CC BY
48ДЕФЕКТЫ В ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ДОКУМЕНТАХ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРЕТИЧЕСКОгО ПОНИМАНИЯ И ЮРИДИЧЕСКОЙ ОЦЕНКИ В ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ
24
Л. С. Гетьман, кандидат юридических наук
Независимо от нашего субъективного отношения к выборам, можно с уверенностью сказать, что данное политико-правовое явление стало частью российской действительности, а в центре внимания законодателя и научного сообщества находится деятельность избирательных комиссий, в ходе которой происходит как создание, так и оценка документов, представляемых различными субъектами избирательного процесса. Конституция Российской Федерации [1] провозглашает выборы непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3), а право граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления относит к одному из важнейших конституционных прав (ч. 2 ст. 32). При этом реализация конституционного права избирать и быть избранным характеризует взаимосвязь между гражданином и властью, что предопределяет научный интерес к проблемам избирательного права.
В юридической литературе справедливо отмечается, что «развитие современного российского избирательного права демонстрирует тенденцию, при которой каждый последующий федеральный закон, устанавливающий основные гарантии избирательных прав граждан России, является менее абстрактным и более конкретным по сравнению с его предшественником» [2]. Позволим себе отметить, что эта тенденция наиболее четко проявляется в отношении документального обеспечения организации и проведения выборов. Так, объем правовых норм, посвященных правовому регулированию создания и использования избирательных документов в российском избирательном процессе, достаточно велик. Например, Федеральный закон от 12 июня 2002 года
№ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [3] (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) подробно регулирует процедуры работы со следующими избирательными документами: список избирателей (ст. 17), подписные листы (ст. 37-38), печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы (ст. 54), открепительные удостоверения (ст. 62), избирательные бюллетени (ст. 63), протоколы об итогах голосования (ст. 67-68) и др. Следует также отметить, что на подзаконном уровне правового регулирования избирательных правоотношений уточнение порядка создания и использования различных избирательных документов осуществляется с еще большей степенью детализации. Кроме того, в последнее время достаточно часто в нормативные правовые акты вносятся изменения, касающиеся увеличения количества правовых норм, посвященных документальному оформлению избирательных правоотношений. Например, следует отметить изменения и дополнения, включенные в Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и касающиеся следующих вопросов: документа-ционного сопровождения порядка досрочного голосования [4], документального оформления процедуры непосредственного выдвижения кандидатов избирательным объединением [5], правового регулирования порядка создания и использования открепительных удостоверений [6], письменного уведомления избирательной комиссии о фактах предоставления помещений для встреч с избирателями [7], изготовления специальных трафаретов для самостоятельного заполне-
ния бюллетеня избирателями, являющимися инвалидами по зрению [8], порядка заполнения подписных листов [9] и др.
Таким образом, безошибочным будет вывод, согласно которому в избирательном процессе документооборот является одним из обязательных условий осуществления данной деятельности, поскольку, как легко убедиться при изучении содержания избирательного законодательства, действия с избирательными документами являются неотъемлемой и крайне значимой частью избирательного процесса. Несомненно, эффективность организации и проведения выборов, степень доверия к ним населения зависят не только от совершенства нормативной регламентации стадий избирательного процесса, но и от качества их доку-ментационного обеспечения. При этом в правоприменительной практике неизбежно возникает большое количество проблем, связанных с толкованием законодательства, регулирующего правильность оформления и использования избирательных документов.
Учитывая изменчивость законодательного регулирования организации и проведения выборов, большое количество избирательных споров по вопросам документального оформления избирательных правоотношений на различных стадиях избирательного процесса, наличие противоречивой судебной практики разрешения соответствующих споров и неоднозначной оценки схожих недостатков, допускаемых в оформлении и содержании избирательных документов, актуальным направлением развития науки конституционного права представляется анализ дефектов, возникающих при создании и использовании избирательных документов, а также степени влияния указанных дефектов на юридическую силу и действительность избирательных документов.
В целях эффективного исследования обозначенной проблематики прежде всего необходимо не только обозначить круг документов, которые, на наш взгляд, относятся к избирательным документам, но также акцентировать внимание на исключительно важном значении надлежащей документальной фиксации
информации в избирательном процессе. Общепризнано, что избирательный процесс является видом юридического процесса и вследствие этого обладает присущими ему признаками. Так, юридический процесс характеризуется как деятельность, которая подлежит обязательному документированию [10]. Документирование формализует информацию по цели ее применения, придает ей определенную форму представления. Вследствие этого документ в самом широком смысле целесообразно понимать как технологический информационный продукт, изготовленный человеком и являющийся объектом последующего оборота в коммуникации, общественном использовании и хранении информации [11]. При этом технологический процесс документирования информации неразрывно связаны с юридическими процедурами ее оформления.
Процесс документирования следует понимать как совокупность действий по созданию и оформлению документов, который как в технологическом, так и юридическом плане состоит из следующих этапов: выделение документируемой информации и формы ее организации по определенному целевому назначению; выбор носителя, формы фиксации, способа и средства фиксации информации; определение внутренней формы и формата представления документируемой информации в соответствии с установленными требованиями нормативных правовых актов [12]. В процессе осуществления документирования должны быть соблюдены требования к содержанию и форме документов. По содержанию документ составляется, как правило, с соблюдением определенных требований юридической техники, по форме - с соблюдением установленных нормативными правовыми актами процедур и правил по структуре и форме составления конкретного документа, размещения его реквизитов и использования [13].
Необходимо отметить, что информация, создаваемая и распространяемая на различных стадиях избирательного процесса, имеет специфическое содержание и определенные формы выражения и фиксации, а избиратель- 2и
ное законодательство устанавливает правила совершения избирательных действий и процедур. При этом предусматривается соответствующее документационное оформление результатов таких действий и процедур, которое является обязательным и необходимым. В частности, документирование информации в избирательном процессе осуществляется с использованием системы официальных правовых документов, предусмотренных избирательным законодательством. Такими правовыми документами являются избирательные документы.
Воздерживаясь в рамках настоящего исследования от анализа представленных в научной литературе точек зрения на понятие и признаки избирательных документов, отметим, что, на наш взгляд, под избирательными документами следует понимать составленные (изготовленные) субъектами избирательного процесса и (или) адресуемые им официальные юридические документы, с которыми избирательное законодательство связывает возможность наступления юридически значимых последствий для организации и проведения выборов. Избирательные документы достаточно многообразны как по характеру правовой информации, содержащейся в них, так и по наименованию, правовому значению. Так, к избирательным документам относятся: документы, которые содержат решения индивидуального характера, имеют властно-обязательный характер и влекут правовые последствия в избирательном процессе (например, решения избирательных комиссий, касающиеся организации и проведения выборов); документы, фиксирующие юридические факты, имеющие значение в избирательном процессе (например, документы, фиксирующие факты, определяющие правовой статус субъектов избирательных правоотношений - удостоверения доверенных лиц, - факты-волеизъявления указанных лиц - избирательный бюллетень, заявления, жалобы - и др.).
Следует обратить внимание, что избирательные документы могут выступать и как правовое средство, участвующее в правовом 2Ь регулировании избирательных отношений, и
как результат такого регулирования. В тех случаях, когда вследствие реализации правовых предписаний создается определенный избирательный документ, который носит окончательный характер, такой документ, действительно, является результатом правового регулирования. Целью его создания может быть, например, закрепление и оформление надлежащим образом данных, полученных при осуществлении избирательных действий, а также различных фактов, имеющих юридическое значение в избирательном процессе (так, в соответствии с п. 11 ст. 63 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав создается такой избирательный документа, как акт, в котором фиксируется юридический факт передачи от полиграфической организации избирательной комиссии изготовленных избирательных бюллетеней).
Вместе с тем избирательный документ как юридический документ может быть и средством, которое оказывает правовое воздействие на избирательные отношения с целью их упорядочения (например, посредством закрепления в избирательных документах решений, принимаемых субъектами избирательного процесса и влекущих правовые последствия). Оформление процессуальных действий субъектов избирательных отношений в соответствующем избирательном документе влечет определенные юридические последствия. Избирательные документы, фиксирующие решения субъектов избирательного процесса, оказывают организующее воздействие на избирательные правоотношения, так как посредством их принятия заинтересованные субъекты могут влиять на правовые связи с другими субъектами. Так, решения, принимаемые уполномоченными органами, являются властными правовыми актами, направленными на организацию исполнения избирательных правовых норм. Решения избирательных комиссий, имеющие юридическое значение в избирательном процессе, преимущественно подлежат документальной фиксации, и только в письменной виде при наличии требуемых в соответствии с законодательством реквизитов они могут вы-
зывать правовые последствия в избирательном процессе, в том числе инициировать переход от одной стадии к другой.
В теории права в зависимости от средств, при помощи которых осуществляется регулирование, выделяются нормативное и индивидуальное правовое регулирование [14]. Общественные отношения, складывающиеся при организации и проведении выборов, помимо нормативного регулирования, нуждаются и в индивидуальной правовой регламентации. Таким образом достигается повышение точности и определенности в правовом регулировании [15]. Если говорить об индивидуальном правовом регулировании избирательных отношений, то необходимо признать, что определенная часть избирательных документов, которые являются индивидуальными правовыми актами-документами, может осуществлять индивидуальное правовое регулирование.
Общепринятым является выделение таких видов индивидуального правового регулирования, как автономное, координационное (договорное) и субординационное (правоприменительное) [16]. Автономное индивидуальное правовое регулирование осуществляется путем совершения правомерных действий независимо от волеизъявления других лиц (например, заявление в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу является избирательным документом, подтверждающим односторонний акт-волеизъявление кандидата на свое выдвижение и содержащим достоверные сведения о личности и статусе выдвигающегося лица). Проявлением использования при организации и проведении выборов договорного индивидуального правового регулирования, на наш взгляд, являются различные договоры (договор о сборе подписей, договор о выполнении работ (оказании услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата или избирательного объединения, договор о предоставлении эфирного времени и печатной площади и др.) и соглашения. Результаты правоприменительного индивидуального правового регулирования представлены в докумен-
тах, которые содержат решения индивидуального характера, имеют властно-обязательный характер и влекут правовые последствия в избирательном процессе (например, решения избирательных комиссий, касающиеся организации и проведения выборов).
Каждый избирательный документ имеет самостоятельное юридическое значение, используется на определенной стадии избирательного процесса. К избирательным документам предъявляются конкретные требования, предусмотренные законодательством, несоблюдение которых влечет негативные правовые последствия как для реализации избирательных прав граждан, так и для обеспечения подлинности и действительности результатов выборов. При этом избирательные документы, не соответствующие требованиям законодательства, могут считаться дефектными.
Следует отметить, что проблематика правовых дефектов постепенно становится актуальной как в теории права, так и в отраслевых юридических науках. В частности, С.И. Цыбу-ляк рассматривает дефекты конституционно-правового регулирования избирательных отношений в Российской Федерации; при этом особое внимание указанный автор уделяет анализу таких дефектов, как пробелы, коллизии, коррупциогенность в правовом регулировании [17]. В теории права, как следует из основополагающей классификации юридических документов, предложенной А.Ф. Чердан-цевым, документы, образующие избирательное законодательство, также относятся к юридическим документам (в частности, они являются нормативными юридическими документами) [18]. В соответствии с предложенным в настоящей статьей определением избирательных документов такие документы являются видом юридических документов, однако необходимо сразу оговориться, что нормативные правовые акты, образующие избирательное законодательство, мы не считаем рациональным относить к избирательным документам. В конкретном избирательном процессе возникает информация определенного индивидуального характера, а все нормативные предписа-
27
ния выступают основой, но в самом процессе не участвуют. Нормативные правовые акты выступают основой для проведения любой избирательной кампании и возникновения общих правоотношений, в которых не конкретизированы ни субъекты правоотношений, ни их права и обязанности. Однако при проведении определенной избирательной кампании возникают конкретные правоотношения, в рамках которых создается и движется специфическая для этой кампании информация, фиксируемая в избирательных документах. Поэтому в узком смысле представляется целесообразным ограничить понятие избирательного документа исходя из того, что в информационном процессе, в виде которого можно представить избирательный процесс, нормативные правовые акты не участвуют. Сказанное выше позволяет утверждать, что информация, содержащаяся в нормативных правовых актах о выборах, задающих основные параметры конкретного избирательного процесса, не входит в потоки информации, возникающие вследствие осуществления управленческого воздействия на конкретные избирательные правоотношения. Следовательно, дефекты правового регулирования избирательных отношений, исследуемые С.И. Цыбуляком, которые, безусловно, находят свое проявление в избирательных нормативных правовых актах, мы не считаем дефектами избирательных документов и не будем подробно останавливаться на их юридической оценке.
В отечественной юридической науке встречаются также иные работы, посвященные исследованию феномена правовой дефектности. Например, Д.В. Орлов поднимает вопрос о дефектах института юридической ответственности за избирательные правонарушения, указывая, что применительно к рассматриваемому институту дефект целесообразно определять как несовершенство норм избирательного законодательства и института юридической ответственности за избирательные правонарушения [19]. М.В. Масловская анализирует дефекты избирательного права [20]. Отдельные авторы исследуют дефекты ведения медицин-28 ской документации [21], недостатки юриди-
ческих документов, способствующие рейдер-скому захвату [22], нарушения установленного порядка ведения документооборота в организации [23].
Принимая во внимание то обстоятельство, что избирательный документ всегда представляет собой вид юридического документа, считаем необходимым обратиться к теоретическому осмыслению понятия «дефект в юридическом документе», которое разработано в теории права К.В. Каргиным. В своей кандидатской диссертации, посвященной юридическим документам, ученый определяет дефект в юридическом документе как «изъян, недостаток, допущенный участником правовых отношений, непосредственно разрабатывающим данный юридический документ или имеющим возможность воздействовать на его разработку, который влечет или может повлечь за собой нежелательные правовые или иные последствия» [24]. Дефекты в юридическом документе влияют на его юридическую силу, свойство документа быть подлинным доказательством зафиксированной в нем информации. При этом документ может иметь дефекты как формы, так и содержания [25].
Анализ юридической практики позволил К.В. Каргину сделать вывод, согласно которому основными причинами возникновения рассматриваемых дефектов являются ошибочная юридическая деятельность, совершение правонарушений и злоупотребление правом (правовой произвол) [26]. Одновременно с выделением оснований возникновения дефектов в юридических документах исследователь предлагает разделить такие дефекты на три группы, в зависимости от вида негативной юридической деятельности, который влечет своим последствием образование данных дефектов [27].
Необходимо отметить, что наибольшую практическую значимость имеет исследование дефектов, возникающих вследствие ошибочной юридической деятельности и как результат совершения правонарушений. В первую очередь, следует пояснить, что вследствие совершения правонарушений как об-
щественно вредных, виновных, наказуемых, противоправных деяний создаются либо самостоятельные поддельные юридические документы, либо в юридический документ включаются поддельные или подложные положения (например, фальсификация избирательных документов может привести к появлению незаконно изготовленных избирательных бюллетеней). Ошибочная юридическая деятельность кардинально отличается от правонарушений: так, если в основании ошибочной юридической деятельности лежит невиновное деяние, то состав правонарушения включает в качестве субъективной стороны вину в форме умысла или неосторожности. Ошибочная юридическая деятельность обычно определяется как невиновное, субъективно-объективное противоправное деяние (действие, бездействие) субъекта юридической практики, нарушающее общие принципы и нормы права, другие юридические предписания, не достигающее целей правового регулирования и влекущее применение определенных мер социально-правовой защиты [28]. Необходимо отметить, что деятельность, в результате которой в содержании или оформлении юридического документа появляются дефекты, не обязательно имеет юридический характер. Так, К.В. Каргин уточняет, что в результате ошибочной юридической деятельности не всегда субъект юридической практики непосредственно нарушает принципы и нормы права при создании того или иного документа: он может не соблюдать правила русского (или другого государственного) языка, в результате чего в юридическом документе могут появиться грамматические и стилистические ошибки, наличие которых зачастую искажает смысл документа. Поскольку такие ошибки допускаются «...в рамках юридического процесса по созданию юридического документа, то есть в момент юридической деятельности.», эта деятельность также будет носить ошибочный юридический характер [29]. Следовательно, дефекты, допускаемые в юридическом документе в результате ошибочной юридической
деятельности, приводят к тому, что такой документ является либо незаконным, либо неграмотным. К.В. Каргин называет дефекты, допущенные в юридическом документе в результате ошибочной юридической деятельности, ошибками и выделяет следующие виды таких ошибок: ошибки в оформлении; грамматические ошибки; стилистические ошибки; юридические ошибки (правотворческие, правоприменительные и интерпретационные) [30].
Рассмотренные дефекты, несомненно, встречаются также и в избирательных документах, однако необходимо констатировать, что понятие «дефект» в российском избирательном законодательстве в отношении недостатков, изъянов, ошибок в оформлении и содержании избирательных документов не используется. Однако, например, Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав упоминает следующие упущения, которые могут быть обнаружены в избирательных документах: сокращения (п. 5 ст. 38), помарки (п. 66 ст. 38), исправления (п. 66 ст. 38), ошибка (п. 10 и п. 16 ст. 17, подп. «б» п. 6 ст. 27, п. 9 ст. 64, п. 8 и п. 9 ст. 69), неточность (п. 10 и п. 16 ст. 17, подп. «б» п. 6 ст. 27, п. 8 ст. 69), описка (п. 8 ст. 69), опечатка (п. 8 ст. 69), несоответствия (п. 9 ст. 69). Однако считаем «дефект» наиболее удачным термином, характеризующим различные недостатки как в оформлении, так и содержании юридических документов. Следует также добавить, что в законодательстве Российской Федерации очень редко упоминается характеристика отдельных документов как дефектных, либо осуществляется правовое регулирование устранения дефектов в различных юридических документах. Например, Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле» [31] использует словосочетание «дефектные документы» (п. 11 ст. 18); часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ [32] говорит об установлении и устранении дефектов в технической документации (п. 4 ст. 744); Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обяза- 29
30
тельном экземпляре документов» [33] регулирует замену дефектных обязательных экземпляров документов (п. 1 ст. 6).
Российское избирательное законодательство в ряде случаев придает значение определенным ошибкам, неточностям или недостаткам в содержании и оформлении избирательной документации; при этом осуществляется закрепление условий, при соблюдении которых такие дефекты будут считаться несущественными, либо устанавливается, что обнаружение определенных недостатков в отдельных видах избирательных документов влечет негативные правовые последствия, а также может регулироваться процедура устранения выявленных в содержании и оформлении избирательных документов неточностей. Например, в соответствии с п. 66 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав специально оговоренные избирателем или лицом, заверяющим подписной лист, при составлении подписного листа исправления и помарки не могут служить основанием для признания подписи избирателя, недействительной, если не установлена ее недостоверность или недействительность в соответствии с законом. Избирательный закон устанавливает, что недействительными считаются бюллетени, которые не содержат отметок в квадратах, расположенных напротив фамилий кандидатов, наименований избирательных объединений, или в которых число отметок в указанных квадратах превышает число отметок, установленное законом (п. 17 ст. 68 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
Нельзя не согласиться с С.И. Цыбуля-ком, который справедливо утверждает, что «сегодня едва ли не самая богатая, противоречивая правоприменительная практика в конституционно-правовой сфере связана именно в избирательными правоотношениями» [34]. Действительно, в избирательной практике часто встречаются ситуации прямо противоположного толкования и применения избирательными комиссиями и судами одной и той же нормы применительно к аналогич-
ным делам. Так, при оценке похожих дефектов в избирательных документах суды приходят к разным выводам, что снижает уровень судебных гарантий избирательных прав граждан, которые представляют собой «наиболее действенный механизм обеспечения этих прав» [35]. Отсутствие единообразного понимания, токования и применения избирательных правовых норм вследствие неоднозначного подхода правоприменителей к оценке недостатков в избирательных документах нарушает принцип равенства кандидатов, избирательных объединений, так как позволяет некоторым лицам приобрести определенный статус в избирательных правоотношениях (например, стать зарегистрированным кандидатом) или быть избранным, не выполняя всех предъявляемых законом формальностей. На наш взгляд, в научной литературе обоснованно обращается внимание на необходимость совершенствования механизма обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан «в части обеспечения единой практики рассмотрения избирательных споров... с исключением возможности принятия взаимоисключающих решений» [36].
Необходимо констатировать, что в правоприменительной практике распространены два основных подхода к юридической оценке дефектов в избирательных документах, которые условно могут быть названы оценочным и формальным подходами. Формальный подход означает, что правоприменитель, сталкиваясь с необходимостью установить нарушение избирательного законодательства, допущенное при создании избирательного документа, руководствуется исключительно буквальным толкованием избирательно-правовых норм и не стремится квалифицированность дефекты в исследуемом избирательном документа как существенные или несущественные. Так, Верховный Суд Российской Федерации, вставая на сторону формальной оценки дефектов в избирательных документах, в ряде своих решений отмечал, что избирательное законодательство не предусматривает возможность
решать вопрос о регистрации кандидата в зависимости от существенности или несущественности наличия либо отсутствия сведений о кандидате, предусмотренных законом [37]. Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что подписные листы неправильно заверены, если устанавливал наличие следующих дефектов: указание вместо полной даты рождения лица, осуществлявшего сбор подписей, только года рождения [38]; отсутствие указания на субъект Российской Федерации в адресе места жительства сборщика подписей [39]; не собственноручное заверение подписного листа сборщиком подписей и кандидатом, а заверение типографским способом [40]; невнесение в подписной лист кода органа, выдавшего паспорт сборщику подписей, или включение в указанный документ недостоверных сведений о таком коде [41].
Оценочный подход в противоположность формальному позволяет правоприменителю, руководствуясь своим внутренним убеждением и исследуя совокупность обстоятельств в конкретной правоприменительной ситуации, принять решение, основанное на квалификации тех или иных дефектов в избирательных документах в качестве значительных или незначительных. Необходимо отметить, что в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации [42] документы относятся к письменным доказательствам (ч. 1 ст. 71). Вследствие этого избирательные документы исследуются судами общей юрисдикции при разрешении избирательного спора не только с учетом избирательных правовых норм, устанавливающих порядок их создания и использования, но также исходя из требований гражданско-процессуального законодательства к оценке письменных доказательств. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.
В большинстве случае, когда правоприменитель, в том числе суд, пытается оценить дефекты, допущенных в тех или иных избирательных документах, с точки зрения их существенности, он не руководствуется буквой закона, а, скорее, пытается разрешить ситуацию на основе общих представлений о справедливости и равенстве. И с точки зрения этих ценностей правоприменителю представляется нецелесообразным отказывать в реализации или защите прав кандидата, избирательного объединения вследствие наличия таких дефектов в оформлении избирательных документов, которые носят незначительный характер. Однако избирательное законодательство не содержит понятий «несущественный, незначительный характер дефектов в документах».
Анализ правоприменительной практики показал, что суды общей юрисдикции, используя оценочный подход, обосновывали отнесение того или иного дефекта, обнаруженного в избирательном документе, к несущественным дефектам следующим образом. Во-первых, в ряде случаев при определении степени существенности недостатков в избирательных документах учитывалось, носит ли дефект устранимый характер или нет, не искажает ли он сущность и предназначение избирательного документа. Техническая неточность в наименовании избирательного документа может привести к существенному искажению предназначения такого документа и, как следствие, - к невозможности реализовать избирательные права. Например, ненадлежащее документальное оформление избирательным объединением своего решения об исключении кандидата из списка кандидатов привело к тому, что избирательная комиссия отказала в удовлетворении данного решения (в частности, избирательное объединение оформило не решение об исключении кандидата из списка кандидатов, а решение об отзыве кандидата). Суд, поддержав позицию избирательной комиссии, отметил, что указанная комиссия не наделена полномочиями вносить в представленные избирательным объединением избирательные до- 31
кументы какие-либо исправления, и вследствие этого рассматриваемая избирательным объединением техническая ошибка (вместо «отозвать» в решении «исключить») не могла быть устранена [43].
Во-вторых, отдельным критерием, используемым в правоприменительной практике для оценки степени существенности дефектов в некоторых избирательных документах, является возможность восполнения недостающей информации в избирательном документе из содержания других избирательных документов. Например, возможность восполнения отсутствующих сведений в избирательных документах (в частности, в заявлении о согласии баллотироваться) на основании содержания иных документов, представляемых в подтверждение отсутствующих сведений, рассматривалась в ряде случае судами в качестве аргумента в пользу несущественности допущенных нарушений [44]. Кроме того, отсутствие в заявлении кандидата о согласии баллотироваться паспортных данных (серии, номера и даты выдачи паспорта) суд квалифицировал как техническую ошибку, которая компенсирована представлением кандидатом одновременно с заявлением ксерокопии паспорта [45].
Таким образом, необходимо отметить, что иногда при проведении конкретной избирательной кампании осуществляется компенсация излишней формализованности избирательного процесса за счет оценки степени существенности недостатков в документах, способных повлечь правовые последствия в избирательном процессе. Правда, в большинстве случаев оценочный подход к квалификации нарушений установленного порядка документального оформления избирательных правоотношений не основан на избирательном законодательстве. И в этом заключается главная проблема указанного направления развития правоприменительной практики, так как субъективное усмотрение при оценке существенности недостатков в избирательных документах может создавать 32 благоприятные условия для злоупотребле-
ния членами избирательных комиссий с правом решающего голоса своими полномочиями. Как справедливо отмечают И.Б. Борисов и Д.А. Ивайловский, широкое усмотрение в толковании норм избирательного закона в сходных ситуациях в зависимости от обстоятельств неизбежно приведет к нарушению принципа равенства, который составляет основу избирательного права и является также признанным на международном уровне [46]. В сходных обстоятельствах подход к разным кандидатам может быть дифференцированным, а защита избирательных прав попадает в зависимость от субъективных факторов [47]. Таким образом, субъективная оценка дефектов в избирательных документах, зачастую основана на личных политических предпочтения лиц, осуществляющих такую оценку, что может привести к более негативным правовым последствиям, чем формально-юридический подход к квалификации нарушений документирования избирательных действий и процедур.
Наряду с судами общей юрисдикции, юридическая оценка дефектов в избирательных документах может также осуществляться Конституционным Судом Российской Федерации (разумеется, в пределах его полномочий). При этом приходится констатировать, что указанный орган конституционной юстиции склонен поддерживать оценочный подход к квалификации соответствующих дефектов. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации высказал свою позицию относительно существенности такого дефекта в подписных листах, как отсутствие в графе «адрес места жительства избирателя» данного избирательного документа наименования субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования. Долгое время в правоприменительной практике возникали многочисленные избирательные споры вследствие неоднозначного понимания ситуации, при которой в графе подписного листа «адрес места жительства избирателей» не указывается наименование субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования.
Рассматривая жалобу гражданина А.П. Бо-лявина, которому было отказано в регистрации в качестве кандидата в депутаты в связи с признанием недействительными более чем 10 процентов подписей избирателей в подписных листах, отобранных для проверки, Конституционный Суд Российской Федерации исследовал вопрос о законности установления избирательным законодательством требования к точности и полноте указания адреса места жительства избирателя в подписных листах. Прежде всего необходимо отметить, что суд общей юрисдикции пришел к выводу, что признание подписей избирателей недействительными являлось правомерным; делался вывод, согласно которому, несмотря на то, что в документах, удостоверяющих личность граждан (паспортах), при указании адреса их места жительства упоминание о конкретном районе проживания отсутствует, в подписных листах район, в котором проживают избиратели, должен был быть указан.
Однако Конституционный Суд Российской Федерации установил, что исходя из буквального смысла легального определения адреса места жительства, содержащегося в подп. 5 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, адрес места жительства должен указываться в подписных листах в том виде, как он отражен в официальных документах, удостоверяющих наличие у гражданина регистрации по месту жительства [48]. Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации закрепленный в подп. 5 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав общий перечень сведений, образующих понятие адреса места жительства, носит ориентирующий характер. Содержащееся в нем положение не означает, что избирательные комиссии должны всегда требовать указания в подписных листах всех включенных в данный перечень сведений, в том числе при их отсутствии, например, в паспорте гражданина Российской Федерации. Таким образом, Конституционный Суд полагает, что не должна допускаться излишняя формализация избирательного процесса при ре-
шении вопроса, в каком объеме подлежат указанию в подписном листе сведения об адресе места жительства избирателя; в содержании такого избирательного документа, как подписной лист, должен указываться тот адрес места жительства избирателя, который подтверждается юридическими документами, удостоверяющими наличие регистрации по месту жительства (например, паспорт гражданина Российской Федерации).
В целом можно отметить, что каждый из рассмотренных подходов к юридической оценке дефектов в избирательных документах имеет как свои плюсы, так и минусы, не позволяющие сделать однозначный выбор в пользу одного из них. Так, использование оценочного подхода позволяет избежать установления бюрократических препятствий при реализации гражданами своих избирательных прав, поскольку действительно незначительные упущения в оформлении и содержании того или иного избирательного документа вследствие невнимательности не приведут к ущемлению важнейшего конституционного права избирать и быть избранным. Однако при этом высоким остается риск принятия правоприменителем решений скорее политического характера, нежели правового, и, как следствие, возможна дискриминация одного кандидата по сравнению с другими. Формальный подход к оценке дефектов в избирательных документах несомненно способствует соблюдению принципа законности в избирательном процессе, а также повышению доверия общественности к институту выборов, поскольку отсутствие претензий к технической, документационной стороне организации и проведения выборов позволяет воспринимать итоги голосования как подлинные и достоверные. Кроме того, в какой-то степени обеспечивается равенство кандидатов, так как ко всем указанным субъектам избирательного процесса предъявляются единые требования к документальному оформлению избирательных правоотношений. Однако при этом технические ошибки в процессуальной деятельности субъектов избирательных правоотношений создают организационные пре-
33
пятствия для реализации избирательных прав граждан, а в условиях широкого применения пропорциональной избирательной системы такие ошибки могут привести к массовым нарушениям избирательных прав граждан и избирательных объединений.
В заключение можно отметить, что современный избирательный процесс сопровождается таким количеством документации, что создается впечатление превращения его в бюрократическую процедуру, при которой решающую роль в соблюдении и реализации прав граждан играет формальная оценка созданных и представленных избирательных документов. В литературе отмечается, что большое количество условий, предъявляемых к оформлению избирательных документов, говорит о недоверии власти к населению [49]. Как иногда доказывает правоприменительная практика, даже опечатка в содержании избирательного документа может привести к негативным правовым последствиям. При этом колебание судебной практики между формальным понимание норм избирательного законодательства и поиском смысла не способствует единообразному их применению на выборах. Несомненно, соблюдение установленных законом требований к документальному оформлению совершаемых избирательных действий и процедур является необходимым условием как успешного участия в избирательной кампании тех субъектов, которые преследуют политические цели, так и обеспечения подлинности и достоверности результатов выборов и гласности в деятельности избирательных комиссий. В избирательных документах могут допускаться различные дефекты, которые в ряде случаев оказывают влияние на юридическую силу и действительность таких юридических документов. Изучение и анализ соответствующих дефектов особенно важен для формирования правоприменительной практики, отвечающей требованиям законности и справедливости. Следовательно, распространение правовых знаний об особенностях документаци-34 онного обеспечения избирательных правоот-
ношений может способствовать сокращению технических ошибок в деятельности участников избирательного процесса и, как следствие, устранению организационных, формальных препятствий для реализации избирательных прав граждан.
1. Конституция Российской Федерации : принята все-нар. голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. 1993. 25 дек.
2. См.: МакарцевА.А. Количественный фактор как средство отражения действительной воли избирателей при разрешении избирательных споров // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 5. С. 29.
3. Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
4. О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с изменением порядка досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления : Федеральный закон от 31 мая 2010 г. № 112-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2010. № 23. Ст. 2794.
5. О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» : Федеральный закон от 1 июля 2010 г. № 133-ФЗ // Там же. № 27. Ст. 3417.
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением порядка использования открепительных удостоверений при проведении выборов и референдумов : Федеральный закон от 4 октября 2010 г. № 263-ФЗ // Там же. № 41 (ч. 2). Ст. 5192.
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с установлением дополнительных гарантий обеспечения равных условий предоставления помещений для встреч с избирателями, участниками референдума : Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 222-ФЗ // Там же. № 31. Ст. 4191.
8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования механизмов обеспечения избирательных прав граждан : Федеральный закон от 14 июня 2011 г. № 143-ФЗ // Там же. 2011. № 25. Ст. 3536.
9. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июля 2011 г. № 259-ФЗ // Там же. № 30 (ч. 1). Ст. 4607.
10. См.: Корчиго Е.В. Актуальные вопросы теории избирательного процесса в России : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 31; ПоповаЮ. Избирательные права граждан // эж-Юрист. 2005. № 1. С. 8.
11. См.: СемилетовС.И. Документы и документооборот как объекты правового регулирования : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 36.
12. Там же. С. 38.
13. Там же. С. 17.
14. См.: Пьянов Н.А. Консультации по теории государства и права : учеб. пособие. Иркутск, 2008. С. 315; Чердан-
цев А.Ф. Теория государства и права : учебник. М., 2003. С. 309-310.
15. См.: Минникес И.А. Индивидуальное правовое регулирование: теоретико-правовой анализ : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 32.
16. См.: Каманина Т.В. Индивидуальное регулирование в правовой сфере // Сов. государство и право. 1992. № 1. С. 126-127;МинникесИ.А. Указ. соч. С. 27; ЧерданцевА.Ф. Указ. соч. С. 309-310.
17. Цыбуляк С.И. Дефекты конституционно-правового регулирования избирательных отношений в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2010. С. 14.
18. Черданцев А.Ф. Указ. соч. С. 362-364.
19. Орлов Д.В. Дефекты института юридической ответственности за избирательные правонарушения: проблемы законодательства и судебной практики. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
20. Масловская М.В. О некоторых дефектах избирательного права // Конституционное и муниципальное право.
2009. № 18. С. 9-12.
21. См.: БариновЕ.Х., Косухина О.И., Ромодановский П.О. Изучение дефектов ведения медицинской документации в терапевтической практике // Медицинское право. 2012. № 2. С. 40-43; КошелеваИ.С. Медицинская документация как объект исследования при расследовании уголовных дел в отношении медицинских работников // Российский следователь.
2010. № 4. С. 4-6.
22. См.: Зинковский М.А. Присвоение бизнеса (рейдер-ство) или иных активов третьих лиц: финансово-правовые схемы, методы противодействия, основы безопасности // Юрист. 2011. № 13. С. 19-26.
23. См.: Авдеев В.В. Документооборот в организации: документооборот в торговле (в том числе товарный отчет) // Налоги. 2010. № 42. С. 16-21.
24. Каргин К.В. Юридические документы : дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 156-157.
25. Там же. С. 156.
26. Каргин К.В. Указ. соч. С. 157.
27. Там же. С. 159.
28. См.: Чувакова Л.А. Причины и условия ошибочной юридической деятельности (проблемы методологии) : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 11.
29. Каргин К.В. Указ. соч. С. 157-158.
30. Там же. С. 160.
31. Собрание законодательства РФ. 1995. № 1. Ст. 2.
32. Там же. 1996. № 5. Ст. 410.
33. Там же. 1995. № 1. Ст. 1.
34. Цыбуляк С.И. Указ. соч. С. 3.
35. См.: Вдовин Д.Н. Некоторые проблемы совершенствования судебной защиты избирательных прав граждан Российской Федерации // Юридический мир. 2006. № 6. С. 43.
36. См.: Исраелян В.Б. Особенности судебной защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации : дис. . канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9.
37. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2004 г. по делу № 80-Г04-10; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2005 г. по делу № 58-Г05-38; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 марта 2006 г. по
делу № 71-Г06-8; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 октября 2006 г. по делу № 56-Г06-41. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консуль-тантПлюс» (судебная практика).
38. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 марта 2006 г. по делу № 9-Г06-6. Там же.
39. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 марта 2006 г. по делу № 9-Г06-6; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 марта 2007 г. по делу № 91-Г07-12; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2007 г. по делу № 73-Г07-13; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2008 г. по делу № 45-Г08-1; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. по делу № 83-Г09-7. Там же.
40. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2009 г. по делу № 86-Г09-3. Там же.
41. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2007 г. по делу № 53-Г07-12. Там же.
42. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ. № 46. Ст. 4532.
43. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 апреля 2007 г. по делу № 2-Г07-8. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
44. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 1 июня 2005 г. по делу № 82-Г05-5; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2007 г. по делу № 91-Г07-4; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 октября 2006 г по делу № 56-Г06-37; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 марта 2007 г. по делу № 91-Г07-6; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2007 г. по делу № 16-Г07-35. Там же.
45. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2005 г. по делу № 35-Г05-17. Там же.
46. Борисов И.Б., Ивайловский Д.А. Соотношение отдельных позиций Европейского суда по правам человека с национальным избирательным законодательством // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 3. С. 28.
47. См.: Васин А.В. Конституционно-правовое регулирование охраны и защиты избирательных прав граждан Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 117.
48. По жалобе гражданина Болявина Андрея Петровича на нарушение его конституционных прав подпунктом 5 статьи 2 и пунктом 1.1 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» : Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 октября 2010 г № 1426-О-О. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
49. См.: Макарцев А.А. Дозволения, запреты и позитивные обязывания в избирательном режиме: проблемы метода правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1. С. 7.
