CC BY
84достоверных подписей избирателей по-прежнему было недостаточно для регистрации представленного избирательным объединением списка кандидатов.
4. Официальный сайт Новосибирского областного суда: https://oblsud.nsk.sudrf.ru.
5. Официальный сайт Верховного Суда Российской Федерации: http://www.vsrf.ru.
6. Как установили суды, из указанных заявителем 307 подписей избирателей 66 подписей недостоверными (недействительными) избирательной комиссией не признавались и были учтены в составе 10 340 достоверных подписей. Тем самым судами фактически проверены доводы в отношении 241 подписи избирателей.
7. Такое сужение предмета проверки изначально лишило смысла судебную проверку, поскольку установление достоверности всех данных подписей (241) в сумме с другими достоверными подписями в количестве 10 340 не образует необходимое для регистрации списка кандидатов число в 10 657 подписей (10 340 + 241 = 10 581 < 10 657). При таких обстоятельствах как заявителю не имеет смысла оспаривать решение избирательной комиссии, так и суду проверять достоверность 241 подписи, поскольку очевидно, что оспаривание недействительности такого количества подписей не способно обосновать незаконность отказа в регистрации списка кандидатов по основанию предоставления недоста-
точного количества достоверных подписей избирателей. Тем самым, установив количество проверяемых подписей избирателей - 241 подпись, суд изначально определил исход дела.
8. Оспариваются законоположения, согласно которым недействительными признаются подписи избирателей, участников референдума, указавших в подписном листе сведения, не соответствующие действительности; в этом случае подпись признается недействительной только при наличии официальной справки органа, осуществляющего регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, либо на основании заключения эксперта, привлеченного к проверке в соответствии с пунктом 3 данной статьи.
9. Подпункт «в» пункта 64 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» оспаривался заявителем только в части признания недействительными подписей избирателей, указавших в подписном листе сведения, не соответствующие действительности, при наличии официальной справки государственного органа. Вопросы же установления недействительности подписей избирателей на основании заключения эксперта, привлеченного к проверке, в предмет конституционной проверки не включены.
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОРЯДКА ДОКУМЕНТИРОВАНИЯ СБОРА ПОДПИСЕЙ ИЗБИРАТЕЛЕЙ
А.В. Киреев
В деятельности избирательных комиссий, политических партий и других участников избирательных правоотношений различного уровня образуется значительный массив документированной информации. Совершение избирательных действий в сменяющих друг друга избирательных стадиях приводит к тому, что создается взаимосвязанная последовательность разнородных по степени важности документов. Одним из принципиальных видов избирательных документов является подписной лист, оформление которого, а также проверка достоверности содержащихся в нем подписей сопровождаются значительным числом документов, а итоги проверки оказывают существенное влияние
на дальнейшее участие тех или иных субъектов избирательного процесса в качестве уже зарегистрированных кандидатов.
В настоящей статье предпримем попытку сформулировать определение понятия подписного листа как вида избирательного документа, выявив его основные характеристики через цель создания; определить основные проблемы функционирования института сбора подписей, связанные с его документированием; обозначить возможные направления оптимизации существующего нормативного регулирования, применения накопившегося массива судебных решений и осмысления сложившегося в системе избирательных комиссий практического опыта, а также ряда
7
8
наблюдений, связанных с функционированием подписных листов в иных избирательных системах.
В Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) [1] не содержится исчерпывающего перечня категорий избирательного права. Так, в частности, отсутствуют определения многих понятий, широко используемых как в научной, так и в практической деятельности, к примеру, определения избирательного процесса и избирательного документа. Необходимо заметить, что последнее понятие используется в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав в качестве синонима столь же неопределенного понятия «избирательная документация».
Важность изучения в целом такого явления, как избирательный документ, отмечается в работах Л.С. Гетьман, т. к. собственно в документах «осуществляется фиксация результатов совершаемых избирательных действий и процедур» и таким образом непосредственно документально «обеспечивается переход от одной процессуальной стадии избирательного процесса к другой» [2]. Практически каждый предыдущий документ является первичным (основанием для создания) по отношению к последующему документу.
Различные подходы к изучению избирательного документа в юридической литературе детально рассмотрены, проанализированы и обобщены в работах Л.С. Гетьман. Без критики будем придерживаться итогового определения, данного указанным автором, согласно которому «избирательный документ представляет собой изготавливаемый субъектами избирательного процесса и (или) адресуемый им официальный юридический документ, за которым государство в соответствии с законодательством о выборах при-
знает существенное юридическое значение для организации и проведения выборов» [3].
Отметим, что в некоторых работах встречаются интересные отличия в определениях в части указания на «составленный (изготовленный)» [4] субъектами избирательного процесса «в особом порядке» [5]. Указание на составление (изготовление) в особом порядке можно счесть справедливым замечанием автора, если понимать под особым именно установленный нормативными правовыми актами, регулирующими правоотношения при организации выборов, специфичный порядок документирования.
Избирательный документ является разновидностью общей категории документа. Исследователи отмечают, что в настоящее время отсутствует теория документа в общенаучном плане, которая представляется необходимой [6]. С одной стороны, документове-ды отмечают, что общедокументоведческий терминологический аппарат продолжает формироваться [7], недостаточно исследован основной термин системы [8] и нет единого понимания этой социальной категории [9]. В то же время некоторые правоведы выделяют, прежде всего, его информационно-правовой характер [10]. Как представляется, социально-правовая категория документа, согласимся с позицией А.В. Суслопарова и Р.Б. Семенова, по своим содержанию и признакам не должна отличаться и в различных отраслях права [11], и в различных областях человеческого знания [12].
Отметим, что отраслевой Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее - Федеральный закон об информации) [13], определяя документ, делает акцент на способе его создания (документирования), раскрывая содержание понятия идентификации как возможность определения информации или ее носителя. Отметим также различия двух нормативных определений, зафиксированных в
ГОСТах: во-первых, недействующий в настоящее время ГОСТ Р 51141-98 [14] устанавливал равенство понятий «документ» и «документированная информация», а пришедший ему на смену ГОСТ Р 7.0.8-2013 [15] содержит только понятие «документ»; во-вторых, в ГОСТ Р 7.0.8-2013 отсутствует указание на материальность (вещественность) носителя информации [16], что связано с дальнейшими исследованиями в области электронного документа. Отметим, что при рассмотрении заявленной темы будем ориентироваться только на традиционный документ на бумажном носителе. В настоящее время подписной лист не существует в форме электронного документа, но это не означает, что через несколько электоральных циклов невозможно появление подписного листа в электронном виде.
Правоведы в своих исследованиях обычно отталкиваются от определения, данного в Федеральном законе об информации, и отмечают отдельные аспекты существования документа. Так, А.Н. Ельцов [17] называет в качестве терминологически важной характеристику документированной информации как «юридически значимой», а также возможность ее передачи (очевидно, как во времени, так и в пространстве) при установлении ее достоверности. С.И. Семи-летов [18] обращает внимание на целенаправленность человеческой деятельности, «волевых действий человека» для создания документа.
Неоправданная свобода использования в своей деятельности массива терминов, относящихся к вопросам документирования, предоставленная субъектам правоотношений, приводит к отсутствию единого подхода к оформлению документированной информации, что отмечается и в смежной отрасли - менеджмента качества. Так, например, организации могут использовать в своей деятельности и локальных актах термины «записи», «документация», «протоколы», а не «до-
кументированная информация» [19]. Такое разнообразие ухудшает качество подготовки и оформления документов, на что обращают особое внимание некоторые авторы [20]. То же можно сказать и о синонимичности понятий «документация» и «документ», которая встречается, так же как и в Федеральном законе об информации, в отраслевом ГОСТе [21]. При этом существует и второй подход, в соответствии с которым термин «документация» раскрывается как совокупность документов, посвященных какому-либо отдельному вопросу [22], а также как комплект документов [23], особая организационная форма информации и нормативного, легитимного установления определения объектов [24]. Представляется возможным обозначать под избирательным документом конкретный вид (виды) документа или их логическое сочетание по тому или иному избирательному действию. Под термином же «избирательная документация» подразумевать всю систему (совокупность) видового состава избирательных документов.
Взаимосвязанная совокупность категорий избирательного права (к их числу отнесем «избирательное действие», «избирательную процедуру», «избирательный документ» и его подвид «подписной лист»), по замечанию С.Д. Князева, сосредотачивает в себе «основную юридическую нагрузку» [25]. Нормы права существуют только в «определенных языковых формах» [26], а значит, раскрывая содержание понятий, обеспечивая «исчерпывающе полную и непротиворечивую фиксацию», можно добиться «адекватного восприятия и понимания» нормативного массива отрасли права [27]. Таким образом, представляется, что метод терминологического анализа может быть применим в отношении терминологических рядов избирательного процесса, что позволит изучить применение терминов исходя из контекста их употребления и роли в совокупности терминов [28], исключить
9
неоднозначность трактовки и повысить качество принимаемых решений [29]. Только следующим этапом возможно определять основные направления необходимой унификации правоприменительной практики, стандартизации терминологических единиц [30] и закреплять ее результаты в нормативных правовых актах, регламентирующих электоральные правоотношения [31].
Важно рассмотреть соотношение двух разновидностей категории «документ»: официальный документ и юридический документ. Первая его разновидность определяется по автору документа, т. е. тому, кто его создал, с учетом требований оформить его в определенном порядке [32]. Вторая разновидность в научной литературе отграничивается требованием не только к оформлению, но и содержанию, имеющему значение для реализации правоотношений [33]; вовлекаемая как в практическую деятельность, так и влияющая на юридическую практику [34]. Представляется, что разделение на официальные и юридические документы несколько искусственно. Избирательный документ является разновидностью официального юридического документа, так как при организации избирательного процесса преимущество отдается документированной (зафиксированной) информации, имеющей юридическое значение [35].
Рассмотрим понятие «документирование», отраженное в ряде нормативных документов и научных работ. Теоретическое понимание и практическое осуществление документирования шире, чем просто осуществление записи информации на различных носителях по установленным правилам [36], соответственно требованиям и нормам, регламентирующим порядок записи [37], оформление документа, путем проставления необходимых реквизитов [38]. А.В. Ермолаева под документированием понимает «весь Ю процесс создания документа, включающий в себя определение вида документа, этапы его
разработки (подготовка проекта документа), его оформление, подписание (утверждение)», предлагая использовать более точный термин «документообразование» [39]. Понимания термина «документирование» указанного автора и будем придерживаться в настоящей работе.
Действующее федеральное избирательное законодательство, по сути, предусматривает возможность регистрации кандидатов, списков кандидатов при наличии определенного пакета документов, а также при наличии необходимого количества достоверных подписей избирателей, собранных в поддержку такого выдвижения, или на основании решения о выдвижении кандидата, списка кандидатов, принятого политической партией, имеющей выдвинутого ею избранного депутата в представительном органе.
Часто именно в контексте обсуждения проблем сбора подписей возникает социально-философская категория справедливости. Представленные подписи в поддержку выдвижения как основание для регистрации кандидата - распространенная мировая практика, обеспечивающая «отсеивание «бесперспективных» кандидатов без их дискриминации» [40].
Принципиальная постановка вопроса требует и признания аксиомы, сформулированной авторами, которая заключается в том, что основным «недостатком системы сбора подписей является безусловная сложность регулирования и управления ею, так как она открыта для различного рода злоупотреблений» [41], как со стороны кандидатов, так и со стороны избирательных комиссий. Сбор подписей - это, безусловно, ограничитель, но такие ограничительные требования должны быть предъявляемы к кандидатам разумно и равно для всех, в т. ч. при предоставлении личной информации, личного заявления или одобрения партии, или доказательства общественной поддержки на первичном уровне [42].
Итак, целью создания подписных листов является необходимость убедиться в наличии поддержки избирателями кандидата как личности и политической партии как бренда; раскрыть организационную состоятельность претендентов на депутатский мандат или выборную должность, их способность организовать деятельность своего штаба в широком его понимании и возможность мобилизовать своих сторонников в короткий промежуток времени; удостовериться в серьезности намерений, так как необходимость собирать подписи останавливает от принятия решения о выдвижении.
Для участников избирательного процесса, которым необходимо представлять в свою поддержку подписи избирателей, стадия регистрации кандидатов, списков кандидатов включает в себя такие процедуры, как сбор подписей избирателей, сдача подписных листов с подписями избирателей в избирательную комиссию, проверка избирательной комиссией достоверности подписей, регистрация или отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов.
Процедура сбора подписей заключается в оформлении подписного листа, основные требования к которому закреплены в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав, а также в законодательном акте, регулирующем проведение соответствующих выборов. Она начинается с момента изготовления бланка подписного листа или со дня оплаты его изготовления за счет избирательного фонда и заканчивается созданием подписного листа (подписных листов) и протокола об итогах сбора подписей. В некоторых случаях в этот промежуток времени могут быть оформлены договор о сборе подписей и список лиц, осуществляющих сбор подписей. Анализ формирования и функционирования комплекса документов, сопровождающих подписной лист на протяжении всего его жизненного цикла от момента создания до уничтожения в установленном по-
рядке, должен быть предметом рассмотрения отдельной работы.
Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав не содержит определение вида избирательного документа «подписной лист», однако федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации утверждены формы разных видов подписных листов, которые дифференцируются, как отмечает С.В. Турищев [43], по важным признакам - способу и субъекту выдвижения. Форма документа определяется в качестве установленной совокупности реквизитов, расположенных в определенной последовательности [44]. Очевидно, поэтому суды справедливо указывают, что «действующее избирательное законодательство различает требование к форме подписного листа и требования к его заполнению. Форма представленных заявителем подписных листов (наименование и количество строк, граф, их расположение и т. п.) соответствует форме, установленной Федеральным законом» [45]. При этом критически с юридической точки зрения можно отнестись к воспроизведению форм подписных листов в соответствующих законах субъектов Российской Федерации.
Подписной лист имеет следующие реквизиты: наименование вида документа, заголовок к тексту, текст, подписи (трех категорий), даты (трех категорий), но отсутствует номер документа. На наш взгляд, к тексту относятся только данные, содержащие сведения о кандидате, кандидатах, включенных в список кандидатов. Этот текст унифицирован и представляет собой трафаретный текст, однако было бы логично предложить включение в него раздела с указанием сведений о судимости, чтобы воспроизвести весь необходимый в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав набор данных.
Предпримем попытку рассмотреть сущность понятия «подпись» в общеправовом || плане и специфических понятий избиратель-
ного права «подпись избирателя», «подпись лица, осуществлявшего сбор подписей», «подпись уполномоченного представителя избирательного объединения», «подпись кандидата».
Нормативное определение понятия «подпись», несмотря на важное значение института подписи, в российском законодательстве также отсутствует. Е.А. Фурса [46], обобщив подходы цивилистики, выделяет четыре основных подхода: собственноручно написанная фамилия; собственноручно написанные гражданином фамилия, имя, отчество (полное имя); реквизит документа, включающий в себя как личную подпись, так и ее расшифровку; собственноручно исполненное графическое начертание (или собственно в обыденном понимании подпись).
С третьим и четвертым подходом, очевидно, перекликается понятие «подпись», определенное ГОСТом как реквизит документа, который содержит собственноручную роспись должностного или физического лица
[47]. Ранее действовавшая формулировка предусматривала только собственноручную роспись полномочного должностного лица
[48]. Определение термина представляется недостаточно корректным, так как «собственноручно» проставляется «роспись» и в таких реквизитах, как резолюция, отметка о заверении копии, виза согласования, а также она может входить в состав реквизитов «гриф утверждения», «гриф согласования» и др. При этом в тексте ГОСТ Р 6.30-2003 при необходимости указания на собственноручную подпись используется понятие «личная подпись». ГОСТ Р 6.30-2003 раскрывает содержание понятия «подпись» через входящие в его состав элементы в отношении подписи должностного лица, а именно: наименование должности лица, подписавшего документ, личная подпись, расшифровка подписи (инициалы, фамилия) [49].
|2 Указанный автор делает вывод на основании избирательного законодательства, что в
основу положен именно четвертый подход. Позволим не согласиться по причине, которая становится понятной при проведении процедуры проверки достоверности подписей избирателей. Действительно, избирательными комиссиями организуется проверка собственноручно исполненных графических начертаний с привлечением экспертов, но она не ограничивается только этим. Избирательные комиссии проверяют и данные, содержащиеся в сведениях об избирателях (сведения об адресе места жительства и документе гражданина Российской Федерации), т. е. устанавливается правоспособность подписантов (наличие у них активного избирательного права), что уже не связано с графическим начертанием.
Если в сфере управления в подпись, как указано выше, включается «наименование должности лица», то в избирательном процессе в составе подписи указывается статус: «кандидат», «уполномоченный представитель».
Более сложным представляется понятие «подпись лица, осуществлявшего сбор подписей», или «подпись сборщика». Рассмотрим вопрос создания подписного листа с учетом того, что под подписанием документа подразумевается процедура, сутью которой является заверение документа собственноручной подписью должностного или физического лица по установленной форме [50]. Определение ГОСТа не дает в терминологии избирательного процесса большей ясности, и, очевидно, что в контексте рассмотренных выше обстоятельств точнее было бы сформулировать, что подписанием является собственноручное проставление графического начертания, придающее документу юридическую силу. В противном случае может произойти определенное смешение с понятием «заверение копии документа», как процедуры проставления в установленном порядке реквизита «Отметка о заверении копии», обеспечивающее ей юридическую силу [51] в качестве письменного доказательства [52].
Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав устанавливает требование о заверении подписного листа. При этом в тексте данного Федерального закона встречается следующее словосочетание: порядок заверения подписного листа устанавливается законом. Каждый подписной лист должен быть заверен подписью лица, осуществлявшего сбор подписей избирателей, и кандидатом. Если заверительная запись лица, осуществлявшего сбор подписей избирателей, внесена позднее заверитель-ной записи кандидата, то все подписи избирателей признаются недействительными. Кроме того, установлена административная ответственность за заверение заведомо подделанных подписей (подписных листов). Все вышеуказанное не дает комплексного представления об институте заверения подписного листа. Можно привести определенную аналогию из нотариата: свидетельствуя подлинность подписи, нотариус удостоверяет, что подпись сделана определенным лицом [53].
Принципиальное отличие, вероятно, которое подразумевал законодатель, заключается в подтверждении правильности (подлинности) подписи, сделанной избирателем. Тогда можно предложить такой вариант подписи сборщика подписи с учетом прибавления текста заверительной надписи: «Я ... свидетельствую подлинность подписей избирателей, указанных на данном подписном листе, которые сделаны в моем присутствии.».
Представляется возможным с учетом всех вышеобозначенных аспектов попробовать сформулировать вариант указания в нормативном правовом акте требования к заверению подписных листов следующим образом: «Каждый подписной лист подписывается лицом, осуществлявшим сбор подписей избирателей, участников референдума, которое собственноручно вносит свои фамилию, имя и отчество (при наличии), дату рождения, адрес места жительства, серию, номер и
дату выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код выдавшего его органа, а также ставит собственноручную подпись и дату ее внесения.
Каждый подписной лист после подписания лицом, осуществлявшим сбор подписей избирателей, подписывается в поддержку: выдвижения списка кандидатов - уполномоченным представителем избирательного объединения; в поддержку выдвижения (самовыдвижения) кандидата - кандидатом; в поддержку инициативы проведения референдума - уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума. При заверении подписного листа уполномоченный представитель избирательного объединения, кандидат, уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума напротив своих фамилии, имени и отчества собственноручно ставят свою подпись и дату ее внесения.».
Форма подписного листа предусматривает указание адреса места жительства, но Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав не регламентирует порядок действий в случае, когда у гражданина Российской Федерации имеется только регистрация по месту временного пребывания или отсутствует к моменту выдвижения и сбора подписей и та, и другая. Некоторые исследователи указывают на излишнюю регламентацию избирательных действий и процедур, в том числе и связанных со сбором подписей и оформлением подписного листа [54]. На выборах депутатов представительных органов сельских поселений можно было исключить из указания в адресе места жительства наименование субъекта Российской Федерации, также наименование соответствующего района, разместив указание этих сведений в трафаретной части текста.
Как отмечает В.В. Серегина, «правовые ограничения ставят действия индивидов в определенные рамки, сужают их возмож-
ности до юридически и сознательно требуемого состояния» [55]. Вместе с тем, по замечанию И.В. Советникова, «сущность и характер избирательных правоотношений таковы, что не всегда представляется возможным и целесообразным устанавливать жесткие рамки и ограничения, детально регламентировать все процедуры» [56]. Соглашаясь с авторами, отметим излишнюю строгость законодательства в части порядка изготовления подписных листов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований. Так, пунктом 5 статьи 37 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав предусмотрено, что подписные листы должны изготавливаться за счет средств соответствующего избирательного фонда. Пункт 1 статьи 58 указанного Федерального закона содержит исключение из общего правила обязательности создания избирательных фондов, устанавливая, что при проведении выборов в органы местного самоуправления создание кандидатом избирательного фонда необязательно при определенных условиях.
Таким образом, избирательные фонды могут не создавать исключительно кандидаты по мажоритарным округам, выдвинутые теми политическими партиями, которые не собирают в поддержку подписи, а самовыдвиженцы для незначительных расходов вынуждены совершать большее количество действий, что представляется фактором, не в полной мере способствующим реализации принципа равенства кандидатов. Кандидатам, открывшим счет, требуется проводить документирование финансовой деятельности и представлять в соответствующую избирательную комиссию первый и итоговый финансовые отчеты.
В пунктах 1 и 2 статьи 37 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав закреплено минимальное количество необходимых подписей избирателей -10 подписей. Такое количество вполне может уместиться на одном листе формата А4. С
учетом распространенности и наличия оргтехники не только у юридических, но и физических лиц, собственно кандидатов, подписные листы могли бы быть изготовлены в «домашних» условиях при внесении соответствующих изменений в законодательство.
Итак, подписной лист - общеродовой вид документа, образующийся при реализации той или иной формы непосредственной демократии, в котором фиксируется воля лица, поддерживающего инициативу. Сравнительная характеристика различных родов подписных листов, особенностей их документирования и организации проверки, как представляется, может быть предметом отдельного рассмотрения.
Попробуем сформулировать определение подписного листа как вида избирательного документа, в котором фиксируется воля избирателя по поводу поддержки выдвижения кандидата или списка кандидатов. Его разновидностями являются подписные листы, оформляемые в соответствии с применяемой избирательной системой в узком смысле. К избирательным документам относятся подписные листы с подписями избирателей, которые разделяются: на класс подписных листов в отношении кандидатов на выборную должность; класс подписных листов в отношении поддержки выдвижения кандидатов в состав представительного органа, который включает в себя подкласс подписных листов кандидатов, выдвинутых непосредственно (делится на группу подписных листов самовыдвиженцев и «партийных» кандидатов), и подкласс в поддержку списков кандидатов (пропорциональных списков).
К иному роду документов - документов, связанных с подготовкой и проведением референдума (по аналогии - референдумный документ), относится подписной лист в ре-ферендумном праве, который в законодательстве в соответствии с целью его создания получил название «подписной лист референдума» (см. Федеральный конституционный
закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»).
К роду документов, связанных с инициативой отзыва должностного лица, относится подписной лист в поддержку выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву, а большее разнообразие и меньшая унификация наблюдаются в формах документов, которые можно назвать «подписным листом в поддержку правотворческой инициативы на местном уровне».
В завершение статьи укажем на ряд дополнительных аспектов, представляющих общенаучный интерес и возможность провести сравнения. Так, в историческом аспекте нужно указать, что аналогичного порядка поддержания выдвижения кандидатов избирательное законодательство Российской империи на выборах депутатов Государственной Думы не предусматривало, т. к. непосредственно на избирательном собрании осуществлялась номинация (выдвижение) кандидатов, а затем - непосредственно избрание депутатов путем подачи избирательных бюллетеней [57].
В сравнительном аспекте укажем на то, что Закон о выборах в Канаде не дает определение понятия «избирательный документ» («электоральный документ», election document), но в нем перечислен открытый перечень документов, относящихся к данной категории, а именно: поданные кандидатами документы о выдвижении (в том числе и подписные листы), избирательные бюллетени, списки избирателей и др. [58]. Форма подписного листа на выборах в Канаде также содержит таблицу со следующими столбцами: имя, полный адрес, пол, подпись, а также инициалы лица, заверяющего подписной лист.
На наш взгляд, наиболее принципиально обеспечить бесконфликтное функционирование института подписного листа на выборах в органы местного самоуправления городских и сельских поселений по ряду причин:
- во-первых, масштабность и массовость распространенности таких видов муниципальных образований и, как следствие, частота проведения всех типов выборов (очередных, дополнительных, досрочных);
- во-вторых, особый статус избранных на выборах глав и депутатов представительных органов в избирательных кампаниях по выборам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации;
- в-третьих, распространение практики формирования представительного органа муниципального района путем делегирования;
- в-четвертых, известно, что наибольшее число кандидатов выдвигается одной из парламентских политических партий, иногда кандидаты этой политической партии являются единственными представителями партийного спектра российского общества, таким образом, проблема обеспечения альтернативности на непрестижных выборах обеспечивается этой политической партией.
Основные проблемы функционирования института подписного листа можно определить таким образом:
- отсутствие единых подходов, принципов и порядка документирования и организации работы с подписными листами в избирательном процессе;
- отсутствие баланса (в некоторых аспектах излишняя строгость и «зарегламентиро-ванность», в других - излишняя лояльность и отсутствие ответственности, в том числе конституционно-правовой, за то или иное нарушение) при организации проверки достоверности подписных листов;
- отсутствие единого нормативного правового акта, ликвидирующего основные коллизии, спорные и нерешенные аспекты создания подписного листа и организации проверки достоверности подписей, или возможности децентрализованного регулирования соответствующим законом, устанавливающим порядок проведения конкретных выборов.
16
1. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2016. № 15. Ст. 2054.
2. Гетьман Л.С. Избирательный документ как объект конституционно-правового регулирования // Академический юридический журнал. 2010. № 1. С. 33.
3. Гетьман Л.С. Избирательные документы в российском избирательном праве : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток : Дальневост. федерал. ун-т, 2010. С. 8.
4. См.: Гетьман Л.С. Избирательный документ как конституционно-правовая категория // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2010. № 6. С. 151.
5. См.: Гетьман Л.С. Избирательный документ как объект конституционно-правового регулирования. С. 38.
6. См.: Двоеносова Г.А. Документ - имя собственное! // Вестник РГГУ. Серия «Документалистика. Документове-дение. Архивоведение». 2014. № 2 (124). С. 88.
7. См.: Ларин М.В. Актуальные проблемы современного документоведения // Вестник РГГУ Серия «Документалистика. Документоведение. Архивоведение». 2014. № 2 (124). С. 140.
8. См.: Бондарь В.А. Эволюция терминологии в сфере управления документами в России в конце 1950-х - 2013 гг. : автореф. дис. ... канд. истор. наук. Екатеринбург, 2015. С. 3.
9. См.: Ларин М.В. Актуальные проблемы современного документоведения. С. 142.
10. См.: Суслопаров А.В. Значение общеправового понятия документа для модернизации российской правовой системы. Проблемы модернизации правовой системы современного российского общества : сб. докл. : в 2 т. Т. 1. / Сиб. федер. ун-т, Юрид. ин-т ; редкол. : Шафиров В.М. (отв. ред.) [и др.]. Красноярск : Центр информации, 2011. С. 242.
11. Там же. С. 241.
12. См.: СеменовР.Б. Уголовно-правовая оценка подлога документов : автореф. дис. . канд. юрид. наук. М. : Моск. гос. юрид. акад., 2006. С. 7.
13. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448; 2016. № 28. Ст. 4558.
14. ГОСТ Р 51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. Утвержден постановлением Госстандарта России от 27 февраля 1998 г. № 28.
15. ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. Утвержден приказом Росстандарта от 17 октября 2013 г. № 1185-ст.
16. См.: Бондарь В.А. ГОСТ Р 7.0.8-2013 - новая терминологическая парадигма? // Документ. Архив. История. Современность. 2015. Т. 15. С. 229.
17. См.: Ельцов А.Н. Легализация документов : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов : Тамб. гос. ун-т им. Г.Р. Державина, 2009. С. 7-8.
18. См.: Семилетов С.И. Документы и документооборот как объекты правового регулирования : автореф. дис. . канд. юрид. наук. Москва, 2003. С. 8.
19. См.: ГОСТ Р ИСО 9001-2015. Национальный стандарт Российской Федерации. Системы менеджмента качества. Требования.
20. См.: Фионова Л.Р., Усманова И.В., Коровина Л.В. Унификация документов - необходимая предпосылка внедрения систем электронного документооборота // Делопроизводство. 2014. № 1. С. 27.
21. ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.
22. Сухарев А.Я., КрутскихВ.Е., Сухарева А.Я. Большой юридический словарь. М. : Инфра-М, 2003.
23. ГОСТ Р ИСО 9001-2015. Национальный стандарт Российской Федерации. Системы менеджмента качества. Требования.
24. См.: Фармонова З.Н. Нормативная правовая основа технического документирования в Российской Федерации // Вестник магистратуры. 2016. № 1-4 (52). С. 11.
25. См.: Князев С.Д. Метод избирательного права: понятие, содержание, значение // Академический юридический журнал. 2010. № 2 (40). С. 14.
26. См.: Сулейманов Б.Б. О юридическом языке (некоторые исходные моменты) // Законотворческая политика РФ: проблемы юридической техники : сб. науч. ст. / под общ. ред. Малько А.В., Костенко М.А. Таганрог : Издательство ЮФУ, 2012. С. 59.
27. См.: Князев С.Д. Указ. соч. С. 14.
28. См.: Бондарь В.А. Эволюция терминологии в сфере управления документами в России в конце 1950-х - 2013 гг. С. 15.
29. См.: Белоус Е.С. Структурно-семантическая организация понятийно-терминологического аппарата предметной области управления документацией : автореф. дис. . канд. филол. наук. Волгоград : Волгогр. гос. ун-т, 2011. С. 7.
30. Там же. С. 20.
31. См.: Князев С.Д. Указ. соч. С. 14.
32. ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.
33. См.: Каргин К.В. Юридические документы : дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004.
34. См.: Стародубцев С.В. Понятие и виды юридических документов : автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2006. С. 16.
35. См.: Гетьман Л.С. Документирование действий субъектов избирательных правоотношений как деятельность, обеспечивающая реализацию конституционного права граждан избирать и быть избранными // Вестник Института законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского. 2010. № 1. С. 19.
36. Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения (одобрена коллегией Главархива СССР 27 апреля 1988 г., приказ Главархива СССР от 25 мая 1988 г. № 33); ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.
37. ГОСТ Р 51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.
38. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов. Методические рекомендации по внедрению ГОСТ Р 6.30-2003.
39. См.: ЕрмолаеваА.В. Документационное обеспечение деятельности органов государственной власти в постсоветский период: тенденции и перспективы развития // Вестник РГГУ. Серия «Документалистика. Документоведение. Архивоведение». 2014. № 2 (124). С. 105.
40. Сравнительное избирательное право : учеб. пособие. М. : НОРМА, 2003. С. 106-107.
41. Там же. С. 107.
42. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств : документы и материалы / отв. ред. Лысенко В.И. М. : РЦОИТ, 2008. С. 413.
43. См.: Турищев С.В. О совершенствовании законодательной регламентации порядка сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата // Законность и правопорядок в современном обществе. 2010. № 2-1. С. 198.
44. ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.
45. Апелляционное определение Смоленского областного суда от 26 августа 2014 г. по делу № 33-3421/2014.
46. См.: Фурса Е.А. Что такое «подпись избирателя»: уголовно-правовой анализ // Законность и правопорядок в современном обществе. 2010. № 1. С. 322.
47. ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.
48. ГОСТ Р 51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.
49. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов. Методические рекомендации по внедрению ГОСТ Р 6.30-2003.
50. ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.
51. Там же.
52. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 r. № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012; 2016. № 26 (ч. I). Ст. 3889.
53. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 10. Ст. 357. Собрание законодательства РФ. 2016. № 27 (ч. II). Ст. 4293.
54. См.: Турищев С.В. О совершенствовании законодательной регламентации порядка сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата. С. 199.
55. См.: Серегина В.В. Правовая база правоограничений // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 12. С. 36.
56. См.: Советников И.В. Злоупотребления правом в избирательном процессе. М. : ЧеРо, 2010. 124 с.
57. Очерки по истории выборов и избирательного права : учеб. пособие. Калуга : Символ, 2002. С. 547.
58. Canada Elections Act 2000. URL: http://laws. justice.gc.ca.
ДЕЙСТВИТЕЛЬНАЯ ВОЛЯ ИЗБИРАТЕЛЕЙ И ОЦЕНОЧНЫЕ ПОНЯТИЯ
В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРАВЕ
А.А. Макарцев, кандидат юридических наук, доцент
Развитие современного российского избирательного права демонстрирует тенденцию, при которой каждый последующий федеральный закон, устанавливающий основные гарантии избирательных прав граж-
дан России, является менее абстрактным и более конкретным по сравнению с его предшественником. Вместе с тем в литературе отмечается, что действующие основополагающие нормативные правовые акты в
