Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. от 12.03.2014) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; 2014. № 11. Ст. 1088.
формулирует его определение. «Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей».
Описательную дефиницию религиозного объединения (ч. 1 ст. 6), религиозной группы (ч. 1 ст. 7) и религиозной организации (ч. 1 ст. 8) содержит Федеральный закон от 26.09.1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»13. Причем здесь интересно то, что законодатель мог пойти по родо-видовой модели формулирования дефиниций, поскольку религиозная группа и религиозная организация — разновидности религиозного объединения, отличие которых заключается в наличии или отсутствии государственной регистрации в качестве юридических лиц. Однако законодатель в каждом определении вновь перечисляет все признаки религиозного объединения как добровольного объединения граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры.
В науке выделяется такой способ определения понятий как цифровой14. В конституционном законодательстве можно найти несколько цифровых определений. Так, одним из критериев определения коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока является их небольшая численность — менее 50 тысяч чело-век15. Федеральный закон от 07.04.1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации»16
13 Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4465; 2013. № 27. Ст. 3477.
14 См.: Нашиц А. Правотворчество: теория и законодательная техника. М.: Прогресс, 1974. С. 203; Апт Л.Ф. Легальные определения в законодательстве и судебной практике. С. 61.
15 Ст. 1 Федерального закона от 20.07.2000 № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 30. Ст. 3122; 2002. № 12. Ст. 1093; 2004. № 35. Ст. 3607; 2006. № 6. Ст. 636; 2013. № 52 (ч. I). Ст. 6961.
16 Собрание законодательства РФ. 1999. № 15. Ст. 1750; 2004. № 35. Ст. 3607; 2007. № 43. Ст. 5084; 2009. № 52 (ч. 1). Ст. 6436; 2013. № 27. Ст. 3477.
при определении градообразующего научно-производственного комплекса использует в ст. 2.1. также критерий численности: «1) численность работающих в организациях научно-производственного комплекса составляет не менее 15 % численностиработающих на территории данного муниципального образования; 2) объем научно-технической продукции (соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации) в стоимостном выражении составляет не менее 50 % общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, или стоимость основных фондов комплекса, фактически используемых при производстве научно-технической продукции, составляет не менее 50 % стоимости фактически используемых основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы».
Вместе с тем представляется, что сам по себе факт использования числительных при формулировании определений понятий в конституционном праве еще не свидетельствует о наличии особой модели построения дефиниций. Думается, что в таком случае мы имеем дело с родо-видовым или описательным способом.
В конституционном праве законодатель прибегает и к комплексному способу построения дефиниций, сочетающему описанные выше модели. Так, в Федеральном законе от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ч. 4 ст. 2 дана описательная дефиниция предвыборной агитации: «агитация предвыборная (предвыборная агитация) — деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)». А в ч. 2 ст. 48 — перечень деяний, состоящий из 6 пунктов, подпадающих под определение предвыборной агитации (перечневая дефиниция).
Говорить о преобладании какой-либо из названных моделей в конституционном законодательстве не приходится. Все они достаточно активно используются в процессе создания законов. Подводя итог сказанному, полагаем, что предпочтительная модель формулирования дефиниций должна определяться законодателем в каждом конкретном случае создания нормативного акта в сфере регулирования конституционного права. Необходимо выбирать ту из них, которая наиболее удобна и понятна для правоприменителя, поскольку наибольшую ценность нормы-дефиниции представляют именно для
правовой практики, для системы правового регулирования. Нормативный акт не является научным трактатом, и дефиниции в нем должны быть максимально понятны, должны прояснять, а не запутывать17.
Легальные дефиниции имеются как в федеральном законодательстве, так и в законодательстве субъектов РФ. Причем зачастую в актах разных уровней определяются одни и те же термины. Л.Ф. Апт пишет, что проблема воспроизведения дефиниций федерального законодательства в законодательстве субъектов РФ не раз была предметом обсуждения на совещаниях и семинарах, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Она считает, что такое воспроизведение вполне допустимо, так как дефиниция выступает своеобразным связующим звеном между федеральными и региональными предписаниями. В то же время Л.Ф. Апт обращает внимание на то, что содержательно дефиниции в законодательстве субъектов должны воспроизводить фе-деральные18.
В некоторых случаях в законодательстве субъектов РФ содержатся нормы-дефиниции при отсутствии подобной нормы в федеральном законодательстве. Одной из таких дефиниций, к примеру, является дефиниция «толкования». В федеральном законодательстве не дается определение термина «толкование» ни применительно к нормам Конституции РФ, ни применительно к нормам иных нормативных правовых актов. В связи с этим субъекты федерации в своих законодательных актах дают собственные определения этого понятия. Такие нормы-дефиниции есть в законодательстве республик Алтай, Дагестан, Волгоградской, Иркутской, Калининградской, Костромской, Курской областейи др. Причем здесь мы сталкиваемся с большим разнообразием. В одних субъектах определяется понятие «толкование» (Республика Дагестан, Курская область)19, в других — речь идет лишь об «официальном толковании» (Республика Алтай, Волгоградская область, Иркутская область)20,
17 См.: Давыдова М.Л. Нормативно-правовое предписание: природа, типология, технико-юридическое оформление. СПб.: Юридический центр Пресс, 2009. С. 140.
18 См.: Апт Л.Ф. О системной связи определений понятий российского законодательства // Юридическая техника. 2007. № 1. С. 114.
19 Закон Республики Дагестан от 16.04.1997 г. № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» // Собрание законодательства Республики Дагестан. 1997. № 4. Ст. 1050; 2001. № 12. Ст. 949; 2002. № 5. Ст. 338; 2002. № 12. Ст. 917; 2004. № 6. Ст. 485; 2005. № 11. Ст. 706; 2006. № 4. Ст. 221; 2006. № 12. Ст. 752; 2007. № 15. Ст. 709; 2009. № 9. Ст. 392; 2009. № 19. Ст. 894; 2013. № 7. Ст. 424; 2013. № 12. Ст. 779; Дагестанскаяправда. 2013. № 448-469; 2014. № 67; Закон Курской области от 02.12.2002 № 57-ЗКО «О правовых актах, принимаемых Курской областной Думой». URL: http://adm.rkursk.ru
20 Закон Республики Алтай от 05.03.2008 № 18-РЗ «О нор-
мативных правовых актах Республики Алтай» // Сборник
в третьих — об «официальном нормативном» (Костромская область)21 и т.п. К примеру, в Нижегородской области нормативно закреплены определения понятий «толкование нормативного акта», «официальное толкование», «аутентичное толкование», «легальное толкование»22. Есть субъекты федерации, в которых дефиниция толкования отсутствует. Это, например, республики Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Кировская, Ивановская, Кемеровская, Новосибирская области и др.
Допустимо ли такое разнообразие в законодательстве субъектов федерации? Как известно, одним из важных принципов законотворчества является терминологическое единство. Так, например, Ю.А. Тихомиров считает, что если ключевые понятия не определены на федеральном уровне, то это не значит, что субъекты федерации могут сами давать им дефиницию.В федеративном государстве, по мнению этого ученого, никаких расхождений между основными (ключевыми) понятиями, используемыми в федеральном законодательстве, и понятиями, используемыми в региональном законодательстве, быть не должно23. Позволим себе не согласиться с мнением Ю.А. Тихомирова. По нашему мнению, такое разнообразие при формулировании норм-дефиниций вполне допустимо. Прежде всего это объясняется федеративной природой нашего государства. В последнее время все чаще звучат предложения о том, что необходимо все унифицировать, все определить на федеральном уровне. Что же остается субъектам федерации? Думается, что государство таким образом утрачивает свою федеративную сущность. В то же время если какое-либо понятие императивно определено на федеральном уровне, субъекты
законодательства Республики Алтай. 2008. № 47 (53). С. 51; 2011. № 76 (82). Ч. 1. С. 179; № 81 (87). С. 202; № 83 (89). С. 94; 2012. № 89 (95). Ч. 1. С. 12; № 89 (95). Ч. 1. С. 229; 2013. № 97 (103). Ч. 1. С. 74; Закон Волгоградской области от 01.10.2002 № 736-ОД «О законах и иных областных нормативных правовых актах»// Волгоградская правда. 2002. № 181; 2004. № 80; 2007. № 45; 2009. № 30; 2013. № 227; 2014. № 64.; Закон Иркутской области от 12.01.2010 № 1-ОЗ «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области»// Ведомости ЗС Иркутской области. 2010. № 17 (т. 1); 2011. № 30 (т. 2); 2012. № 41; № 46 (т. 2); Областная. 2013. № 144.
21 Закон Костромской области от 11.01.2007 № 106-4-ЗК0 «О нормативных правовых актах Костромской области» // СП — нормативные документы. 2007. № 4(64); № 29(89); 2009. № 15; 2011. № 48; 2013. № 28; № 51; 2014. № 13.
22 Ст. 3 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» // Нижегородские новости. 2005. № 34 (3206).
23 См.: Законодательная техника: науч.-практ. пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 2000. С. 86. О необходимости единства терминологии, используемой в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, см. также: Правотворческая деятельность субъектов РФ: теория, практика, методика / под ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева и др. Екатеринбург: УрОРАН, 2001. С. 188.
федерации должны учитывать это в своем законодательстве либо посредством бланкетных норм, либо посредством дублирования федеральной нормы, либо давать собственную дефиницию, не противоречащую по смыслу федеральной.
В связи с выделением такого вида норм, как нормы-дефиниции можно выделить следующие проблемы:
Во-первых, какие же термины нуждаются в формализации их в качестве норм-дефиниций? Общепризнано, что далеко не каждое понятие нуждается в легальном определении. Так, по мнению А. Нашиц, «смысл терминов, институтов и так далее можно сделать доступным для понимания, не прибегая к прямому определению, а таким образом излагая правовые предписания (как правило, именно к этому приему и обращается законодатель), чтобы из самих формулировок можно было уяснить характерные черты данного правового института»24. Среди ученых, занимающихся проблемами юридической техники, взгляды по вопросу о том, какие понятия следует определять в законодательстве, разделились. Д.А. Керимов, к примеру, считает, что в определении нуждаются термины обыденной жизни, если законодатель вкладывает в них особый смысл, отличный от того, какой они имеют в обиходе25. Есть точка зрения, согласно которой «в законодательных актах обязательному де-финированию должны подвергаться специальные юридические понятия ("право на жизнь", "гражданин", "преступление" и т.д.), а также понятия, имеющие особую конституционную, общеправовую, отраслевую или межотраслевую значимость»26.
В юридической литературе есть мнение, что если термин ясен и однозначен для должностных лиц и граждан, то он не нуждается в легальном определении. Однако, например, В.Ю. Картухин полагает, что данный подход не совсем верен. Он пишет: «Ввиду того, что ясность является субъективным критерием, то за кажущейся ясностью и понятностью может скрываться неверное понимание. Поэтому представляется более целесообразным давать в законах субъектов Российской Федерациилегальные определения всех важнейших терминов, несмотря на то, что они кажутся вполне понятными»27.
Не выступая в целом против размещения в законах дефиниций, А.А. Ушаков считал, что определения, даваемые терминам в самом законе,
24 Нашиц А. Указ. соч. С. 194.
25 См.: Керимов Д.А. Законодательная техника: науч.-ме-тод. и учеб. пособие. М.: Норма: Инфра-М, 1998. С. 69.
26 См.: Законодательная техника... С. 83.
27 Картухин В.Ю. Технико-юридическое качество зако-
нов субъектов РФ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.,
2005. С. 19.
имеют отрицательную сторону — они удлиняют и загромождают законодательство28.
Обобщая вышесказанное, полагаем, что законодательное определение термина необходимо в том случае, если:
1. Термин, с одной стороны, употребляется в обыденной жизни, с другой — является юридическим, и при этом юристы вкладывают в него особый смысл. Либо в случае, когда устоявшемуся термину надо придать определенный смысл. Например, понятие «место жительства» является обыденным и общеупотребительным. Но в Законе РФ от 25.06.1993г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»29 ему придается строго определенный, имеющий юридическое значение смысл.
2. Термин по-разному трактуется юридической наукой, существуют разные доктринальные подходы к его определению. Следовательно, для единообразного понимания требуется его легальная дефиниция. Например, понятие «соотечественник».
Несоблюдение этих требований приводит к тому, что конституционное законодательство перегружено нормами-дефинициями. Например, в Законе Республики Бурятия от 23.12.1997 г. № 610-1 «О религиозной деятельности на территории Республики Бурятия»30, действующем до сих пор, содержаться такие нормы-дефиниции:
«Религия — исторически обусловленная форма общественного сознания, являющаяся совокупностью представлений и культовой практики, основанных на вере в действительные и сверхе-стественные силы и существа, которые являются объектом поклонения».
«Вероисповедание (конфессия) — принадлежность к какой-либо религии, церкви, религиозной организации (объединению), которые имеют собственную систему религиозных представлений, обрядов, культов».
«Святые (священные) места — объекты природного или искусственного происхождения, являющиеся предметом религиозного почитания и поклонения, на которых совершаются культовые действия, религиозные обряды и церемонии».
Во-вторых, существует проблема формулирования нормы-дефиниции.
Важное значение для правоприменени имеет правильно сформулированное определение по-
28 См.: Ушаков А.А. Избранное: Очерки советской законодательной стилистики. Право и язык. М.: РАП, 2008. С. 253.
29 Российская газета. 1993. № 152; 2004. № 246; 2006. № 162; 2008. № 266; 2010. № 169; 2011. № 142; № 278; 2013. № 3; № 267; № 291; № 295.
30 Закон Республики Бурятия от 23.12.1997 № 610-I «О религиозной деятельности на территории Республики Бурятия». URL: www.egov-buryatia.ru
нятия. Ведь от точности употребления терминов зависит точность выражения воли законодателя. А точность употребления терминов зависит, прежде всего, от правильного определения их значения.
К сожалению, определения многих понятий, содержащихся в конституционном законодательстве, с этой точки зрения, оставляют желать лучшего. Проанализируем в качестве примера дефиницию термина «толкование», закрепленную в законодательстве ряда субъектов РФ. Здесь можно выделить целый ряд правотворческих оши-бок31. Рассмотрим их.
1. Нарушения правил русского языка при формулировании дефиниции толкования
Грамматические ошибки при определении понятия «толкование» приводят к тому, что искажается его смысл. Это можно наглядно продемонстрировать на следующих примерах. По ст. 65 Закона Республики Алтай от 02.06.1999 г. № 12-21 «О нормативных правовых актах республики Алтай»:«официальное толкование законов и иных республиканских нормативных правовых актов есть властно-обязательное разъяснение законов и иных республиканских нормативных правовых актов или их предписанийправомочным нормотворческим органом республики» (курсив наш. — Н.Т.). Не понятно, почему законодатель говорит о толковании нормативных правовых актов или их предписаний.
В Архангельской области законодатель определил, что «под официальным (аутентич-ным)толкованием областных законов и иных нормативных правовых актов Архангельского областного Собрания депутатов понимается властно-обязательное разъяснение действительного содержания правовой нормы, содержащейся в областном законе либо ином нормативном правовом акте Архангельского областного Собрания депутатов»32 (курсив наш. — Н.Т.). Поставив аутентичное толкование в скобки, законодатель тем самым отождествил термины официальное и аутентичное толкование. Вместе с тем официальное толкование может быть как аутентичным, так и делегированным. При правильном грамматическом оформлении (официальное аутентичное) такой ошибки можно было бы избежать.
31 Данный вопрос уже рассматривался нами ранее. Подробнее см.: Таева Н.Е. Институт толкования в законодательстве субъектов Российской Федерации // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы между-нар. науч.-практ. круглого стола. М.: Проспект, 2009. С. 564-575.
32 Ч. 3 ст. 1 Закона Архангельской области от 15.07.2003 № 183-23-ОЗ «Об официальном толковании законов и иных нормативных правовых актов Архангельского областного Собрания депутатов» // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва. 2003. № 23; 2009. № 5.
2. Логические ошибки при формулировании дефиниций
Основной функцией легальных дефиниций является разграничение и идентификация конституционно-правовых явлений и объектов. Поэтому очень важно соблюдать все правила составления дефиниций. Однако в законодательстве субъектов РФ мы сталкиваемся с правотворческими ошибками, которые заключаются в нарушении законов логики при формулировании дефиниции «толкование».
Пример. В ст. 48 закона Республики Адыгея «О нормативных и иных правовых актах»33 сказано: «Неофициальное толкование нормативных правовых актов, то есть толкование, производимое организациями и лицами, не имеющими права официального толкования, не носит официального характера и не имеет обязательной юридической силы»34. В данном примере нарушено одно из правил формулирования дефиниций — определяемый термин встречается в определяющей части. Получается, что неофициальное толкование — это толкование, которое не носит официального характера.
Нарушается принцип соразмерности определения и определяемого понятия, согласно которому определение не должно быть слишком широким или слишком узким по отношению к определяемому термину35. Так, например, в Законе Костромской области от 11.01.2007 г. № 106-4-ЗКО «О нормативных правовых актах Костромской области» в ст. 24 сказано: «Официальное нормативное толкование нормативных правовых актов — деятельность управомоченных органов по установлению содержания норм права».Но ведь под это определение подпадает и официальное казуальное толкование. Выходит, что определяемый термин здесь уже по значению, чем его определение.
Другой пример. По Закону Республики Дагестан от 16.04.1997 г. № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан»: «официальное нормативное толкование — деятельность нормотворческих органов по обязательному для исполнения установлению содержания норм права». В результате под это определение не подпадает Конституционный Суд республики, так как суды нормотворческими органами не являются.
33 Закон Республики Адыгея от 09.10.1998 № 92 «О нормативных и иных правовых актах». URL: http://www. gshra.ru
34 Там же.
35 Правотворческая деятельность субъектов РФ: теория, практика, методики / под ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева и др. Екатеринбург: УрОРАН, 2001. С. 188.
3. Концептуальные и юридические ошибки36
Концептуальные ошибки связаны с неверным отражением в нормативном акте достигнутого уровня юридических знаний. Типичную для субъектов федерации концептуальную ошибку можно продемонстрировать на примере ст. 38 Закона Брянской области «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области»37, где содержится следующая дефиниция: «Официальное нормотворческое толкование (далее — официальное толкование) представляет собой разъяснения норм права, даваемое нормотвор-ческим органом, издавшим их». Статья содержит грубейшую ошибку. Толкование и нормотворчество нельзя отождествлять. Одним из пределов толкования правовых норм является запрет создания новых правовых норм.
Ст. 2 Закона Новгородской области «Об официальном толковании областных законов и иных нормативных правовых актов областной думы»38 содержит правотворческую ошибку концептуального характера, суть которой заключается в том, что толкование здесь названо частью законодательного процесса. Между тем теория права различает процессы правотворческий, правоприменительный и интерпретационный. Вот текст этой статьи: «Официальное толкование — это часть законодательного процесса, имеющего своей целью обеспечение разъяснения, уточнения, конкретизации нормы действующего областного закона и иного нормативного правового акта областной Думы». К нормотворческому процессу толкование отнесено и в законодательстве Тюменской области и других субъектов федерации.
Юридические ошибки являются следствием несоблюдения правил юридической техники. Одной из распространенных юридических ошибок является наличие в законодательстве субъектов РФ легальных определений неофициального толкования. Например, в ст. 60 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»39 содержится следующая норма: «Неофи-
36 См.: Баранов В.М., Сырых В.М. Законотворческие ошибки: понятие и типология // Законодательная техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Н.Новгород, 2001. Т. 1. С. 386-389.
37 Закон Брянской области от 03.11.1997 № 28-З «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области» // Брянские известия. 1997. № 217; 1998. № 73; Брянский рабочий. 2001. № 39; Брянская неделя. 2001. № 25; 2003. № 45; Брянский рабочий. 2005. № 205-207; Официальная Брянщина. 2006. № 14; 2009. № 8; 2012. № 2; № 20; 2013. № 20; № 35.
38 Областной закон Новгородской области от 04.06.1996 № 50-ОЗ «Об официальном толковании областных законов и иных нормативных правовых актов областной Думы» // Новгородские ведомости. 1996. № 87; 2001. № 68; 2003. № 10.
39 Закон Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ «О
правотворчестве и нормативных правовых актах Красно-
дарского края». URL: http://admkrai.krasnodar.ru
циальное толкование нормативных правовых актов края, то есть толкование, производимое организациями и лицами, не имеющими права официального толкования, не носит юридически обязательного характера». Есть определение понятия «неофициальное толкование» в законодательстве Волгоградской, Брянской области. На наш взгляд, нет никакой необходимости помещать в законах дефиницию «неофициального толкования». Это излишне перегружает законодательство и при этом ничего не дает для правоприменительной практики.
Безусловно, в законодательстве субъектов РФ можно найти примеры дефиниций термина «толкование», сформулированных по всем правилам юридической техники. Так, в ст. 47 Закона Омской области о нормативных правовых актах40 содержится следующая норма: «Официальное толкование нормативных правовых актов Омской области — это деятельность уполномоченных органов государственной власти Омской области по разъяснению содержания нормативного правового акта Омской области или его отдельных положений».
Таким образом, мы видим, что многие дефиниции в действующем законодательстве субъектов РФ «нуждаются в существенных разъяснениях, уточнениях, концептуальной аргументации, без чего невозможно правильное, безошибочное применение соответствующих понятий»41. Ошибки законодателя имеют грамматический, логический, концептуальный и юридический характер.
Итак, с точки зрения юридической техники, дефиниции в конституционном праве строятся как по родо-видовой, так и по перечневой и по описательной модели. При выборе той или иной модели законодатель в первую очередь должен руководствоваться принципом удобства ее практического применения. В силу федеративной природы нашего государства нормы-дефиниции закрепляются и в законодательстве субъектов федерации. При этом определение основных терминов в федеральном и региональном законодательстве, с нашей точки зрения, должно содержательно совпадать.
40 Закон Омской области от 21.11.2002 № 409-ОЗ «О нормативных правовых актах Омской области» // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2002. № 4 (33). Ст. 1803; 2004. № 3 (40). Ст. 2259; 2005. № 2 (43). Ст. 2534; 2007 г. № 4 (53). Ч. II. Ст. 3420; 2008. № 2 (57). Ч. II. Ст. 3718; 2010. № 2 (61). Ч. I. Ст. 4006; 2012. № 5 (78). Ст. 4879; 2013. № 3 (82). Ст. 5086; Омский вестник. 2013. № 60.
41 Законодательная техника:науч.-практ. пособие / под ред. Ю.А.Тихомирова. М.: Городец, 2000. С. 84.
Библиография:
1. Апт Л.Ф. Легальные определения в законодательстве и судебной практике. M.: Российская академия правосудия, 2010. 229 с.
2. Апт Л.Ф. О системной связи определений понятий российского законодательства II Юридическая техника. 2007. № 1. С. 111-115.
3. Баранов ВЖ., Сырых ВЖ. Законотворческие ошибки: понятие и типология II Законодательная техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: сб. ст.: в 2 т. Н.Новгород, 2001. Т 1. С. 386-389.
4. Власенко Н.А. Язык права. Иркутск: Восточно-сибирское кн. изд-во, 1997. 176 с.
5. Давыдова M^. Нормативно-правовое предписание: природа, типология, технико-юридическое оформление. СПб.: Юридический центр Пресс, 2009. 216 с.
6. Законодательная техника: науч.-практ. пособие I под ред. Ю.А.Тихомирова. M.: Городец, 2000. 272 с.
7. Картухин В.Ю. Технико-юридическое качество законов субъектов РФ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. M., 2005. 22 с.
8. Керимов Д.А. Законодательная техника: науч.-метод. и учеб. пособие. M.: Норма: Инфра-M, 1998. 127 с.
9. Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. M.: Норма, Инфра-M, 2010. 384 с.
10. Нашиц А. Правотворчество: теория и законодательная техника. M.: Прогресс, 1974. 256 с.
11. Правотворческая деятельность субъектов РФ: теория, практика, методики I под ред. А.В. Гайды, M^. Казанцева, К.В. Киселева, В.Н. Руденко. Екатеринбург: УрОРАН, 2001. 448 с.
12. Таева Н.Е. Институт толкования в законодательстве субъектов Российской Федерации II Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы междунар. науч.-практ. круглого стола. M.: Проспект, 2009. С. 564-575.
13. Ушаков А.А. Избранное: Очерки советской законодательной стилистики. Право и язык. M.: РАП, 2008. 314 с.
14. Чиннова M^. Дефиниции и их использование в нормативных правовых актах: дис. .канд. юрид. наук. M.,
2004. 177 с.
References (transliteration):
1. Apt L.F. Legal'nye opredeleniya v zakonodatel'stve i sudebnoi praktike. M.: Rossiiskaya akademiya pravosudiya, 2010. 229 s.
2. Apt L.F. O sistemnoi svyazi opredelenii ponyatii rossiiskogo zakonodatel'stva II Yuridicheskaya tekhnika. 2007 g. № 1. S. 111-115.
3. Baranov V.M., Syrykh V.M. Zakonotvorcheskie oshibki: ponyatie i tipologiya II Zakonodatel'naya tekhnika sovremen-noi Rossii: sostoyanie, problemy, sovershenstvovanie: sb. st.: v 2 t. T 1. N.Novgorod, 2001. S. 386-389.
4. Vlasenko N.A. Yazyk prava. Irkutsk: Vostochno-sibirskoje kn. Izd-vo, 1997. 176 s.
5. Davydova M.L. Normativno-pravovoe predpisanie: priroda, tipologiya, tekhniko-yuridicheskoe oformlenie. SPb.: Yuridicheskii tsentr Press, 2009. 216 s.
6. Zakonodatel'naya tekhnika: nauch.-prakt. posobie I pod red. Yu.A. Tikhomirova. M.: Gorodets, 2000. 272 s.
7. Kartukhin V.Yu. Tekhniko-yuridicheskoe kachestvo zakonov sub"ektov RF: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M.,
2005. 22 s.
8. Kerimov D.A. Zakonodatel'naya tekhnika: nauch.-metod. i ucheb. posobie. M.: Norma: Infra-M, 1998. 127 s.
9. Kolyushin E.I. Vybory i izbiratel'noe pravo v zerkale sudebnykh reshenii. M.: Norma, Infra-M, 2010. 384 s.
10. Nashits A. Pravotvorchestvo: teoriya i zakonodatel'naya tekhnika. M.: Progress, 1974. 256 s.
11. Pravotvorcheskaya deyatel'nost' sub"ektov RF: teoriya, praktika, metodiki I pod red. A.V. Gaidy, M.F. Kazantseva, K.V. Kiseleva, V.N. Rudenko. Ekaterinburg: UrORAN, 2001. 448 s.
12. Taeva N.E. Institut tolkovaniya v zakonodatel'stve sub"ektov Rossiiskoi Federatsii II Pravotvorcheskie oshibki: ponyatie, vidy, praktika i tekhnika ustraneniya v postsovetskikh gosudarstvakh: materialy mezhdunar. nauch.-prakt. kruglogo stola. M.: Prospekt, 2009. S. 564-575.
13. Ushakov A.A. Izbrannoe: Ocherki sovetskoi zakonodatel'noi stilistiki. Pravo i yazyk. M.: RAP, 2008. 314 s.
14. Chinnova M.V. Definitsii i ikh ispol'zovanie v normativnykh pravovykh aktakh: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2004. 177 s.
Материал поступил в редакцию 2 сентября 2014 г.
