CC BY
32
а
тва
с
одс
в
з
и
о
%
о
удо
с
ке
тик
кт
а
%
в
Р
I
к
со
сч
ия
I
е
I
е
м
и
&
е
£
о
&
е
р
е
а
I
ко
с
е
о
§
одо
известность о наличии таких препятствии, но не вправе самостоятельно принимать решение, поскольку тем самым проявит необоснованную активность. В самом деле, есть ли смысл «доработки» материалов дела, в которой не заинтересованы стороны? В этом случае очевидной является их готовность принять то решение, ккоторому придет суд в ходе судебного разбирательства.
До настоящего времени не наблюдается устоИ-чивоИ, однообразной практики применения ч. 1 ст. 237 УПК РФ. Помимо указанной проблемы методологического характера, данная ситуация обусловлена недопониманием судьями и прокурорскими работниками пределов действия указанного института, что и приводит к непоследовательности отдельных судебных, прокурорско-следственных деИствиИ и решении. Следует согласиться с
Н.Н. Ковтуном (впрочем, это очевидный вывод) что приведенныИ законодателем в указанной части ст. 237 УПК РФ перечень основаниИ возвращения уголовного дела не является исчерпывающим10 и подлежит расширительному толкованию благодаря правовым позициям, сформулированным в отношении данного процессуального института Верховным Судом РФ и Конституционным Судом РФ. Недавнее заявление президента России Д.А. Медведева о безусловноИ необходимости исполнения всех решениИ Конституционного Суда РФ — тому подтверждение. И суды выявляют и будут выявлять все новые примеры нарушениИ, препятствующих рассмотрению дела судом. Однако только необходимость соблюдения прав и законных интересов лиц, потерпевших от преступлений является, с нашеИ точки зрения, для суда законным основанием возвращения уголовного дела прокурору.
Примечания
1. Несомненный интерес представляют не только сами нормы уголовно-процессуального законодательства, бывшего и ныне действующего, но и сам процесс их «вызревания», трансформации и формирования. Подробнее об этом см.: Мизулина Е.Б. Уроки реформы уголовного правосудия в России (по материалам работы Межведомственной рабочей группы по мониторингу УПК РФ и в связи с пятилетием его принятия и введения в действие): Сборник статей и материалов / Отв. ред. А.Е. Лебедев и Е.Б. Мизулина. — М., 2007.
2. См.: Мизулина Е. Скоро мы обнародуем доклад о готовности страны к новой философии уголовного правосудия // Российская юстиция. — 2002. — № 5. — С. 11—12.
3. См.: Юнусов А.А. Институт возвращения уголовного дела прокурору в системе положений и норм уголовного судопроизводства России: Учебное пособие / Под общ. ред. Н.Н. Ковтуна. — Нижнекамск, 2005. — С. 5.
4. Российская газета. — 2003. — 23 декабря.
5. Вестник Конституционного Суда РФ. — 2006. — № 3.
6. Российская газета. — 2008. — 5 декабря.
7. Российская газета. — 2007. — 2 июня.
8. См.: Масмежан Д. Россия блокирует реформы / Le Temps // www.inopressa.ru/article/04May2009/ letemps/sud.html
9. См.: Леви К. Европейский суд вызывает раздражение у Кремля / The New York Times // www.inopressa. ru/article/30Mar2009/nytimes/sud.html
10. См.: Ковтун Н.Н. Комментарий к уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Науч. ред. В.Т. Томин, М.П. Поляков. — 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2010. — С. 644.
с
а
в
е
я
і
£
Э.И. Ушакова
Ушакова Эльмира Илдаровна — адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России
E-mail: na-mvd@yandex.ru
Дефекты внесения дополнений в российское законодательство
В статье предпринята попытка анализа дефектов дополнений законодательства. Автор раскрывает соотношение внесения дополнений в законодательство со смежными институтами. В работе рассмотрен ряд содержательных недостатков реализации исследуемого предмета.
This article attempts to analyze the defects of amendments to legislation. The author reveals the ratio of the addenda in the legislation with the related institutions. We considered A number of substantial shortcomings in implementation of the object under study are considered.
Динамичность развития общественных отно- сии, обусловливает необходимость качественно-
шениИ, наблюдаемая в последние годы в Рос- го состояния и постоянного совершенствования
отечественного законодательства. Принципиальное значение имеет не только его корректировка путем замены одних положениИ другими, но и насыщение деИствующих законодательныхактов дополнительным инструментарием, придание оправдавшим себя на практике правовым механизмам дополнительных ресурсов, добавление, а следовательно, и укрепление гарантиИ реализации прав и свобод граждан.
Между тем на пути эффективноИ реализации законодательных дополнениИ встречается немалое число препятствиИ, обусловленных как недостаточным методологическим обеспечением и объемом научных исследований проводимых по данноИ проблематике, так и поверхностным подходом к использованию возможностеИ данного инструментария в правотворческоИ практике.
Наиболее распространенным, можно сказать укоренившимся, заблуждением является олицетворение дополнения законодательства внесением в него изменения, что, конечно же, не соответствует тому, что есть на самом деле. Отличие дополнениИ и изменениИ в том, что при дополнении не меняется состав правоотношения (изначальныИ круг субъектов тот же, к нему только добавляются еще участники), а расширяется круг полномочиИ, объем обязанностеИ и прав, прибавляется новыИ объект правоотношения либо объекты.
Напротив, в результате изменения кардинально либо частично заменяется состав участников правоотношения, объекты правоотношениИ и т. д. Изменение законодательства следует рассматривать как негативным отклик на эффективность правового регулирования, цели которого не достигаются либо достигаются медленно, законодательные установления вызывают апатию либо отторжение, влекут нигилизм либо открытое противостояние.
Дополнение вызвано необходимостью укрепления и повышения эффективности законодательства, стимулирования его реализации. Внесение дополнениИ в законодательство служит средством подтверждения правильности выбора законодателем сферы и средств правового регулирования.
Если изменение — это методика исправления, то дополнение есть путь созидания благодаря увеличению начальных параметров либо их подкреплению новыми. С позиции синонимологии это отнюдь не тождественные понятия. Словарь синонимов трактует «дополнительныИ» как «являющиИся дополнением, прибавлением к чему-либо»1.
Так, например, из содержания Федерального конституционного закона «О внесении изменениИ и дополнения в Федеральным конституционным закон “О Государственном гимне РоссиИскоИ Федерации”» от 22 марта 2001 года № 2-ФКЗ2 четко усматривается разграничение изменения и дополнения. Статья 1 установила: «Внести в Федеральным конституционным закон от 25 декабря 2000 года № З-ФКЗ «О Государственном гимне РоссиИскоИ Федерации» (Собрание законодательства РоссиИскоИ Федерации, 2000, № 52, ст. 5022) (да-
лее — Федеральным конституционным закон) следующие изменения и дополнение: 1. Статью 1 изложить в следующеИ редакции:
“Статья 1. В соответствии со статьеИ 70 Конституции РоссиИскоИ Федерации утвердить музыкальную редакцию и текстГосударственного гимна РоссиИскоИ Федерации согласно приложениям 1 и 2 к настоящему Федеральному конституционному закону”.
2. Приложение кФедеральному конституционному закону, содержащее музыкальную редакцию Государственного гимна РоссиИскоИ Федерации, считать приложением 1.
3. Дополнить Федеральным конституционным закон приложением 2, содержащим текст Государственного гимна РоссиИскоИ Федерации».
Однако россиИское законодательство содержит немало примеров обратного. Федеральным конституционным закон «О внесении изменения в Федеральным конституционным закон “Об Уполномоченном по правам человека в РоссиИскоИ Федерации”» от 10 июня 2008 года № З-ФКЗ3 полностью отождествляет изменение и дополнение: «Внести в главу III Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РоссиИскоИ Федерации” (Собрание законодательства РоссиИскоИ Федерации, 1997, № 9, ст. 1011; 2006, № 43, ст. 4411) изменение, дополнив ее статьеИ 36.1 следующего содержания: “1. Уполномоченным осуществляет взаимодеИствие с общественными наблюдательными комиссиями, сформированными в субъектах РоссиИскоИ Федерации в целях со-деИствия реализации государственноИ политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.
2. Общественные наблюдательные комиссии, указанные в пункте 1 настоящеИ статьи, ежегодно направляют Уполномоченному материалы по итогам осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.
3. Общественная палата РоссиИскоИ Федерации информирует Уполномоченного о том, что в соответствующем субъекте РоссиИскоИ Федерации сформирована в правомочном составе общественная наблюдательная комиссия, а также об изменениях в ее составе”».
Следует заметить, что подобные смешения не только ошибочны с позиции логики, семантики, юридическоИ техники, но и негативно отражаются в социальном мировоззрении. Отнесение законодательных дополнениИ к методике внесения изменениИ увеличиваетобщее число законодательных актов, подвергаемых законотворческоИ коррекции. Этим обусловливается критика и во многом субъективная негативная оценка деятельности законотворческих органов в общественном сознании. Без дифференциации дополнениИ и изменениИ законодательства в социуме складывается убежденность, что законодатель не способен
Ушакова Э.И. Дефекты внесения дополнений в российское законодательство
о
е
0 -о
Й
§
1 § со 0)
8
о
>5
О
О
О
о.
I
Ф
I
§
С
0 §
1 Ф
0 ф
1 со
■©■
0
05
со
Є
<3
1
принять «с первоИ попытки» эффективным закон, поэтому в дальнеИшем постоянно вносит в него изменения. Отсюда вполне резонен вывод о низком профессионализме отечественного парламентария, что никак не соответствует деИствитель-ности. Для упреждения подобных социальных настроениИ и убеждениИ необходимо четко различать технологии внесения изменениИ и дополнений что требует грамотноИ и однозначноИ фиксации в наименованиях и содержании соответствующих законодательных актов.
Между тем останавливаться лишь на разграничении изменениИ и дополнениИ будет неверным. Техника внесения дополнениИ в законодательство, как и любоИ иноИ инструментариИ, требует скрупулезного научного анализа на предмет выявления собственных, пороИ специфических, недостатков, а значит, и разработки эффективных мер по их устранению.
Встречаются примеры, когда вносимые в законодательство дополнения по своему содержанию носят скорее политический декларативным характер, нежели отражают реальные запросы обще-ственноИ жизни.
Так, одноИ из важнеИших новациИ последнего времени выступает концепция формирования в обществе механизмов социального партнерства с последующим выходом на еще более высокиИ уровень — конституционное партнерство.
Как отмечается в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2006 года «О состоянии законодательства в РоссиИскоИ Федерации»4: «Представляется, что сформированная на сегод-няшниИ день нормативно-правовая основа социального партнерства в федеральноИ законодатель-ноИ деятельности сможет существенно улучшить качество принимаемых законов и в целом повысить стабильностьи устоИчивость системы россиИ-ского законодательства».
Основы социального партнерства в сфере трудовых отношениИ заложены Трудовым кодексом России. Однако вносимые в Кодекс дополнения по совершенствованию методов реализации социального партнерства отнести к числу «работающих» средств затруднительно. Так, ТрудовоИ кодекс РФ5 дополнен ст. 351, посвященноИ участию органов социального партнерства в формировании и реализации государственноИ политики в сфере труда: «В целях согласования интересов работников (их представителе^, работодателеИ (их представителе^ и государства по вопросам регулирования социально-трудовых отношениИ и связанных с ними экономических отношениИ федеральные органы государственноИ власти, органыгосударственнойвла-сти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать условия для участия соответствующих комиссий по регулированию социально-трудовыхотношениИ (в случаях, когда такие комиссии на соответствующем уровне социального партнерства не образованы, — соответствующих профсоюзов (объединениИ
профсоюзов) и объединениИ работодателеИ) в разработке и (или) обсуждении проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, программ социально-экономического развития, других актов органов государственноИ власти и органов местного самоуправления в сфере труда в порядке, установленном настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РоссиИскоИ Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РоссиИскоИ Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, соглашениями».
В чем заключается обязанность органов государственноИ власти субъектов РоссиИскоИ Федерации обеспечивать условия для участия соответствующих комиссиИ в разработке и (или) обсуждении проектов законодательных и иных нормативных правовых актов «расшифровывает» ч. 2 ст. 35 Трудового кодекса РФ: «Проектызаконодательных актов, нормативных правовых и иных актов органов исполнительноИ власти и органов местного самоуправления в сфере труда, а также документы и материалы, необходимые для их обсуждения, направляются на рассмотрение в соответствующие комиссии по регулированию социальнотрудовых отношениИ (соответствующим профсоюзам (объединениям профсоюзов) и объединениям работодателеИ) федеральными органами государственноИ власти, органами государственноИ власти субъектов РоссиИскоИ Федерации или органами местного самоуправления, принимающими указанные акты».
Иными словами, социальное партнерство происходит заочно, по переписке. А результат, к которому приведет такое взаимодеИствие, указан в ч. 3 тоИ же статьи: «Решения соответствующих комиссий по регулированию социально-трудовых отношениИ или мнения их сторон (заключения соот-ветствующихпрофсоюзов (объединениИ профсоюзов) и объединениИ работодателеИ) по направленным им проектам законодательных актов, нормативных правовых и иных актов органов исполнительноИ власти и органов местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению федеральными органами государственноИ власти, органами государственноИ власти субъектов РоссиИскоИ Федерации или органами местного самоуправления, принимающими указанные акты».
Таким образом, сколько-нибудь ценного взаи-модеИствия благодаря данному дополнению обнаружить, а тем более установить не удается. Тот факт, что решения соответствующих комиссиИ подлежат обязательному рассмотрению федеральными органами государственноИ власти, отнюдь не означает обязанности соответствующих государственныхинстанциИ их исполнять или иным образом реагировать (учитывать, использовать).
Дефектом внесения дополнениИ содержательного характера следует считать примеры дублирования на подзаконном уровне норм и положениИ
федерального законодательства. Полезность повтора содержания нормы более высокого уровня в подзаконном актев таких случаях отсутствует, ибо конституционное требование соблюдения законности аксиоматично и не требует постоянного подтверждения или напоминания.
Однако на практике складывается обратное впечатление. Вместо реальных и эффективных дополнительных мер по решению актуальных социальных задач вносятся дополнения формального характера.
ОдноИ из приоритетных задач деятельности органов государственноИ власти и органов местного самоуправления сегодня выступает противо-деИствие коррупции и минимизация ее последствий Коррупция в органах власти и в другихсфе-рах общественноИ жизни снижает доверие рос-сиИского общества к институту власти, сокращает эффективность привлечения инвестиционных ресурсов, препятствует проведению социальных преобразованиИ и повышению эффективности национальноИ экономики, создает негативным имидж России на международноИ арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности РоссиИскоИ Федерации.
В этоИ связи Президентом РФ 31 июля 2008 года утвержден Национальным план противодеИ-ствия коррупции6, приняты и опубликованы соответствующие федеральные законы, определяющие комплекс деИствиИ и положениИ по противо-деИствию коррупции.
Активное законотворчество вызвало еще большую активность на подзаконном уровне. Так, приказ МВД России «О внесении изменениИ в приказ МВД России от 27 июня 2003 года № 484» от 11 августа 2009 года № 6317 установил в п. 4, что необходимо дополнить приказ «пунктом 42.1 следующего содержания: «42.1. В целях недопущения включения в проект нормативного правового акта положениИ, способствующих созданию условиИ для проявления коррупции, при подготовке проекта нормативного правового акта учитываются требования Федерального закона «Об антикоррупци-онноИ экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также используется методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положениИ, способствующих созданию условиИ для проявления коррупции, утверждаемая Правительством РоссиИскоИ Федерации».
Но указанные требования должны учитываться и без такого напоминания. Если следовать логике данного дополнения, то нормативные правовые акты, принимаемые в МВД России, должны учитывать требования всех деИствующих законов. Подобным вывод абсолютно очевиден, но для чего в таком случае произведена указанная конкретизация, неясно.
Содержательные ошибки института внесения дополнениИ пороИ можно квалифицировать как
серьезную угрозу конституционноИ законности. Так, ст. 1 Федерального конституционного закона «О внесении изменениИ в Федеральным конституционным закон “О референдуме РоссиИскоИ Федерации”» от 24 апреля 2008 года № 1-ФКЗ (далее — Закон № 1-ФКЗ)8 установила: «1) преамбулу дополнить предложением следующего содержания: «Референдум РоссиИскоИ Федерации не может быть использован в целях принятия решениИ, противоречащих Конституции РоссиИскоИ Федерации, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантиИ реализации таких прав и свобод».
Положения преамбулы детализирует ст. 6 Закона № 1-ФКЗ, в котороИ зафиксированы вопросы референдума и порядок их вынесения на референдум. Часть 5 данноИ статьи установила перечень вопросов, которые на референдум не могут выноситься. Иными словами, это те вопросы, принятие по которым решениИ на референдуме противоречит Конституции России. СтатьеИ 1 Закона № 1-ФКЗ указанная часть дополнена п. 10 следующего содержания: «10) отнесенные Консти-туциеИ РоссиИскоИ Федерации, федеральными конституционными законами к исключительноИ компетенции федеральныхорганов государственноИ власти».
На наш взгляд, подобное дополнение не согласуется с дополнением преамбулы. Фактически деИствия органов государственноИ власти напрямую стали не подконтрольны обществу. Логично в таком случае задаться вопросом, каким образом и через какие институты опосредованно может выражать свою прямую волю народ, ведь ст. 3 Конституции РФ провозгласила незыблемые принципы народовластия:
«1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в РоссиИскоИ Федерации является ее многонациональным народ.
2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственноИ власти и органы местного самоуправления.
3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
4. Никто не может присваивать власть в РоссиИскоИ Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочиИ преследуется по федеральному закону».
Отмеченные недостатки — лишь часть имеющихся дефектов содержания дополнениИ законодательства. Наряду с ними институт внесения дополнениИ в законодательство еще не избавлен от дефектов процедурного своИства, сохраняются противоречия компетенциИ по его реализации, встречаются примеры злоупотреблениИ данным инструментарием. Все это требует глубокого исследования и основательного анализа сущности и юридическоИ природы законодательных дополнениИ на концептуальном, общетеоре-
Ушакова Э.И. Дефекты внесения дополнений в российское законодательство
о
тв
с
ь
s
а
ода
X
§
а
со
е
кое
с
й
и
с
с
о
р
тическом уровне, с привлечением методологического арсенала отраслевой юриспруденции, опыта правотворческих и правоприменитеных органов, выводов и рекомендаций интерпретационной практики.
Примечания
1. Словарь синонимов / Под ред. А.П. Евгеньевой. — М., 1975. — С. 126.
2. Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 13. — Ст. 1139.
3. Собрание законодательства РФ. — 2008. № 24. — Ст. 2788.
4. Собрание законодательства РФ. — 2007. № 13.— Ст. 1474.
5. Собрание законодательства РФ. — 2002. №1. — Ч. I. — Ст. 3.
6. Российская газета. — 2008. — 5 августа.
7. СПС «Гарант». — 2010. — 12 февраля.
8. Собрание законодательства РФ. — 2008. № 17. — Ст. 1754.
й
и
і
е
і
§
с
о
д
ия
і
е
с
е
і
в
к
е
ф
е
0
а
в
ков
а
1
H.B. Шашков
Шашков Николай Владимирович — адъюнкт кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права Нижегородской академии МВД России
E-mail: Shashkoff-nick@rambler.ru
Институт конфискации имущества в уголовном законодательстве иностранных государств
В статье рассматриваются нормы уголовного законодательства отдельных зарубежных стран применительно к конфискации имущества. Кроме того, проводится анализ практики ее применения при назначении наказания за некоторые составы преступлений.
The article discusses the norms of the criminal legislation of separate foreign countries with reference to property confiscation. Besides, there is an analysis of the practice of its application in appointing of punishment for some corpus delicti.
С учетом существования конфискации имущества в уголовном законодательстве РФ в качестве иной меры уголовно-правового характера необходимо ее изучение и исследование в сравнении с аналогичными мерами зарубежных государств в связи с тем, что данный вид наказания как теоретическая проблема изучен в современной уголовно-правовой науке не в должной мере.
Рассмотрение уголовного законодательства некоторых зарубежных государств позволит правильно определить место конфискации имущества в системе других мер борьбы с преступностью.
Сравнительный анализ уголовного законодательства различныхгосударств, регламентирующего конфискацию имущества, показывает многообразие в подходахкопределению правовой природы, содержания,оснований и порядка ее применения. В некоторых странах конфискация включена в перечень видов наказаний, в других конфискация имущества рассматривается в качестве иной меры уголовно-правового характера, в третьих — регламентируется как уголовно-правовое последствие, а в уголовном законодательстве отдельных стран ее природа не определяется.
Именно так разнятся законы, изданные в различных капиталистических странах после Первой мировой войны и устанавливавшие конфискацию имущества как наказание за политические преступления. Например, в Италии Законом «О защите государства» от 9 ноября 1926 года1 предусматривалась конфискация даже при заочном осуждении лиц, обвиняющихся в политических преступлениях и уклонившихся от суда. Во Франции общая конфискация имущества была восстановлена после Первой мировой войны Законом от 14 ноября 1918 года за преступления и проступки против внешней безопасности государства, а Декрет от 29 июля 1939 года расширил применение этого вида наказания2.
Для российского государства изучение французского, германского и опыта некоторых других евро-пейскихгосударств особенно интересно, потому что уголовно-правовое законодательство указанных стран характеризует общность основныхпринципов и институтов, в частности, идеи правового государства и первоочередной защиты личности.
С 1 марта 1994 года во Франции действует новый УК, принятый в 1992 году. Он сменил «класси-
