CC BY
8ДЕБЮРОКРАТИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ — КЛЮЧЕВОЕ УСЛОВИЕ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ
DE-BUREAUCRATIZATION OF PUBLIC ADMINISTRATION IS A KEY CONDITION FOR IMPROVING THE EFFICIENCY OF THE NATIONAL ECONOMY
ПОЛУЧЕНО 18.03.18 ОДОБРЕНО 24.03.18 ОПУБЛИКОВАНО 27.04.18 УДК336.12 DOI 10.12737/article_5afec9d5679bb9.92296134
СТОЛЯРОВА B.A.
Д-р экон. наук, профессор. Директор АНО «НВЦ», г. Москва STOLYAROVA V.A.
Doctor of Economic Sciences, Professor, Director ofANO "NVC", Moscow e-mail: rich123098@mail.ru
Аннотация
В статье показаны отдельные проблемы повышения эффективности государственного управления и влияние на нее профессиональной деятельности государственных гражданских служащих. Выявлены основные причины сдерживания развития государственной гражданской службы из-за отсутствия или недостаточного научно-экономического обоснования необходимых социально-экономических механизмов рационального регулирования создания для этого необходимых условий. На основе анализа результатов реализации Концепции реформирования системы государственной службы1 в статье отмечается, что наряду с успешным решением целого ряда проблем в этой сфере, до настоящего времени не решены ключевые задачи по этим вопросам. К ним отнесены: отсутствие до настоящего времени федерального государственного органа по управлению госслужбой, с 2014 г. приостановлена разработка и реализация программ развития государственной гражданской службы; полностью игнорируется в системе государственного управления такой важнейший принцип взаимодействия государства и граждан, как «дебюрократизация», который был определен в вышеуказанной Концепции еще в 2001 г. и др. В статье предложены некоторые рекомендации по решению указанных проблем, а также по совершенствованию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Ключевые слова: Послание Президента Российской Федерации, Концепция реформирования системы государственной службы, Федеральный закон, программы развития, государственная гражданская служба; конкурентная среда, дебюрократизация, орган государственного управления госслужбой, государственная кадровая политика, монополии, эффективность развития госслужбы, Кодексы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, социально-экономические механизмы повышения эффективности управления экономикой, Концепция административной реформы в Российской Федерации, Федеральное Министерство, федеральная служба, федеральное агентство.
Abstract
The article shows some problems of improving the efficiency of public administration and the impact on it of the professional activity of civil servants. The main reasons for restraining the development of the public civil service due to the lack or insufficient scientific and economic justification of the necessary socioeconomic mechanisms for the rational regulation of the creation of the necessary conditions for this are identified. Based on the analysis of the results of the implementation of the Concept of reforming the civil service system, the article notes that along with the successful solution of a number of problems in this area, key tasks on these issues have not been solved so far. These include: the absence to date of the Federal state body for civil service management, since 2014 suspended the development and implementation of programs for the development of the public civil service; the principle of interaction between the state and citizens — "de-bureaucratization", which was defined in the above-mentioned Concept in 2001, etc., is completely ignored in the system of public administration. the article offers some recommendations for solving these problems, as well as for improving the system and structure of Federal Executive bodies.
Keywords: Address by the President of the Russian Federation, the Concept of reforming the civil service system, Federal law, development programmes, the civil service, the competitive environment, de-bureaucratization, public administration, public personnel policy, monopolies, the effectiveness of civil service development, Codes of the Russian Federation, Decrees of the President of the Russian Federation, socio-economic mechanisms of economic management, the concept of administrative reform in the Russian Federation, the Federal Ministry, the Federal service, the Federal Agency.
Отправным началом системного реформирования и эффективного развития государственной службы Российской Федерации является Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № ПР-1496 (далее — Концепция). Согласно Концепции государственная служба является важнейшим инструментом государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее «административной системы управления». Далее в Концепции указано на наличие ряда проблем, включая важнейшие из них: - недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов;
- низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней;
- отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества.
Прошло полных шестнадцать лет, а вышепоказанные проблемы только возросли по объему и их значимости. Согласно указанной Концепции целями реформирования го-
1 Концепция реформирования системы государственной службы, утвержденная Президентом Российской Федерации от 15.08.2001 № ПР-1496.
сударственной службы являются «кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепление государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации». Были поставлены и в основном решены задачи реформирования государственной службы за исключением важнейших из них — это «разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы» и «формирование системы управления государственной службой и ее координация», а также задачи формирования системы государственной службы поэтапно, планомерно, на основе соответствующих программ, финансового и ресурсного обеспечения, с учетом отечественного, а также зарубежного опыта, применимого в российских условиях.
В Концепции также были выработаны основные принципы функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих, а также система принципов взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества, которые обеспечивают определенное функционирование системы государственной службы.
Однако, один важнейший, обозначенный в этой системе принцип, а именно «дебюрократизация отношений между государственными служащими, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества» до настоящего времени не только игнорируется, но и просто не берется во внимание.
Таким образом, ключевые направления по обеспечению реформирования системы государственной службы Российской Федерации, обозначенные в соответствующей Концепции и нереализованные, наносят огромный ущерб повышению эффективности государственного и муниципального управления. Сформулируем их последовательно и рассмотрим причины, приведшие к данному результату, по степени важности. Первое — до настоящего времени не создан федеральный орган по управлению государственной службой. Что же касается постоянно меняющихся подразделений по управлению государственной гражданской службой, то сначала в Минтруде России до его реорганизации в структуру Минздрава России, находились два Управления (департаментов в то время еще не было). Одно Управление занималось кадровой политикой в системе государственной службы, а другое — программами реформирования государственной службы. Когда Минтруд России влился в Минздрав России, вместо двух подразделений выше обозначенными проблемами стало заниматься только одно подразделение. Резко стал падать авторитет государственного регулирования развитием госслужбы. Приостанавливается разработка программ развития государственной службы, то есть полное игнорирование исполнения Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации, статьи 66 «Программы развития гражданской службы», согласно которой в части 1 установлено, что «развитие федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации обеспечивается федеральными программами развития федеральной гражданской службы и программами развития гражданской службы субъектов Российской Федерации». В рамках реализации соответствующих программ должна проводиться серьезная научно-методическая, проектная, внедренческая работа по их реализации. Во всех странах с развитой экономикой развитию гражданской службы придается исключительно важное ключевое значение, поскольку именно оптимальное сочетание государ-
ственного регулирования и социально-рыночных отношений дает рост ВВП и качество жизни населения.
Помимо частичной ликвидации необходимых механизмов и инструментов обеспечения развития государственной гражданской службы также слабело научное обеспечение этой работы. Так, например, мощное научное учреждение, каким являлась Российская академия государственной службы, было в какой-то мере переориентировано на другие научные исследования в рамках объединения Российской академии государственной службы и Академии народного хозяйства, в результате чего в условиях разрушения соответствующей конкурентной среды обе академии снизили свой научный потенциал и научную эффективность. Однако именно РАГС специализировалась в рамках создания соответствующей разработки вышеуказанных программ как головная организация. Созданный РАНХиГС при Президенте Российской Федерации — это монопольный, без достаточного научно-экономического обоснования, неэффективный, неуправляемый конгломерат. В настоящее время обособление РАГСа особенно актуально в свете реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции», которым также утвержден Национальный план развития конкуренции в Российской Федерации на 2018—2020 гг.
Следующее направление, нацеленное на обеспечение повышения эффективности государственного управления, обозначенное в Концепции — это, как было ранее отмечено, дебюрократизация государственного управления. Если посмотреть на стиль государственного регулирования функционирования национальной экономики посредством федерального законотворчества, то можно невооруженным глазом заметить, как создается большая суета в части массивного внесения изменений в соответствующие кодексы Российской Федерации. Так, например, в налоговом кодексе имели место случаи, когда только в течении одного месяца изменения вносили до 3-х раз. При этом Налоговый кодекс Российской Федерации зачастую притесняет не только малое и среднее предпринимательство, но и всю экономику в целом. Следует отметить, что почти все кодексы Российской Федерации и Федеральные законы большой объем госрегулирования сосредотачивают на надзорных функциях и меньше обращается внимание на создание необходимых условий для обеспечения социально-экономического развития страны. Возьмем также, к примеру, Трудовой кодекс Российской Федерации. В него вносились в некоторых случаях ежемесячные изменения. В то же время никому не приходит в голову того понимания, что в рыночных отношениях главным элементом повышения эффективности экономики является обеспечение платежеспособности населения, где главным по решению этих вопросов является Минтруд России. Если имеют место крошечные зарплаты, особенно в регионах, недостаточное количество рабочих мест, а механизмы решения этих проблем, созданные в стране малоэффективны, то как будет расти производительность труда и ВВП? Какой рывок в развитии экономики можно сделать при 25 млн населения, находящегося за чертой бедности, т.е. когда имеется масса людей, живущих впроголодь?
Отдельно можно сказать также о платежеспособности наших пенсионеров. В Послании Президента Российской Федерации от 01.03.2018 г. впервые поставлен вопрос о размере пенсии, сопоставимом с потерянным заработком. В странах с развитой экономикой этот показатель доходит до 80%. Нам, конечно, долго жить до такого показателя, но пенсионеры, что очень отрадно, эффективно трудятся и в пенсионном возрасте, а численность их возрастает, по-
этому их платежеспособность — это также большой плюс для развития рыночных отношений и не нужно их рассматривать некоторыми федеральными ведомствами только как балласт для экономики. Также всем известно, что у нас все еще наблюдается дискриминация по возрасту при приеме на работу. Опыт свидетельствует, что это не только не справедливо, но и не эффективно.
Хотелось бы посоветовать Минэкономразвития России, Минфину России, Минтруду России, Центральному банку Российской Федерации и некоторым другим ведомствам не тратить миллионы рублей на безумное внесение изменений в действующее законодательство Российской Федерации, а заниматься в большей мере обеспечением развития реальной отечественной экономики.
Далее касаясь обоснования дебюрократизации в государственном управлении рассмотрим некоторые примеры по государственному регулированию в рамках законотворческой деятельности по некоторым ключевым отраслям и сферам экономики. Ниже приведенные примеры наглядно показывают картину интенсивного законотворчества. Так, например, с 2002 по 2017 г. в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации было внесено около 600 изменений, в том числе например, в 2014 г. — 72 изменения, т.е. получается по 2014 г. 6 изменений в месяц. Возьмем другой пример — Земельный кодекс Российской Федерации. С 2001 по 2018 г. внесено, примерно, 70 изменений. В Гражданский кодекс Российской Федерации с 1994 по 2017 г. внесено, примерно, 105 изменений. В Таможенный кодекс Российской Федерации с 1999 по 2017 г. внесено, примерно, 113 изменений и т.д.
В Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» с момента издания до 2016 г. вносились изменения более 60 раз. Практически сразу же после принятия этого закона в 2006, 2007, 2008, 2009 гг. вносились изменения по три раза в год, а рекордным стал 2013 г. — внесено 10 изменений. Вместо создания необходимых социально-экономических механизмов их реализации зачастую облегчаем условия их исполнения, внося соответствующие новые их редакции. А если посмотреть на кодексы Российской Федерации, то бюрократическая деятельность по внесению в них изменений поражает воображение. Иногда, вероятно, необходимы изменения, но какое-то регулирование должно соблюдаться, поскольку вносимые изменения по своим затратам законотворчество многократно превышают результаты.
В статье затронуты несколько примеров необходимости кардинального решения проблем дебюрократизации при принятии государственных решений для обеспечения повышения эффективности развития государственной службы и отечественной экономики в целом. Было бы правильным по аналогии с Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» с соответствующим прилагаемым к этому Указу Национальным планом его реализации по аналогии подготовить и принять Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях государственной политики по обеспечению платежеспособности населения в условиях социально-рыночных отношениях» с соответствующим Национальным планом, поскольку конкуренция и платежеспособность населения могут работать в рыночных отношениях совместно и системно, так как конкуренция без платежеспособности населения не даст никакого прорыва в развитии экономики.
Реформирование государственной службы Российской Федерации теснейшим образом связано с административной реформой, которая осуществлялась в 2006—2010 гг. со-
гласно Утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р Концепцией. Правильнее было бы обе реформы осуществлять по одной программе, поскольку компетенции государственных служащих являются производными от полномочий соответствующих государственных органов. Однако в силу сложившихся исторических обстоятельств все произошло в обратном порядке. Особенно хотелось бы обратить внимание на то в рамках осуществления административной реформы в соответствии с Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти были образованы и до настоящего времени функционируют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Известно, что полномочия этих органов разделены следующим образом. Федеральное министерство выполняет функции по выработке государственной политике и нормативно-правовому регулированию исполнения этих функций; на Федеральные службы возложены функции контроля и надзора; федеральные агентства выполняют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Таким образом, создана система федеральных органов исполнительной власти, в которой имеет место два, на взгляд автора, нерациональных научно-методических решения, противоречащих теории формирования эффективных социально-экономических систем: Первое, когда объекты управления, например, унитарные предприятия и государственные учреждения, находятся слишком далеко от аппарата федеральных министерств, подчиняясь, в основном, соответствующим федеральным агентствам. Второе, когда функции контроля и надзора проведения государственной политики по обеспечению эффективного развития подведомственной сферы или отрасли экономики возложены на федеральные службы, статус которых ниже, чем соответствующего федерального министерства, а планы и отчеты их выполнения в свою очередь контролируются федеральными министерствами. Поэтому объективность исполнения надзорных функций федеральными службами может носить и субъективный характер. Для усиления контрольных функций рекомендуется повысить статус федеральных служб, реорганизовав их соответствующим образом в состав федеральных министерств.
В мае 2018 г. начнется формирование системы федеральных органов исполнительной власти. Необходимо тщательное технико-экономическое обоснование новой структуры этой системы, поскольку от качества этой структуры зависит качество жизни нашего населения. А эффективность деятельности федеральных органов исполнительной власти рекомендуется рассматривать как показатель (мера) уровня удовлетворения потребностей населения в продуктах и услугах подведомственных этим федеральным органам сфер и отраслей населения.
литература
1. Концепция реформирования системы государственной службы, утвержденная Президентом Российской Федерации от 15.08.2001 № ПР-1496
2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 01.03.2018 г.
3. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах(одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р).
4. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ.
5. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ.
6. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28.05.2003 № 61-ФЗ (ред. от 27.11.2010)
7. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 03.04.2018)
8. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3 (ред. от 31.12.2017)
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 03.04.2018)
10. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ
11. Указ Президента РФ от 21 декабря 2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции»
12. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 28.09.2017) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
references
1. Kontseptsiya reformirovaniya sistemy gosudarstvennoy sluzhby, utverzhdennaya Prezidentom Rossiyskoy Federatsii ot 15.08.2001 № PR-1496 [The concept of reforming the public service system, approved by the President of the Russian Federation No. PR-1496 of August 15, 2001].
2. Poslanie Prezidenta Rossiyskoy Federatsii Federal'nomu Sobrani-yu ot 01.03.2018 g. [Message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of 01.03.2018].
3. Kontseptsiya administrativnoy reformy v Rossiyskoy Federatsii v 2006 — 2010 godakh(odobrena rasporyazheniem Pravitel'stva RF ot 25 oktyabrya 2005g. № 1789-r) [The concept of administrative reform in the Russian Federation in 2006-2010 (approved by the RF Government's order No. 1789-r of October 25, 2005)].
4. Nalogovyy kodeks Rossiyskoy Federatsii ot 31 iyulya 1998 g. № 146-FZ [The Tax Code of the Russian Federation of July 31, 1998 No. 146-FZ].
5. Trudovoy kodeks Rossiyskoy Federatsii ot 30 dekabrya 2001 g. № 197-FZ [The Labor Code of the Russian Federation of December 30, 2001 No. 197-FZ].
6. Tamozhennyy kodeks Rossiyskoy Federatsii ot 28.05.2003 № 61-FZ(red. ot27.11.2010) [The Customs Code of the Russian Federation No. 61-FZ of May 28, 2003 (as amended on November 27, 2010)].
7. Zhilishchnyy kodeks RossiyskoyFederatsiiot29.12.2004№ 188-FZ (red. ot 03.04.2018) [Housing Code of the Russian Federation as of 29.12.2004 No. 188-FZ (as amended on 03/04/2018)].
8. Zemel'nyy kodeks Rossiyskoy Federatsii ot 25.10.2001 № 136-FZ (red. ot 31.12.2017) [Land Code of the Russian Federation of25.10.2001 No. 136-FZ (as amended on December 31, 2017)].
9. Kodeks Rossiyskoy Federatsii ob administrativnykh pravo-narusheniyakh ot 30.12.2001 № 195-FZ (red. ot 03.04.2018) [The Code of the Russian Federation on Administrative Offenses of 30.12.2001 No. 195-FZ (as amended on 03/04/2018)].
10. Federal'nyy zakon «O gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe Rossiyskoy Federatsii» ot27.07.2004№ 79-FZ[Federal Law "On the Civil Service of the Russian Federation" of27.07.2004 No. 79-FZ].
11. Ukaz Prezidenta RF ot 21 dekabrya 2017 g. № 618 «Ob osnovnykh napravleniyakh gosudarstvennoy politiki po razvitiyu konkurentsii» [Decree of the President of the Russian Federation of December 21, 2017 No. 618 "On the main directions of state policy for the development of competition"].
12. Ukaz Prezidenta RF ot 09.03.2004 № 314 (red. ot 28.09.2017) «O sisteme i strukture federal'nykh organov ispolnitel'noy vlasti» [Decree of the President of the Russian Federation of 09.03.2004 No. 314 (as amended on September 28, 2017) "On the system and structure of federal executive bodies"].
Симон Г.
скрытые чемпионы — прорыв в глобалию. почему немецкие компании доминируют в мире
М.: Библос, 2018
Что объединяет производителей аквариумов и сопутствующих товаров Tetra, систем контроля трубопроводов Rosen, пластмассовых подшипников Igus и поводков-рулеток Flexi? Все они — типичные «скрытые чемпионы», неизвестные средние компании, незаметно ставшие лидерами мирового рынка в своих отраслях. Герман Симон, изучающий истории «скрытых чемпионов» более 30 лет, в новой книге рассказывает об их невероятном международном успехе и колоссальном воздействии на глобализацию.
Подробно анализируя деятельность более тысячи «скрытых чемпионов» по всему миру, Симон раскрывает общие тенденции, типы поведения и подходы, которые обеспечивают успех компаниям и нередко способствуют сохранению их лидерства на мировом рынке из поколения в поколение, несмотря на жесткую конкуренцию, финансовые трудности и изменчивую рыночную ситуацию. Он рассказывает о методах ведения бизнеса и обслуживания клиентов, маркетинге, инновациях, кадровом менеджменте, организационных моделях, особенностях управления и стратегиях, которые выгодно отличают эти выдающиеся предприятия и от общей массы компаний, и от современных крупных корпораций. Кроме того, автор дает читателям возможность заглянуть за кулисы многих успешных, но непубличных компаний, которые пренебрегают современными концепциями менеджмента.
«Скрытые чемпионы» доказывают, что хорошее управление — это умение делать вещи лучше конкурентов — спокойно, целеустремленно и сохраняя приверженность своему делу. В условиях кризисной экономики подход «скрытых чемпионов» — противоядие от недальновидных и ненужных практик, жертвами которых пали многие корпоративные гиганты. Книга предназначена для специалистов в области менеджмента и маркетинга.
