CC BY
370
УДК 342.0
O.B. Виноградов*
Источники отрасли конституционного права Российской Федерации: общесистемная характеристика
В настоящей статье даётся характеристика системы источников конституционного права с учётом современного состояния конституционного законодательства Российской Федерации. Автор исследует названные источники права прежде всего в зависимости от территориального критерия их классификации.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, конституционное право, источники, поправки к Конституции, федеральные законы, указы Президента.
O.V. Vinogradov*. Sources of branch of a constitutional law of the Russian Federation: the general-system characteristic
The given article gives the characteristics of the system of sources of the constitutional law taking into account the present state of constitutional jurisdiction of Russian Federation. The author investigates the named sources of law first of all in its dependence from the local criteria of its classification.
Keywords: Constitution of Russian Federation, constitutional right, sources, amendments to Constitution, federal laws, decrees of President.
Немаловажное значение при изучении конституционного права имеет уяснение системы источников данной основополагающей отрасли права российской правовой системы.
«Первое, что должен усвоить каждый, кто хочет сделаться юристом-практиком, - отмечал отечественный юрист Е.В. Васьковский, - это умение обращаться с законами и вообще с источниками права. Без такого умения он будет не в силах ступить самостоятельно ни шагу: юрист, не знающий как находить, толковать и применять законы, столь же беспомощен как врач, не приобретший навыка в исследовании больных и назначении лекарств»1.
В общей теории права различают понятия источника права:
1) в материальном смысле;
2) в идеальном смысле;
3) в юридическом, или формальном смысле.
В материальном смысле под источниками права понимаются материальные условия жизни общества или способ бытия людей, т.е. совокупность исторических, экономических, политических, нравственных факторов, характеризующих социально-духовный мир конкретного народа и его материальную жизнь.
Источник права в идеальном смысле предполагает те философские идеи, которые легли в основу данной правовой системы.
Источник права в формальном, или юридическом, смысле означает различные способы внешнего выражения норм права. Формальные источники являются носителями информации о правилах, моделях поведения субъектов права2.
В формально-юридическом смысле источниками отрасли конституционного права России являются действующие нормативные правовые акты, нормы которых закрепляют и регулируют общественные отношения, составляющие предмет отрасли конституционного права3.
Нормативно-правовые акты, относящиеся к источникам отрасли конституционного права, многообразны в силу разнообразия общественных отношений, регулируемых данной фундаментальной отраслью права.
В зависимости от территориальной сферы действия, источники отрасли конституционного права можно подразделить на федеральные, региональные (субъектов Федерации),
муниципальные4.
К федеральным источникам конституционного права относится прежде всего Конституция РФ. Конституция РФ является основополагающим источником названной отрасли права. Конституция РФ имеет верховенство, высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ).
* Виноградов Олег Васильевич, докторант Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент. 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел. (812) 744-70-13. E-mail: [email protected].
* Vinogradov Oleg Vasilevich, doctoral candidate of the St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the candidate of jurisprudence, the senior lecturer. E-mail: [email protected].
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России М 2 (42) 2009
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (42) 2009
Прямое действие Конституции РФ означает, что она подлежат реализации независимо от наличия или отсутствия конкретизирующих и развивающих её нормативных правовых актов5. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Ч. 2 ст. 15 Конституции РФ устанавливает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ. Следует отметить, что Конституция РФ определяет процессуальные правила федерального законотворческого процесса (ст. 104-108 Конституции РФ), наименования и правовую природу иных источников конституционного права федерального уровня (см. ст. 90, 102 (ч. 2), 103 (ч. 2), 115 Конституции РФ).
Референдум Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ и преамбуле Федерального конституционного закона (далее - ФКЗ) от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»6, высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы. Ст. 1 приведённого Закона определяет референдум Российской Федерации как «всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения».
Следует отметить, что действующая Конституция РФ была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Новая Конституция РФ также может быть принята всенародным голосованием (референдумом). Так, согласно ч. 3 ст. 135 Конституции РФ и ч. 1 ст. 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», Конституционное Собрание может принять решение о вынесении проекта новой Конституции РФ на всенародное голосование. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ должен определяться федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании (в настоящее время такой закон не принят).
Ст. 21 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» устанавливает, что в случае, если Конституционным Собранием принято решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ, назначение, подготовка и проведение всенародного голосования осуществляются в порядке, установленном ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании.
При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за неё проголосовали более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нём приняли участие более половины избирателей (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ).
На референдум также может выноситься проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Вынесение на референдум указанных проекта нормативного акта или вопроса, назначение, подготовка и проведение референдума осуществляются в соответствии с ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» с учетом особенностей, предусмотренных соответствующим международным договором Российской Федерации (ч. 2 ст. 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»).
На референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»). При этом законодатель определяет печень вопросов, которые не могут выноситься на всероссийский референдум (ч. 5 ст. 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»).
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Названные источники конституционного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, п. 1 ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»7).
Под общепризнанными принципами международного права «следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо». Под общепризнанной нормой международного права «следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного»8.
В Конституции РФ закреплены нормы, прямо указывающие на названные источники конституционного права. Например, ч. 1 ст. 17 Конституции РФ закрепляет положение о том, что в России «признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права...». Ч. 1 ст. 63 Конституции РФ устанавливает: «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права». Ст. 69 Конституции РФ гарантирует права коренных и малочисленных народов «в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.» и др.
Под международным договором Российской Федерации федеральный законодатель понимает «международное соглашение, заключенное Россией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования»9.
Согласно п. «к» ст. 71 Конституции РФ, международные договоры относятся к ведению Российской Федерации. Пункт «а» ст. 86 Конституции РФ определяет, что руководство внешней политикой Российской Федерации осуществляет Президент РФ. В соответствии с п. «б» ст. 86 Конституции РФ и п. 1 ст. 12 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» Президент РФ ведёт переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации. Ст. 14 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» устанавливает, что ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона.
В Конституции РФ закреплены положения, указывающие на те общественные отношения, которые должны регулироваться в соответствии с нормами внутригосударственного законодательства и международных договоров Российской Федерации10.
Принципиальными являются закрепленные ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и п. 2 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения о том, что если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Следует отметить, что в Конституции РФ не получили прямого закрепления положения о данной форме источников конституционного права. Ст. 136 Конституции РФ устанавливает, что поправки к гл. 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
Обнаружившаяся неопределённость в понимании ст. 136 Конституции РФ относительно наименования и формы правового акта, содержащего поправку к Конституции РФ, побудила депутатов Государственной Думы обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о толковании положений ст. 136 Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации»11 установил что «процедура принятия поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона».
Во-первых, как отмечено в названном Постановлении, это проявляется в том, что круг субъектов, наделённых правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ, установленный ст. 134 Конституции РФ, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленный ч. 1 ст. 104 Конституции РФ.
Действительно, в отличие от положений ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, ст. 134 Конституции РФ не относит к субъектам, имеющим право внесения переложений о поправках к Конституции РФ:
- членов Совета Федерации;
- депутатов Государственной Думы;
- Конституционный Суд РФ;
- Верховный Суд РФ;
- Высший Арбитражный Суд РФ.
Вместе с тем ст. 134 Конституции РФ закрепляет право внесения предложений о поправках к Конституции РФ дополнительным субъектам - группе «численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы», что не закреплено ч. 1 ст. 104 Конституции РФ. Следовательно, в настоящее время правом внесения законопроектов в Государственную Думу, согласно положениям ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, обладают 705 субъектов. Согласно ст. 134 Конституции РФ, правом внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ наделены 89 субъектов.
Во-вторых, в названном Постановлении Конституционного Суда РФ указано и на отличие в порядке принятия конституционных поправок от процедуры принятия федеральных конституционных законов. Согласно ст. 136 Конституции РФ, для вступления поправок к Конституции РФ в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов России12, что не установлено для процедуры вступления в силу федеральных конституционных законов ст. 108 Конституции РФ13.
Конституционный Суд РФ также установил, что, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, т.к. в силу прямого указания ст. 136 и 108 Конституции РФ для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной процедурой для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок.
В то же время, как установил Конституционный Суд РФ, поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, т.к. ч. 1 ст. 108 Конституции РФ прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Использование формы федерального конституционного закона
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (42) 2009
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (42) 2009
сделало бы невозможным внесения в гл. 3-8 Конституции РФ поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок, федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ и не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью.
Конституционный Суд РФ также установил, что гл. 9, в том числе ст. 136 Конституции РФ, предусматривает специальное регулирование по вопросу о поправках, дополняющее установленные ч. 1 ст. 76 Конституции РФ формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации.
Таким образом, из названного Постановления следует, что положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. При этом Конституционный Суд РФ установил, что законодатель вправе на основе и в рамках Конституции РФ урегулировать порядок направления поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации и проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также другие вопросы, связанные с порядком принятия поправок. Вопрос о том, каким способом те или иные поправки учитываются в тексте Конституции Российской Федерации, также решается законодателем исходя из характера и содержания поправок.
В итоге Конституционный Суд постановил, что из установленной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к гл. 3-8 Конституции РФ вытекает, что поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ.
Впоследствии название и форму правового акта о поправке к Конституции РФ закрепил федеральный законодатель. Так, согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»14, поправки к гл. 3-8 Конституции РФ принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ.
В настоящее время принято два Закона Российской Федерации о поправках к Конституции РФ.
Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»15 была изменена редакция ст. 81 (ч. 1) и ст. 96 (ч. 1) Конституции РФ. Согласно новой редакции приведённых статей Конституции, РФ Президент РФ избирается сроком на шесть лет, а Государственная Дума избирается сроком на пять лет.
Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»16 были внесены изменения в ст. 103 (ч. 1) Конституции РФ. Ст. 103 (ч. 1) Конституции РФ была дополнена новым п. «в», согласно которому к ведению Государственной Думы относится «заслушивание ежегодных отчётов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой». Названным Законом также была изменена редакция ст. 114 (п. «а» ч. 1) Конституции РФ. Новая редакция ст. 114 (п. «а» ч. 1) Конституции РФ устанавливает, что Правительство РФ «разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчёт об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчёты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой»17.
Руководствуясь ст. 14 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», Президент РФ Указом от 19 января 2009 г. № 96-Пр «Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации» осуществил официальное опубликование Конституции РФ с внесёнными в неё поправками и с указанием даты вступления их в силу18.
Представляется, что в будущем законодателю предстоит принять дополнительный закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «О наименовании и форме правового акта, содержащего поправку к Конституции Российской Федерации». Считаем, что названный закон должен дополнить положения ст. 76 Конституции РФ новой частью 1. Ч. 1 ст. 76 Конституции РФ могла бы иметь следующую редакцию: «По предметам ведения Российской Федерации принимаются законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации. Законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом». Приведённый вариант новой редакции ч. 1 ст. 76 Конституции РФ сообразуется с положениями ч. 2 ст. 16, п. «а» ст. 71, ст. 76 и 136 Конституции РФ. Действующая редакция ч. 1 ст. 76 Конституции РФ могла бы получить нумерацию 1.1.
Следует отметить, что законы о поправках к Конституции РФ в качестве самостоятельных источников конституционного права существуют недолго. Период действия названных законов начинается со дня их вступления в силу и до осуществления Президентом РФ официального
опубликования Конституции РФ с внесёнными в неё поправками. После включения норм законов о поправках в Конституцию РФ они становятся её составной частью.
Как отмечается в литературе, законы о поправках к Конституции РФ могут сузить или расширить перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы19.
Федеральные конституционные законы. Федеральные конституционные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации (п. «а» ст. 71, ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Названные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Согласно ч. 3 ст. 76 Конституции РФ, федеральные конституционные законы обладают более высоким правовым статусом, чем обычные федеральные законы. Так, ч. 3 ст. 76 Конституции РФ устанавливает: «Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам».
Часть 1 ст. 108 Конституции РФ определяет, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ20. Конституция РФ устанавливает процедуру принятия федеральных конституционных законов более сложную, чем для принятия федеральных законов. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ). После одобрения палатами Федерального Собрания федеральные конституционные законы в течение четырнадцати дней подлежат обязательному подписанию Президентом РФ и обнародованию (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ).
Федеральные законы. Согласно п. «а» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Ч. 2 ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что федеральные законы принимаются также и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации21. Следует отметить, что, в отличие от федеральных конституционных законов, Конституция РФ не устанавливает для законодателя ограничительного перечня вопросов, по которым принимаются федеральные законы. Вместе с тем Конституция РФ закрепляет положения о круге вопросов, по которым должно осуществляться правовое регулирование на основе федеральных законов22.
Анализ положений ч. 1 ст. 15 и ч. 3 ст. 76 Конституции РФ позволяет заключить, что федеральные законы не должны противоречить Конституции РФ и, соответственно, федеральным конституционным законам.
В отличие от федеральных конституционных законов, Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона может воспользоваться правом вето23, т.е. отклонить федеральный закон. В этом случае палаты Федерального Собрания в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Вето Президента РФ не является абсолютным, оно может быть преодолено палатами Федерального Собрания. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).
Разновидностью федеральных законов являются кодексы24. Кодификация является одним из видов систематизации нормативных правовых актов. Кодексы содержат в систематизированном виде юридические нормы, регулирующие однородные общественные отношения. Примером таких нормативных правовых актов являются: Арбитражно-процессуальный кодекс РФ; Бюджетный кодекс РФ; Воздушный кодекс РФ; Гражданский кодекс РФ; Гражданско-процессуальный кодекс РФ; Земельный кодекс РФ; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Семейный кодекс РФ; Таможенный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ; Уголовно-исполнительный кодекс РФ и др.
В настоящее время действуют и такие нормативные правовые акты как основы законодательства Российской Федерации, регулирующие отдельные сферы жизнедеятельности. Л.А. Морозова отмечает: «Основы - форма законов, которые характерны исключительно для федерального государства. Они призваны установить главные нормативно-сущностные характеристики институтов и заложить нормативную базу для принятия субъектами Федерации конкретных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов»25.
По этому поводу следует заметить, что положения действующей Конституции РФ (ст. 76) не предусматривают возможность принятия таких видов нормативных правовых актов, как основы законодательства Российской Федерации. Тем не менее в настоящее время продолжают действовать некоторые из названных актов:
- Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-126;
- Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации
о культуре»27.
Представляется, что в будущем федеральный законодатель урегулирует названные области общественных отношений соответствующими федеральными законами.
К недостаткам правотворческой деятельности федерального законодателя следует отнести тот факт, что в Российской Федерации продолжают действовать (с учётом положений п. 2 раздела второго Конституции РФ) и некоторые архаичные28 нормативные правовые акты бывшей РСФСР.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (42) 2009
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (42) 2009
Например, в настоящее время России продолжает действовать Сводный закон «О реквизиции и конфискации имущества», утвержденный Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 28 марта 1927 г.29 Этот пример далеко не единичный.
В контексте рассматриваемых вопросов следует отметить, что Конституция РФ устанавливает ряд обязательных требований, запретов и ограничений для законодателя (федерального, субъектов Федерации) в сфере законотворчества:
а) федеральные законы (наряду с Конституцией РФ) имеют верховенство на всей территории России (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ);
б) федеральные законы и законы субъектов Федерации не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ);
в) все виды законов принимаемых в России подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не подлежат применению (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ);
г) законы Российской Федерации о поправках к гл. 3-8 Конституции РФ не должны противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ч. 2 ст. 16 Конституции РФ);
д) права и свободы человека и гражданина должны определять смысл и содержание законов, деятельность органов законодательной власти (ст. 18 Конституции РФ);
е) в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ);
ж) права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены исключительно федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционных ценностей, определенных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ;
з) законодатель не вправе принимать федеральные законы, допускающие ограничения прав и свобод личности, которые закреплены ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции РФ (ч. 3 ст. 56 Конституции РФ).
Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации. В соответствии с ч.
1 ст. 90 Конституции РФ правовыми формами деятельности Президента РФ являются указы и распоряжения. Названные акты обязательны для исполнения на всей территории России (ч. 2 ст. 90 Конституции РФ). Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ).
Указы Президента РФ имеют прямое действие и не нуждаются в утверждении палатами Федерального Собрания за исключением случаев установленных Конституцией и законодательством России. Так, например, к ведению Совета Федерации отнесено утверждение указов Президента РФ о введении в Российской Федерации или в её отдельных местностях правовых режимов военного или чрезвычайного положения (п. «б» и «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ)30.
Не утвержденные Советом Федерации указы Президента РФ о введении названных видов особых правовых режимов не могут порождать правоотношения и подлежат отмене Президентом РФ в установленном законом порядке.
Указы Президента РФ в своём большинстве являются нормативно-правовыми актами. Указы Президента РФ могут быть и индивидуальными (правоприменительными) актами. Такими видами указов могут быть, например, указы Президента РФ о приёме в гражданство Российской Федерации или о выходе из гражданства России, о награждении государственными наградами, о помиловании и пр. Распоряжениями Президента РФ, как правило, оформляются решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента РФ31. Следует подчеркнуть, что источниками конституционного права являются только нормативные указы Президента РФ.
Общий порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»32.
При характеристике порядка опубликования актов Президента РФ (равно как и актов иных органов государственной власти) следует также учитывать и положения Федерального закона от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»33.
Постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации. Согласно Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума принимают постановления по вопросам, отнесённым к их ведению Конституцией РФ (ч. 2 ст. 102, ч. 2 ст. 103 Конституции РФ). Следует учитывать, что к источникам конституционного права можно относить только те постановления палат Федерального Собрания, которые содержат нормы права. Примером такого постановления является Постановление Совета Федерации от 30 января 2002 г. № 33-ФС «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»34. Нормативными также являются постановления Государственной Думы об амнистии, постановления Совета Федерации об утверждении указа Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения и др.
Следовательно, не являются нормативными постановления палат Федерального Собрания, например, о назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, о назначении на должность Генерального прокурора России и иных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации35, в назначении которых принимают участие палаты Федерального Собрания.
Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 115 Конституции РФ и ч. 1 ст. 23 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»36 на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издаёт постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, ч. 4 ст. 23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).
Ч. 2 ст. 23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Следовательно, к источникам конституционного права следует относить только постановления Правительства РФ.
Датой официального опубликования актов Правительства РФ считается дата первой публикации их текста в одном из официальных изданий Российской Федерации.
Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.
Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Это в полной мере согласуется с положениями ч. 1 ст. 15 Конституции РФ: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.
Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в судебном порядке.
Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.
Акты Конституционного Суда Российской Федерации. Следует отметить, что Конституционный Суд РФ не наделён Конституцией и конституционным законодательством России полномочием по принятию нормативно-правовых актов. Вместе с тем итоговые решения Конституционного Суда РФ, в которых высказаны его правовые позиции37, могут влиять на правотворческий процесс, и в этом контексте их можно рассматривать как источники конституционного права России.
В случае, если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из решения Конституционного Суда РФ вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции РФ полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция РФ. Также следует отметить, что только Конституционный Суд РФ наделён исключительным полномочием по официальному толкованию Конституции РФ. Итоговые решения Конституционного Суда РФ окончательны, не подлежат обжалованию и вступают в силу немедленно после их провозглашения.
Декларации. Декларации занимают особое место среди источников конституционного права. Это обусловлено тем, что в декларациях формулируются основополагающие принципы, «вектор» государственно-правового развития страны. Как правило, нормы, содержащиеся в декларациях, в последующем находят своё закрепление в конституции и конституционном законодательстве государства. Примером таких деклараций являются:
- Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г.38;
- Декларация от 25 октября 1991 г. № 1808/1-1 о языках народов России39;
- Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. № 1920-140.
Следует заметить, что ч. 1 ст. 102 и ч. 1 ст. 103 действующей Конституции РФ не относят к
ведению палат Федерального Собрания России полномочия по принятию таких видов правовых актов, как декларации.
К региональным источникам конституционного права следует отнести нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые содержат нормы конституционного права.
К таким актам относятся:
- конституции и конституционное законодательство республик в составе Российской Федерации;
- уставы и уставное законодательство иных субъектов Федерации (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ).
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (42) 2009
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (42) 2009
К названным источникам также следует отнести акты референдумов субъектов России. Источниками конституционного права субъектов Федерации также являются нормативные правовые акты высших должностных лиц и высших исполнительных органов государственной власти, относящихся к предмету конституционно-правового регулирования. В качестве источников конституционного права субъектов Федерации следует рассматривать акты конституционных (уставных) судов, которые изданы в порядке нормоконтроля или толкования учредительных актов (конституций, уставов) субъектов Федерации.
К муниципальным источникам конституционного права следует отнести нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления (уставы муниципальных образований). Следует отметить, что названные нормативные правовые акты являются также и источниками самостоятельной отрасли права российской правовой системы - муниципального права Российской Федерации.
Список литературы
1. Булыко, А. Н. Большой словарь иностранных слов. 35 тысяч слов. Изд. 2-е, испр. - М.: Мартин, 2008.
2. Васьковский, Е. В. Руководство к толкованию и применению законов (для начинающих юристов). - М.: Издание бр. Башмаковых, типо-литография товарищества И.Н. Кушнерёв и Ко, 1913.
3. Виноградов, О. В. Конституционно-правовое регулирование института военного положения в Российской Федерации // Военные проблемы в системе национальной безопасности Российской Федерации. Серия: Исследование проблем национальной безопасности и укрепления обороны страны. Тематический сборник № 3. - СПб.: Изд-во ЦСИ, 2008. - С. 81-84.
4. Виноградов, О. В. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения как юридическое основание ограничения отдельных конституционных прав и свобод личности / Правовая регламентация правозащитной деятельности в Российской Федерации (теория и практика реализации предписаний Конституции РФ и Всеобщей декларации прав человека) : Материалы международной научно-практической конференции / под общ. ред. П.П. Глущенко, Б.П. Белозёрова. - СПб.: Изд-во Санкт-Петербургской академии управления и экономики, 2008. - В 2 т.
5. Козлова, Е. И., Кутафин, О. Е. Конституционное право России: учеб. - 4-е изд., пераб. и доп. - М.: Проспект, 2009.
6. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л.В. Лазарева. - ООО «Новая правовая культура», 2007.
7. Кутафин, О.Е. Предмет конституционного права. - М., 2001.
8. Морозова, Л. А. Теория государства и права : учебник / Л.А. Морозова. - Изд. 3-е, перераб. и доп. - М.: Эксмо, 2008.
9. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. В.Д. Карповича. - М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002.
Literature
1. Bulyko, A. N. The big dictionary of foreign words. 35 thousand words. - Moscow, 2008.
2. Kozlova, E. I., Kutafin, O. E. The Constitutional law of Russia: studies. - Moscow, 2009.
3. Kutafin, O. E. A subject of constitutional law. - Moscow, 2001.
4. Morozova, L. A. Theory of the state and the rights: the textbook. - Moscow, 2008.
5. The clause-by-clause comment to the Constitution of the Russian Federation / Ed. V.D. Karpovich.
- Moscow, 2002.
6. The comment to the Constitution of the Russian Federation / Ed. L.V. Lazarev. - 2007.
7. Vaskovsky, E. V. Guide to interpretation and application of laws (for beginning lawyers). - Moscow,
1913.
8. Vinogradov, O. V. Constitutional and legal regulation ofinstitute ofthe martial law in the Russian Federation // Military problems in system ofnational safety of the Russian Federation. A series: Research ofproblems ofnational safety and strengthening of defense ofthe country. The thematic collection № 3. - SPb., 2008.
9. Vinogradov, O. V. Decree of the President of the Russian Federation about introduction of state of emergency as the legislative ground of restriction of separate constitutional laws and personal freedoms / the Legal regulation of remedial activity in the Russian Federation (the theory and practice of realization ofinstructions of the Constitution of the Russian Federation and the General declaration of human rights): Materials of the international scientifically-practical conference / Ed. P.P. Glushchenko, B.P. Belozerov. - SPb., 2008.
Юм.: Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов (для начинающих юристов). - М.: Издание бр. Башмаковых, типо-литография товарищества И.Н. Кушнерёв и Ко, 1913. (предисловие).
2См.: Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник / Л.А. Морозова. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Эксмо, 2008.
С. 257.
3О предмете отрасли конституционного права см., например: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. 4Е.А. Козлова в число источников конституционного права включает также и те, которые в равной мере относятся как федеральному уровню, так и субъектов Федерации. К таким источникам она относит предусмотренные ч. 3 ст. 11 Конституции
РФ Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. 4-е изд., пераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 20-21. По данному поводу следует заметить, что действие названных договоров нужно оценивать с учётом положений п. 1 Раздела второго Конституции РФ.
5См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.В. Лазарева. - ООО «Новая правовая культура», 2007 (комментарий ст. 15 Конституции РФ).
6См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2710 (с изм. от 24 апреля 2008 г.).
7См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. Ст. 2757.
8См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 2 декабря.
9См.: Ст. 2 (п. «а») Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».
10См., например, ст. 46 (ч. 3), 62 (ч. 1-3), 63 (ч. 3), 69 Конституции РФ и др.
пСм.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 45. Ст. 4408.
12См., например: Постановление Совета Федерации от 22 декабря 2008 г. № 473-СФ «Об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // Российская газета. 2008. 31 декабря.
13Порядок вступления в силу федеральных конституционных законов установлен специальным актом - Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 8. Ст. 801 (с изм. от 22 октября 1999 г.).
14См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 10. Ст. 1146.
15См.: Российская газета. 2008. 31 декабря.
16Там же.
17Федеральным конституционным законом от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»» соответствующие изменения были внесены в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». См.: Российская газета. 2008. 31 декабря.
18См.: Российская газета. 2009. 21 января.
19См.: Морозова Л.А. Указ. соч. С. 270-271.
20Принятие федеральных конституционных законов предусмотрено статьями 56 (ч. 2), 65 (ч. 2), 66 (ч. 5), 70 (ч. 1), 84 (п. «в»), 87 (ч. 3), 103 (п. «д» ч. 1), 114 (ч. 2), 118 (ч. 3), 128 (ч. 3), 135 (ч. 2) Конституции РФ.
21Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов России не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
22См.: Ст. 6 (ч. 1), 20 (ч. 2), 25, 29 (ч. 4), 36 (ч. 3), 37 (ч. 3-5), 41 (ч. 3), 47 (ч. 2), 49 (ч. 1), 50 (ч. 2 и 3), 51 (ч. 1 и 2), 55 (ч. 3), 59 (ч. 2, 3), 62, 63 (ч. 2), 66 (ч. 3, 4), 67 (ч. 2), 70 (ч. 2), 74 (ч. 2), 75 (ч. 3, 4), 77 (ч. 1), 80 (ч. 3), 81 (ч. 4), 83 (п. «ж»), 84 (п. «а»), 96 (ч. 2), 98 (ч. 1), 121 (ч. 2), 122 (ч. 2), 123 (ч. 1, 2, 4), 124, 126, 127, 129 (ч. 5), 133 Конституции РФ.
23Вето (лат. veto = запрещаю) - запрет, налагаемый на какое-либо решение уполномоченным на это органом или лицом. См.: Булыко А.Н. Большой словарь иностранных слов. 35 тысяч слов. Изд. 2-е, испр. М.: Мартин, 2008. С. 118.
24Термин «кодекс» (лат. codex = книга) определяется в справочной литературе как систематизированный свод законов, относящийся к какой-либо области права. См.: Булыко А.Н. Указ. соч. С. 274.
25См.: Морозова Л.А. Указ. соч. С. 271.
26См.: Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. -1993. № 10. Ст. 357 (с изм. от 18 октября 2007 г.).
27См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 46. Ст. 2615 (с изм. от 23 июля 2008 г.).
28В словаре иностранных слов термин «архаичный» (гр. archaikos) означает «не отвечающий требованиям современности, устаревший». См.: Булыко А.Н. Указ. соч. С. 60.
29См.: Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства, издаваемое Народным Комиссариатом Юстиции. 1927. № 38. Ст. 248.
30О правовой природе указов Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения см., напр.: Виноградов О.В. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения как юридическое основание ограничения отдельных конституционных прав и свобод личности / Правовая регламентация правозащитной деятельности в Российской Федерации (теория и практика реализации предписаний Конституции РФ и Всеобщей декларации прав человека): Материалы международной научно-практической конференции / под общ. ред. П.П. Глущенко, Б.П. Белозёрова. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургской академии управления и экономики, 2008. В 2 т. Т. 2. С. 221-229; Его же. Конституционно-правовое регулирование института военного положения в Российской Федерации // Военные проблемы в системе национальной безопасности Российской Федерации. Серия: Исследование проблем национальной безопасности и укрепления обороны страны. Тематический сборник № 3. СПб.: Изд-во ЦСИ, 2008. С. 81-84.
31См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. - М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002 (комментарий ст. 90 Конституции).
32См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 22. Ст. 2663 (с изм. от 28 июня 2005 г.).
33См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 170 (с изм. от 16 октября 2006 г.).
34См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 7. Ст. 635 (с изм. от 18 июля 2008 г.).
35О перечне лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, см.: Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 173 (с изм. от 12 мая 2008 г.).
36См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712 (с изм. от 31 декабря 2008 г.).
37Согласно ст. 71 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», итоговыми решениями названного органа судебной власти являются: постановления, определения, заключения. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447 (с изм. от 5 февраля 2007 г.).
38См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1990. № 2. Ст. 22.
39См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 50. Ст. 1742.
40См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 52. Ст. 1865.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (42) 2009
