CC BY
20
I
Практика
экономический обзор
Евгений
ГАВРИЛЕНКОВ,
профессор ГУ ВШЭ
Антон
СТРУЧЕНЕВСКИй,
ИК «Тройка Диалог»
«подушку
»
ШI
Г V. . и л
; ЗЙ А'
' - Л
— ^
2011 № 4 (67)
равительстве все больше отдают себе отчет в том, что увеличение бюджетных расходов отнюдь не обязательно стимулирует экономический рост, поскольку значительные средства не доходят до адресатов
В июле российское правительство наконец утвердило новый трехлетний бюджетный план. Новый план не очень отличается от предварительного проекта, подготовленного Минфином несколько месяцев назад. Впрочем, в него были внесены некоторые изменения, появилось больше ясности в вопросе о том, как правительство намерено финансировать бюджетный дефицит. Несмотря на предвыборное стремление властей к увеличению расходов и высокие цены на нефть (которые в первом полугодии помогли свести бюджет с профицитом), Минфину удалось убедить правительство заложить в трехлетний план среднесрочный целевой диапазон цены Юралз в $93—97 за баррель. Однако в среднесрочной перспективе бюджет, по-видимому, останется дефицитным — из-за масштабного роста расходов в течение последнего десятилетия «бездефицитный» уровень цен на нефть в текущем году превысит $118 за баррель, а в последующие три года будет колебаться вблизи отметки $125 за баррель (по расчетам Минфина).
эффективное /Антикризисное " "правление
Вначале года Минэкономразвития обнародовало очередной ориентир цен на нефть на ближайшие три года - $ 105-108 за баррель. Этот диапазон даже нельзя назвать прогнозом, поскольку такие оценки министерство публикует слишком часто (фактически, после каждого изменения цен на жидкие углеводороды; в частности, оценка менялась в начале года во время революций на Ближнем Востоке и в Северной Африке). Такие «прогнозы» готовятся по очень простой схеме - целевой уровень является экстраполяцией текущей цены на среднесрочную перспективу, хотя и с небольшими вариациями в достаточно узком диапазоне.
Практика
экономический обзор
Дъ
Исполнение бюджета и его основные параметры
2010 2011 о 201 2о 201 3о 201 4о 1
Доходы, млрд руб. 8 305,4 1 0 303,4 10 627,8 1 1 687,6 1 2 645,5
Расходы, млрд руб. 10 11 7,5 1 1 022,5 1 2 1 98,3 13 431,9 1 4 293,9
Сальдо, млрд руб. -1 81 2,1 -71 9,1 -1 570,5 -1 744,3 -1 648,4 |
Баланс, % ВВП -4,0 -1 ,4 -2,7 -2,8 -2,3
Цена Юралз, $ / барр. 78,2 1 05,0 93,0 95,0 97,0
«Бездефицитная» цена Юралз, $ / барр. 1 09,3 11 8,3 1 24,6 1 25,2 1 25,7
ВВП, млрд руб. 44 939 53 274 57 532 63 436 70 409
Рост ВВП, г/г 4,0 4,2 3,5 4,2 4,6
Курс рубля к доллару США 30,4 28,4 27,9 27,9 28,0
Источник: Минффин
Вернуться к более консервативной оценке заставило то, что как раз перед тем как российское правительство должно было обсудить бюджетный план, Международное энергетическое агентство объявило о намерении вывести на рынок 50 млн барр. нефти из стратегических резервов развитых стран. В результате цена углеводородного сырья резко упала (более чем на 12% всего за несколько дней), обеспечив Минфину дополнительные аргументы, чтобы убедить власти не слишком рассчитывать на рост нефтяных доходов. Через несколько дней цена снова выросла так же стремительно, как ранее упала, однако падение было весьма своевременным - оно произошло непосредственно перед заседанием правительства, на котором планировалось утвердить среднесрочную бюджетную стратегию.
Пока непонятно, насколько фактические доходы будут соответствовать моделируемым правительством показателям. Мы полагаем, что в текущем Тоду они будут несколько выше, а дефицит - возмож-
но, меньше, поскольку в январе -июне правительство уже аккумулировало для федерального бюджета 5,3 трлн руб., т. е. более половины суммы, запланированной на весь год. При этом, поскольку цены на нефть по-прежнему высоки, а собираемость налогов к концу года, как правило, растет, высока вероятность, что властям удастся аккумулировать до 11,0 трлн руб. Следовательно, не исключено, что по итогам года бюджет будет сбалансирован или даже сведен с профицитом, если во втором полугодии цена нефти будет колебаться вблизи текущих уровней (в январе - июне среднегодовая цена Юралз составила около $ 108,10 за баррель, а в июле - около $ 115,50 за баррель), хотя также общеизвестно, что в конце года бюджетные расходы увеличиваются. Кроме того, «бездефицитная» цена нефти немного ниже запланированного правительством показателя - мы полагаем, что по итогам текущего года она составит не более $ 115,00 за баррель (официальная оценка - $ 118,30 за баррель). Это еще одно косвенное подтверждение обоснованности нашего мнения о том, что фактические темпы экономического роста в стране выше, чем по данным официальной статистики и офи-
2011 № 4 (67)
вании внешних факторов и бюджетных параме- эффективное
тров на период после 2012 года. В связи с этим „ нтикпизисное мы уделяем основное внимание показателям, ^ "
прогнозируемым на 2012 год, и макроэкономиче- ^ /правление
ской политике, а прогнозы на 2013 и 2014 годы
нас интересуют исключительно с точки зрения
1 Структура бюджетных доходов, мрд руб.
2010 2011 о 201 2о 201 3о 201 4о
Доходы 8 305,4 1 0 303,4 1 0 627,8 1 1 687,6 1 2 645,5
Нефтегазовые доходы 3 830,7 5 228,2 4 942,2 5 228,6 5 444,3
Прочие доходы 4 474,7 5 075,2 5 685,6 6 459,0 7 201 ,2
Расходы 10 117,5 1 1 022,5 1 2 1 98,3 13 431,9 1 4 293,9
Сальдо -1 81 2,1 -71 9,1 -1 570,5 -1 744,3 -1 648,4
. Источник: Минфин
Исполнение бюджета, % ВВП
25%------------------
2 0% 1 5% 1 0% 5% 0% -5%
201 0
201 1 о
201 2о
201 3о
того, какой правительство видит экономическую и бюджетную политику в эти годы.
В последние годы бюджетная политика в целом отличалась значительным ростом расходов -каждый год власти не могли удержаться от соблазна скорректировать бюджетные статьи. Когда в конце 2008 года готовился проект бюджета на 2009-2012 годы, было решено, как обычно, увеличить расходы в 2009 году приблизительно на 30%, чтобы профинансировать антикризисные меры, и приступить к сокращению номинальных затрат с 2010 года (мы называем 30-процентный рост расходов обычным, поскольку до кризиса они ежегодно увеличивались почти на 30%, а иногда и более). Однако в 2010 году сокращения расходов не было, и власти продолжают их наращивать даже сейчас, хотя и более умеренными темпами -более или менее в соответствии с прогнозируемой динамикой номинального ВВП. Для сравнения: во время предкризисной эйфории стремительный рост госрасходов
2 01 4о
Доходы
Расходы
Дефицит, % ВВП
Источник: Минфин
циальным прогнозам. Еще одно подтверждение несомненного подъема в экономике - сбор «ненефтегазовых» доходов, которые в первом полугодии превысили нефтегазовые.
На данный момент правительство планирует в 2011-2013 годах увеличивать номинальные доходы приблизительно на 9,0-11,0%, а в 2014 году снизить темпы роста до 6,4%. Среднесрочное прогнозирование цен на нефть (а также цен на другое сырье, обменных курсов и т. п.) в текущей ситуации в условиях глобальной турбулентности - весьма непростая задача. Поэтому едва ли имеет смысл сосредоточиваться на прогнозиро-
I
Практика
экономический обзор
Финансирование бюджетного дефицита, млрд руб.
2011 2012 201 3 201 4
Дефицит бюджета 71 9,1 1 570,5 1 744,3 1 648,4
Финансирование
Резервный фонд -676,9 -1 64,0 -51 ,4 0,0
Фонд национального благосостояния 5,0 7,5 1 0,0 1 0,0
Заимствования 1 311 ,3 1 592,3 1 601 ,7 1 626,1
Приватизация 298,0 276,1 309,4 300,0
Прочие источники -21 8,3 -1 41 ,4 -1 25,4 -287,7
Примечание: отрицательный показатель означает наращивание резервов. Источник: Минфин
способствовал сохранению двузначных темпов инфляции, росту номинального ВВП и бюджетных затрат относительно ВВП - с 17,6% ВВП в 2001-м до 22,5% в 2008 и 2010 годах (в 2009 году этот показатель был еще выше в связи с падением номинального ВВП при одновременном наращивании расходов). Новая стратегия правительства предполагает, что расходы федерального бюджета останутся приблизительно на текущих уровнях и в 2011-2013 годах будут колебаться около 21% ВВП, а в 2014 году приблизятся к отметке 20%.
На наш взгляд, новая стратегия правительства -не самый худший вариант, особенно на фоне избыточной «щедрости» в течение минувшего десятилетия. Отметим, впрочем, что риски растут по мере повышения «бездефицитной» цены на нефть. За последние месяцы Минфин смог
выдвинуть дополнительные аргументы против увеличения бюджетных расходов, в то время как президент Дмитрий Медведев провел в регионах ряд встреч с промышленниками и представителями ВПК и армии в рамках кампании по борьбе с коррупцией. Критика главы государства в адрес госкорпораций (которые в предыдущие годы получали значительные средства, однако добились неубедительных результатов) также помогла сопротивляться давлению со стороны этого слоя российского истеблишмента. Неудивительно, что так называемые «расходы на национальную экономику», которые фактически являются субсидированием наименее эффективных компаний, и некоторые инфраструктурные вложения в следующем году, вероятнее всего, будут сокращены (или их рост, по меньшей мере, замедлится). Расходы на оборону в последнее
2011 № 4 (67)
время также заметно выросли, особенно расходы на закупку вооружений. Причем часть приобретенных государством вооружений не поступила в вооруженные силы, что вызвало гнев президента - он приказал уволить ответственных лиц (главный военный прокурор отмечал, что исчезло около 20% средств, выделенных на закупку оружия). В целом же, в правительстве все больше отдают себе отчет в том, что увеличение бюджетных расходов отнюдь не обязательно стимулирует экономический рост, поскольку значительные средства не доходят до адресатов. В связи с этим приоритеты сейчас изменились - основное вни-
,нтикризисное
блюдалось уже в начале текущего года). Кроме Эффективное того, по нашему мнению, властям, возможно, не придется привлекать заемные средства в запланированных объемах как в текущем, так ^ /правление и в следующем году, а резервы при этом будут увеличиваться. В целом, бюджетная политика в очередной раз трансформируется - после двух лет расходования резервных средств правительство намерено укрепить свою «подушку безопасности», хотя и за счет заемных средств.
Накапливание резервов за счет заемных средств - не самое лучшее решение, однако оно, возможно, и не будет реализовано, если соби-
Три этапа изменений бюджетной политики, $ млрд
500
400
300
200
1 00
Аккумулирование средств в фондах и погашение задолженности
Финансирование Привлечение заемных
бюджета за счет средств при стабильных
аккумулированных фондах средств
2004 2005 2006 2007 2008 2009 201 0 201 1 о 201 2о 201 3о 201 4о Стабилизационный фонд I I Резервный фонд
Фонд национального благосостояния —о— Совокупный суверенный долг
Источник: Минфин
мание уделяется более экономному расходованию государственных средств.
Одна из предложенных Минфином «инноваций» заключается в пополнении Резервного фонда, из которого в 2009-2010 годах были изъяты значительные средства. Власти намерены увеличивать объем средств в этом фонде, даже если в 2012-2013 годах бюджетный дефицит сохранится (при этом предполагается, что цена на нефть будет менее $ 100 за баррель). Правительство собирается в 2012-2014 годах ежегодно привлекать около 1,6-1,8 трлн руб. Большую часть средств планируется привлечь за счет внутренних заимствований, около 300 млрд руб. ежегодно должна обеспечить приватизация госсобственности (в соответствии с планами годичной давности).
Мы полагаем, что планы приватизации, возможно, будут исполнены не в полном объеме, если динамика бюджетных показателей окажется лучше, чем ожидают в правительстве (как на-
раемость налогов будет лучше ожидаемой. Возможно, имело бы больше смысла все поступления от будущей приватизации аккумулировать в Фонде национального благосостояния. Как бы то ни было, по планам внешняя задолженность будет увеличиваться незначительно.
Впрочем, есть один серьезный аргумент в пользу решения об увеличении внутренних заимствований: расширив предложение новых гособлигаций на рынке рублевого долга, государство увеличит объем бумаг, которые можно было бы использовать в качестве залога при привлечении кредитов, если Банк России будет готов увеличить объемы традиционного рефинансирования кредитных организаций и чаще выступать в роли кредитора последней инстанции (ранее Центробанк вливал денежную ликвидность в систему посредством операций на валютном рынке). Мы полагаем, что такие изменения в кредитно-денежной политике могут произойти в не столь отдаленном будущем.
0
