Чувство уместного долга Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

І

Практика

экономический обзор

2012 № 4 (73)

Евгений

ГАВРИЛЕНКОВ,

профессор ГУ ВШЭ

Антон СТРУЧЕНЕВС

ИК «Тройка Диалог»

Чувство

уместного

Мы не раз писали, что благодаря гибкому курсу рубля российский бюджет в последние годы находился в гораздо лучшем состоянии, чем предполагало правительство: в 2009—2010 годах бюджетный дефицит был меньше прогнозировавшегося, а с 2011 года вообще сменился профицитом. Причина не только в том, что цена нефти превзошла ожидания правительства, но и в том, что обменный курс был более низким, чем оно рассчитывало.

*

ффективное

нтикризисное

правление

Прогнозируемый Минфином курс рубля почему-то неизменно оказывается выше, чем в действительности, что, соответственно, приводит к тому, что планируемые правительством доходы меньше фактических, а дефицит - больше. Для покрытия последнего правительство из года в год разрабатывает обширные приватизационные планы и крупную программу заимствований. Первые в исполнение не приводятся, зато вторые пусть частично, но регулярно осуществляются: даже если заемные средства не нужны (как в 2011 году, когда бюджет был профицитным), правительство все равно их привлекает ради пополнения Резервного фонда. Вкладываются эти ресурсы в низкодоходные

І

Практика

экономический обзор

Таблица 1

2012 2013 Действ. Предлаг. 201 4 Действ. Предлаг. 201 5 Предлаг.

Доходы 12 677 12 706 12 395 1 4 092 1 3 642 1 5 224

В т. ч. нефтегазовые 6 383 5 646 5 632 61 27 6 075 6 913

Расходы 12 745 1 3 731 13 387 1 4 583 1 41 02 1 5 316

Дефицит -68 -1 025 -992 -491 -460 -92

Нефтегазовый дефицит -6 451 -6 671 -6 624 -6 61 8 -6 535 -7 006

Увеличение Резервного фонда 830 571 604 957 989 723

Цена нефти, $ / барр. 115 97 97 1 01 1 01 1 04

Примечание. Параметры 2012 года учитывают результаты пересмотра, состоявшегося в 2К12.

Источник: Минфин

Таблица 2

облигации других государств, причем доход от таких инвестиций, конечно, не покрывает стоимости заимствований.

Мы в свое время назвали подобную схему созданием подушки безопасности за счет заемных средств.

Похоже, что подобные принципы лежат в основе и последнего проекта бюджета на трехлетний период с 2013 года (этот проект еще может быть скорректирован, но изменения будут, скорее всего, косметическими). Как раз в то время, когда в Минфине над ним работали, на мировых рынках происходили резкие колебания цен на нефть. Это было очень кстати: рынки напомнили правительству, что надеяться на постоянный рост цен на нефть опрометчиво, поскольку цены способны быстро снижаться (за март -июнь Юралз подешевела на 30%, правда, в июле часть потерь была отыграна). Как следствие, правительство решило пересмотреть в меньшую сторону темпы роста бюджетных расходов.

Правительство не стало менять прогноз цен на нефть на 2013-2014 годы, поэтому почти не изменился и запланированный объем нефтегазовых доходов, тогда как прогноз общего объема доходов был понижен вследствие сокращения ожидаемых поступлений из остальных источников. Чтобы сохранить прогноз дефицита на прежнем уровне, Минфин предложил замедлить рост номинальных расходов в 2013-2014 годах: согласно новому проекту бюджета, в 2013 году они увеличатся всего на 5% (что укрепляет нас во мнении, что инфляция продолжит снижаться).

Надо полагать, что прогноз средней цены

Благодаря более слабому рублю цена нефти, обеспечивающая бездефицитность бюджета, будет ниже, чем предполагает правительство

201 2 2013 201 4 201 5

Цена нефти, $ / барр. 11 5 97 1 01 1 04

Официальный прогноз

Обменный курс рубль / доллар 29,2 29,7 30,5 31,5

Цена нефти, обеспечивающая

бездефицитность бюджета, $ / барр. 116 114 1 09 1 05

Прогноз Тройки Диалог

Обменный курс рубль / доллар 30,4 33,3 32,6 32,2

Цена нефти, обеспечивающая

бездефицитность бюджета, $ / барр. 112 1 02 1 02 1 03

Источники: Минфин, оценка авторов

нефти на 2012 год правительство в конце концов скорректирует, приблизив его к реальности. Сейчас баррель Юралз стоит около $ 110, и его средняя цена по итогам семи месяцев 2012 года составила $110,50. Если до конца года котировки будут держаться вблизи $ 100 за баррель, то в среднем за год цена составит около $ 106 за баррель. Если же в августе-декабре цена будет равняться в среднем $ 105 за баррель, то среднегодовой показатель достигнет $ 108 за баррель.

Между тем прогнозируемый правительством курс рубля и в текущем году, и в 2013-2015 годах превышает наши оценки. За семь месяцев этого года средний курс оказался ближе к 31 руб. за доллар, чем к заложенным в бюджете 29 руб. и при тех допущениях о ценах на нефть, кото-

2012 И№ 4 (73)

График 1

Сценарные расчеты баланса бюджета, млрд руб.

68,1 991 ,9

842,1 1 376,3

51 9,9 2 063,8

-677,8 -687,6

300,0 380,0

074,0 -764,4

-830,3 -603,7

-92,8 -63,0

459,7 92,2

248,7 711 ,4

908,9 1 688,7

-660,2 -977,3

475,0 385,0

264,0 -1 004,2

-988,7 -722,6

-230,7 -230,7

Дефицит бюджета Всего гос. заимствования Привлечение Погашение долга Приватизация Прочие источники Резервный фонд

Исполнение государственных гарантий

Примечание. Сценарные расчеты основаны на официальном прогнозе цены нефти (в 2012 году - 115$/барр., в 2013 - 97$/барр., в 2014 - 101$/барр., в 2015 - 104$/барр.,)

Источники: Минфин, оценка авторов

Габлица 3

Источники финансирования дефицита федерального бюджета, млрд руб.

201 2о

201 Во

201 4о

201 5о

г1

201 Зо 2014о 2015о

□ Оценка Тройки Диалог

0

-300

-600

-900

200

201 2 о I План Минфина

| Источник: Минфин

рые представлены выше, основании ожидать значительного укрепления рубля не приходится. Так что, несмотря на более низкую цену нефти, план по доходам бюджета может быть выполнен. Удивляет, что официальные прогнозы курса рубля на текущий и следующий год почти одинаковы, хотя средняя цена нефти в 2013 году должна, по мнению правительства, значительно снизиться. Можно сказать, что для тех цен на нефть, которые ожидает Минфин, прогноз курса рубля на 2013 и последующие годы слишком высок, результатом чего являются относительно низкие ожидаемые нефтегазовые доходы (и, естественно, бюджетные доходы вообще), а также завышенная цена нефти, при которой бюджет сводится без дефицита. Ранее мы писали, что благодаря гибкому валютному курсу этот параметр превращается в производную от текущей цены нефти и изменяется более или менее синхронно с ней.

Если исходить из представленных выше допущений о цене нефти, дефицит бюджета в ближайшие годы будет меньше, чем ожидает правительство. Возможно даже появление профицита, например в 2012 году.

Минфин планирует бюджет с дефицитом,

который увеличивается в 2013 году и постепенно уменьшается в дальнейшем. Финансировать дефицит предполагается за счет, во-первых, приватизации (однако, как и в 2009-2011 годах, планы продажи госсобственности реализованы, скорее всего, не будут), а во-вторых, привлечения заемных средств, в основном на внутреннем рынке.

Мы считаем такие заимствования, в целом, желательными, поскольку они способствова-

Г рафик 2

Объем суверенных фондов РФ, млрд руб.

9 000 -----------------------------------------

7 500

6 000

4 500

3 000

1 500

■ ■ ■ ■ ■

201 1

201 2о

201 Зо

201 4о

□ Резервный фонд

■ Фонд национального благосостояния

Источник: Минфин

201 5о

І

Практика

экономический обзор

Таблица 4

Структура расходов бюджета, млрд руб.

201 2о 201 Зо 201 4о 201 5о

Всего расходы 1 2 745,1 13 387,3 1 41 01 ,9 15 316,0

Общегосударственные вопросы 871 ,1 859,0 849,8 862,6

Национальная оборона 1 864,5 2 345,7 2 771 ,6 2 864,7

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 1 844,5 2 011 ,2 1 883,5 2 074,1

Национальная экономика 1 754,1 1 702,8 1 682,0 1 630,3

Жилищно-коммунальное хозяйство 1 36,9 1 70,3 1 43,9 11 5,4

Образование 61 4,8 597,4 544,3 573,0

Здравоохранение 554,7 506,6 466,4 383,3

Социальная политика 3 930,2 3 901 ,4 4 008,5 41 97,0

Обслуживание долга 383,3 444,8 540,9 628,0

Межбюджетные трансферты 560,2 624,9 61 6,5 584,9

Прочее 230,8 223,2 594,5 1 402,7

Источник: Минфин

ли бы увеличению объема ломбардных бумаг в обращении и тем самым улучшили бы работу механизма рефинансирования (поскольку в предыдущие годы бюджет исполнялся с профицитом, государственных облигаций внутреннего займа размещалось очень мало, вследствие чего у банков возник недостаток в инструментах, способных служить обеспечением при проведении операций РЕПО).

Однако объем заимствований не должен оказаться избыточным - пусть даже пока в планах правительства. В 2012-2015 годах Минфин рассчитывает привлекать 1,5-2,1 трлн руб. в год. Это позволит обслуживать государственный долг, поддерживая кривую доходности гособлигаций, но поскольку чистый объем заимствований будет значительно превышать потребности в финансировании бюджетного дефицита, то излишние средства будут перечисляться в Резервный фонд, объем которого продолжит увеличиваться. Это весьма странная политика: есть более эффективные способы управлять государственными фи-

Г рафик 3

Увеличение расходов бюджета, г / г

----Всего расходы

Источники: Минфин, оценка авторов

24

- Расходы на обслуживание долга

нансами, чем наращивать резервы, осуществляя заимствования на рынке по относительно высокой ставке и вкладывая привлеченные средства в низкодоходные ценные бумаги.

Такая ситуация складывается потому, что Минфин предлагает вернуться к бюджетному правилу, согласно которому часть выручки от реализации нефти при цене, превышающей пороговое значение (среднее за предыдущие 5-10 лет), перечисляется в Резервный фонд. На наш взгляд, сегодня это не оптимальное решение, уже по той причине, которая упомянута выше. Более того, расходы на обслуживание долга со временем существенно возрастут, и, хотя удельный вес этой статьи в бюджетных расходах будет оставаться невысоким, ее увеличение может оказаться сопоставимым с предложенным сокращением прочих статей, т. е. никакой экономии добиться не удастся.

Мы поддерживаем стремление Минфина ограничить рост номинальных расходов, но полагаем, что используемое для этого бюджетное правило следует сформулировать иначе, еще проще, например так: «Номинальные расходы могут увеличиваться не более чем на 5-6% в год». Правило же, которым предлагает руководствоваться Минфин, имеет и другой важный недостаток: по сути, оно вновь ставит внутреннюю макроэкономическую политику в зависимость от курса доллара (через привязку к цене нефти), что противоречит нынешней политике ЦБ, в рамках которой обменный курс не таргетируется и деньги в финансовую систему поступают через механизмы рефинансирования. Получается, что вместо ЦБ с его некогда мощными валютными интервенциями вносить искажения в работу валютного и денежного рынков приготовился Минфин.

IX ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЙ

ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ

ФОРУМ

ТЭК

ЦЕНООБРАЗОВАНИЕ

И РЫНОЧНЫЕ ОКТЯБРЯ

РИСКИ 2012

С К В А

РИА НОВОСТИ ЗУБОВСШЙ БУЛЬВАР, Д.4

организаторы

ЕШШ

га

ынок

рынок

ЦЕННЫХ

Ь¥М*Г

Артем Ааетисял

директор направления «Нрвыи Физн«* Аг6*нгцтйй орагепмеских инициягия

Игорь Мі три її он

директор НИ «Сояет

іфЙИЇІЮЯнгІСіА^н

длентроїжертил

Михаил Андронов

президент

ОСЮ 4Н4*ргасбыг -

а

Тимур Игсщгоа

П*И<?|ВД|11ЬИ|а1зй ДИ(ГМ*Н ГІУ’і

яРйсеиннгого

энергегниинлога агентства*

Эдуард Наумов

*енерапь*ньш д+ірн^итсрр

НИ -инвэл*

директор ЦП пСопЙЩСЛОО покупателей рынков ММфйЭМдагИЦП*

ДрКЇШШ Дрлдковлч

вице-премьер РФ

Г їїКпжухотісііітн Вита-лиіі Короле її Юрий Липатов

(СНГРНіІШб дчрлппр АРСО нлЧЯЛьНчК ЇП[М Я Л^ШИ! “| І1'ДҐ< \'М11-.І I. КПЫ і і і і*м

мим шип її ликираЭксрПчикн па .ширне'ит1 ,1 <РС Р-И

Наталья Невм ерж И ЦКІЩ

предевдлсль Нравлтня

НГІ I М И 4-М

Алі‘м\індр 1 ііїкіік

ЧННиГф Зиергенііи і"!1

(енердпьмыи мсд^апартшры

информативный л и[мн(ф

интерсекс ПривоГЭК фінм-

ІНТІЦГІІ —^ 11 *

Юрнй Дементьев

начальник Дена ртИЛімта ТеМНОЛОППКЦВГО рсІІВІІІН М її иннОМЦгій ОАО -ФСК ЕХ*

Василии Зубакіш

ММ*ГТі1ІГІІЬ НДЧАІІИМИК* іп шаною уіїрашісиии пе энергетике ОАО «Лукойл»

Сергей Тр<лфныенко

генеральным директор ило "ІЧНХ ЛісП^Обл(Кн<0-

pef.e-m.ru