ЧРЕЗВЫЧАЙНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ 92 ЗА ЕГО ПРИМЕНЕНИЕМ ВО ФРАНЦИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

СПЕЦИАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ ВЛАСТИ

Чрезвычайное положение и парламентский контроль за его применением во Франции

Максим Сорокин*

С 14 ноября 2015 года до 1 ноября 2017 года во Франции непрерывно действует режим чрезвычайного положения (état d'urgence), направленный на противодействие террористической угрозе. В связи с этим в стране остро встала проблема осуществления адекватного парламентского контроля, который позволил бы сбалансировать эффективную антитеррористическую политику и защиту основных прав и свобод человека. С этой целью в статье анализируется место чрезвычайного положения в системе «кризисных состояний», предусмотренных действующим во Франции конституционно-законодательным регулированием, а также изменение роли Парламента Франции в осуществлении контроля за применением исключительных мер в рамках указанного режима. В частности, к одной из особенностей чрезвычайного положения, не закреплённого в Конституции, следует отнести установление его режима Парламентом в качестве законодателя (с последующим контролем Конституционного совета). При этом с 2015 года законом предусматриваются специальные формы парламентского контроля за действиями по обеспечению чрезвычайного положения. Во-первых, органы исполнительной власти обязаны информировать палаты Парламента обо всех мерах, принятых в рамках данного режима, и по требованию палат предоставлять дополнительную информацию. Несмотря на определённые недостатки, «расширенный» парламентский контроль сыграл важную роль в гарантировании во Франции «демократического общества», недопущения произвола административных органов и соблюдения ими конституционных требований правового государства в напряжённый период действия чрезвычайного положения.

^ Чрезвычайное положение; парламентский контроль; конституционный контроль; постоянные парламентские комиссии; парламентские комиссии по расследованию; контроль органов административной юстиции DOI: 10.21128/1812-7126-2017-4-92-108 за соблюдением основных прав человека; статья 16 Конституции

1. Введение

Террористические акты, совершённые 5 января и 13 ноября 2015 года в Париже, а также 14 июля 2016 года в Ницце, вызвали глубокий шок как в самой Франции, так и далеко за её пределами. В качестве оперативной меры реагирования ночью 13 ноября 2015 года в стране был немедленно введён режим чрезвычайного положения (état d'urgence), предусматривающий существенные ограничения ряда основных и, прежде всего, личных

* Сорокин Максим Юрьевич - академический аспирант, факультет права, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», Москва, Россия (e-mail: max_prime_92@mail.ru).

прав и свобод. Однако это решение было отнюдь не единодушно воспринято во французском обществе: высказывались многочисленные опасения, что силовые органы государства могут воспользоваться исключительными полномочиями для вторжения в сферу прав и свобод. В связи с этим стала актуальной проблема обеспечения правовых и организационных условий для осуществления усиленного парламентского контроля, который был бы адекватен расширению дискреционных полномочий органов исполнительной власти в рамках чрезвычайного положения. В целях изучения этой проблемы необходимо проанализировать конституционность исключительных мер, составляющих содержание данного режима чрезвычайного положения (2), а

также раскрыть особенности парламентского контроля за его применением (3), действующего во Франции непрерывно с 14 ноября 2015 года по 1 ноября 2017 года1.

2. Чрезвычайное положение: правовой режим

Для понимания специфики рассматриваемого режима следует в первую очередь уяснить особенности конституционно-правовых основ «кризисных ситуаций» во Франции (2.1), чтобы определить «свободу манёвра», которой обладает Парламент при законодательном установлении исключительных мер в рамках чрезвычайного положения (2.2).

2.1. Конституционно-правовые основы института «кризисных ситуаций» во Франции: основные особенности

Термин «кризисная ситуация» появился в действующей французской Конституции 1958 года после конституционной реформы 23 июля 2008 года. В данном случае учредительная власть ограничилась установлением особенностей законодательной процедуры в отношении «проектов, касающихся кризисных ситуаций»: такие вопросы рассматриваются палатами парламента без соблюдения минимальных сроков между внесением текста и его обсуждением на пленарном заседании палаты (ст. 42 Конституции) и с автоматическим включением в приоритетную повестку дня (ст. 48 Конституции). Однако само понятие «кризисной ситуации» в конституционном тексте не раскрывается. Тем не менее в самом Основном законе закреплены два конституционно-правовых режима для урегулирования «кризисных ситуаций»: прямое президентское правление, предусмотренное статьёй 16 Конституции, и осадное положение (ст. 36). В первом случае Президент может осуществлять любые меры, необходимые для восстановления нормального функционирования государства, при наличии серьёз -ной внешней или внутренней угрозы (первое

1 См.: Loi n°2017-1154 du 11 juillet 2017 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/ eli/loi/2017/7/11/lNTX1716366L/jo/texte (дата обращения: 06.08.2017).

условие) в условиях прекращения работы конституционных органов власти (второе условие). Что касается правовой квалификации фактических обстоятельств, оправдывающих применение статьи 16 Конституции, то очевидно, что второе условие не наблюдалось после совершения терактов в 2015 и 2016 годах: конституционные органы государственной власти не были лишены возможности функционировать в нормальном режиме. Вместе с тем, по замыслу авторов Конституции 1958 года, механизм статьи 16 Конституции был создан именно для того, чтобы «на беззаконие можно было ответить не только одной лишь законностью»2, поэтому, как отмечал правительственный комиссар Р. Жаки-но, одной лишь юридической квалификации фактических обстоятельств недостаточно для принятия Президентом решения о наличии такой «кризисной ситуации»3. Со своей стороны, Государственный совет Франции (высший административный суд) рассматривает президентские решения о начале и прекращении применения статьи 16 Конституции в качестве «актов управления» (acte de gouvernement)4, имеющих политический характер, за которыми судебный контроль не осуществляется5. Это позволяет главе государства прибегать к широкому истолкованию фактических обстоятельств, оправдывающих на-

2 Цит. по: Debré J.-L. Les idées constitutionnelles du général de Gaulle. Paris : Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1974. P. 153.

3 Ibid. P. 153.

4 Подробнее об этом см.: Girard D. Les «actes de Gouvernement» demeurent insusceptibles de tout recours juridictionnel en France. Note sous TC, 6 juillet 2015, K. et autres, n° C 03995 // Revue générale du droit on line. 2015. N° 22851. URL: http://www.revuegeneraledudroit. eu/blog/2015/11/06/les-actes-de-gouvernement-demeurent-insusceptibles-de-tout-recours-juridiction nel-en-france/ (дата обращения: 06.08.2017).

5 См.: Conseil d'Etat. Arrêt Rubin de Servens. Assemblée, du 2 mars 1962. Cons. 2. URL: https://www.legifrance.

gouv.fr/affichJuriAdmin.do?idTexte = CETATEXT00000 7636269 (дата обращения: 06.08.2017). Тем не менее административные суды осуществляют контроль за соблюдением процедурных требований, установленных статьёй 16 Конституции: проведение Президентом

предварительных официальных консультаций с премьер-министром, председателями палат Парламента и Конституционным советом. См.: Weil P., Braibant G.,

Delvolve P., Long M. Les Grands arrêts de la jurisprudence administrative. 18ème éd. Paris : Dalloz, 2011. Р. 535.

ступление и одновременное действие каждого из обоих условий (это относится и к единственному случаю применения статьи 16 Конституции в 1961 году6). Однако сами меры, принимаемые Президентом в рамках исключительных полномочий, по своей правовой природе относятся к сфере законодательного или подзаконного регулирования7 и, следовательно, могут быть оспорены в порядке последующего, в том числе конституционного (с 2008 года) и, с существенными оговорками, конвенционального8 судебного контроля. Кроме того, на период действия исключительных полномочий палаты Парламента собираются в силу закона и не могут быть распущены (абз. 4 ст. 16 Конституции). Каким же образом Парламент может реализовать свою компетенцию в ситуации применения статьи 16 Конституции? Во-первых, трудно не заметить, что данное конституционное положение определённым образом диссонирует с условиями введения статьи 16 Конституции, одно из которых, как было указано выше, это «прерывание нормального функционирования» публичных властей. Во-вторых, поскольку применение статьи 16 Конституции предполагает временное сосредоточение законодательной и исполнительной власти в руках главы государства, то очевидно, что в этом случае народное представительство вынуждено отойти на второй план. Поэтому, согласно сложившейся практике (ситуация 1961 года), представительный орган не может ни законо-

6 Статья 16 Конституции была введена в действие 23 апреля 1961 года по решению Президента Ш. де Голля как реакция на «путч генералов» в Алжире. Несмотря на то что центральные власти восстановили контроль над ситуацией уже через несколько дней, применение статьи 16 Конституции было прекращено только 29 сентября 1961 года. За это время им было принято более 17 мер, в том числе о продлении применения чрезвычайного положения, учреждении военных трибуналов, «чистке» высшего генералитета и т.д., в целях искоренения противодействия армии политике деколонизации.

7 См.: Conseil d'Etat. Arrêt Rubin de Servens. Assemblée, du 2 mars 1962. Cons. 2.

8 См. подробнее: Lambert A., Braconnier Moreno L. La marge de manœuvre de la France dans le déclenchement d'un régime dérogatoire aux libertés fondamentales, une dénaturation de l'article 15 de la CEDH? // La Revue des droits de l'homme [En ligne]. Actualités Droits-Libertés. Mis en ligne le 22 janvier 2015. URL: http:// revdh.revues.org/1778 (дата обращения: 06.08.2017).

дательствовать по вопросам, урегулированным президентскими решениями, принятыми на основании статьи 16 Конституции9, ни выносить вотум недоверия правительству вне периода парламентской сессии10. Вместе с тем очевидно, что в демократическом обществе Парламенту надлежит играть более активную роль в условиях использования Президентом исключительных полномочий. В этом отношении конституционная реформа 23 июля 2008 года, как отмечает профессор Э. Тьер, создала условия для опосредованного парламентского контроля11, предоставив председателям палат Парламента, а также 60 депутатам или сенаторам право обращения в Конституционный совет для проверки наличия и совпадения фактических обстоятельств, оправдывающих обращение к статье 16 Конституции через месяц после её введения в действие. Заключение Совета по данному вопросу подлежит опубликованию, но не связывает главу государства. Таким образом, с помощью парламентского запроса учредительная власть расширила консультационную компетенцию Конституционного совета в рамках статьи 16 Конституции (в этом случае, вероятно, следовало бы наделить правом такого обращения и оппозиционные фракции, и фракции меньшинства в каждой палате, как это было зафиксировано, например, в новой редакции статьи 48 Конституции). Наконец, необходимо отметить, что в случае злоупотребления исключительными полномочиями в силу статьи 16 Конституции глава государ -ства может быть привлечён к политической ответственности12 Парламентом, преобразуе-

9 См.: Message du Président de la République au Parlement le 23 avril 1961. URL: http://www.senat.fr/ fileadmin/Fichiers/lmages/archives/D46/Charles_ de_Gaulle/DeGaulle_25041961.pdf (дата обращения: 06.08.2017).

10 См.: Décision du Président de l'Assemblée nationale en date du 19 septembre 1961. URL: http://michel-lascombe.pagesperso-orange.fr/CDVR16.html#Déci sionPstAN19sept1961 (дата обращения: 06.08.2017).

11 См.: Thiers É. Le contrôle parlementaire et ses limites juridiques: un pouvoir presque sans entraves // Pouvoirs. 2010. N° 134. Р. 71-81. URL: http://www.cairn.info/ revue-pouvoirs-2010-3-page-71.htm (дата обращения: 06.08.2017).

12 См.: Conseil constitutionnel. Décision n° 2014-703 DC du 19 novembre 2014. URL: https://www.legifrance.

gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=J0RFTEXT0000297 96618 (дата обращения: 06.08.2017).

мым в Высокий суд, за совершение деяний, «явно несовместимых с осуществлением президентского мандата» согласно статье 68 Конституции. Таким образом, статья 16 Конституции не могла быть активирована после совершения террористических актов без необратимых правовых и политических последствий для главы государства.

Статья 36 Конституции 1958 года предусматривает ещё один вид «кризисной ситуации» — осадное положение (état de siege), которое вводится на основании декрета Совета министров. Согласно статье L2121-1 Оборонного кодекса Франции, осадное положение может быть введено в случае неминуемой угрозы, возникающей вследствие войны с иностранным государством или вооружённого восстания. Особенностью этого режима является наделение расширенными полномочиями по охране общественного порядка вооружённых сил13, а также расширение подведомственности военных судов (ct.L2121-2 — L2121-8 Оборонного кодекса Франции). Ввиду значительных ограничений коллективных и индивидуальных прав и свобод, которые предполагает режим осадного положения, статья 36 Конституции устанавливает, что для его продления на срок более 12 дней требуется получение предварительного согласия Парламента (других специальных форм парламентского контроля в отношении режима осадного положения ни конституционными, ни законодательными нормами не предусмотрено). Тем не менее осадное положение, как представляется, следует обозначить как «спящий» конституционно-правовой режим, который ни разу не объявлялся во Франции после окончания Второй мировой войны. Вряд ли представлялось целесообразным его использование и для борьбы с террористической угрозой, по крайней мере на данном этапе: с одной стороны, в стране не было вооружённых беспорядков, с другой стороны,

13 Согласно статье Ь2121-7 Оборонного кодекса Франции, в период действия осадного положения военные органы вправе: осуществлять обыски жилых помещений в дневное и ночное время; удалять лиц, осуждённых за преступления или уголовные правонарушения, и лиц без постоянного места жительства с мест, в которых объявлено осадное положение; отдавать распоряжение о сдаче на хранение огнестрельного оружия и изымать его; запрещать публикации и собрания, которые могут угрожать общественному порядку.

это означало бы признание государственности террористических группировок.

Таким образом, выбор руководства страны естественным образом пал на режим чрезвычайного положения (далее — ЧП), при котором значительно расширяются пределы «свободы действий» административных органов. Он регулируется Законом № 55-385 «О чрезвычайном положении» от 3 апреля 1955 года (в редакции от 11 июля 2017 года)14, который изначально разрабатывался для реализации репрессивной политики в отношении алжирских повстанцев. Тем не менее в последующем ЧП неоднократно вводился как в национальном (1961 — 1962, 2005), так и местном (1985—1986) масштабах15.

Несмотря на то что данный режим Конституцией 1958 года (впрочем, как и Конституцией 1946 года) не предусматривается, он «устоял» благодаря презумпции конституционности закона, вотированного Парламентом (тем более что предварительный конституционный контроль был запущен во Франции только в 1958 году и стал активно развиваться лишь с середины 1970-х годов). При этом Конституционный совет или Государственный совет, выражая свою позицию в отношении отдельных мер, предусмотренных анализируемым режимом, исходили из того, что само по себе отсутствие его закрепления в Конституции не делает принципиально несовместимым с ней особый правовой режим временного расширения полномочий гражданских органов власти при сохранении за ними судебного контроля16; более того, законодатель может ограничивать права и свободы, гарантируемые Конституцией, и без прямого указания конституционной нормы, в силу своей обязанности обеспечивать необходимый баланс

14 См.: Loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte. do?cidTexte=J0RFTEXT000000695350 (дата обращения: 06.08.2017).

15 См.: Thénault S. L'état d'urgence (1955-2005). De l'Algérie coloniale à la France contemporaine: destin d'une loi // Le Mouvement Social. Vol. 218. 2007. N° 1. P. 63-78. URL: https://www.cairn.info/revue-le-mou vement-social-2007-1-page-63.htm (дата обращения: 06.08.2017).

16 См.: Conseil d'Etat. ORD. Requête numéro 287217.

21 novembre 2005. Cons. 6. URL: https://www.legi

france.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?idTexte = CETATEXT

000008255120 (дата обращения: 06.08.2017).

между правами и свободами и поддержанием публичного порядка17. Такого же подхода Конституционный совет придерживался и при рассмотрении в 2015—2017 годах индивидуальных жалоб в порядке «приоритетного вопроса конституционности» ^РС) на ужесточение законодательства о чрезвычайном положении18.

Отметим, что вопрос о конституционали-зации чрезвычайного положения поднимался неоднократно. Во-первых, эта проблема оказывалась в поле зрения экспертных комиссий, которые по поручению главы государства готовили проекты конституционных реформ. Так, «комитет Веделя» в 1993 году предлагал дополнить статью 36 Конституции об осадном положении упоминанием о чрезвычайном положении, объединив, таким образом, порядок введения и парламентского контроля за этими «кризисными состояниями»19; в свою очередь, «комитет Балладюра» в 2007 году ещё раз подчеркнул необходимость подобных изменений, предложив ввести регулирование режима и условий их введения органическими законами, принимаемыми с соблюдением особых требований (ст. 46 Конституции)20. Однако в обоих случаях эти рекомендации не вошли в проекты конституционного пересмотра. Во-вторых, в недавнее время была предпринята попытка конституционно-правового закрепления чрезвычайного положения. С такой инициативой выступил

17 См.: Conseil constitutionnel. Décision n° 85-187 DC du 25 janvier 1985. Cons. 3. URL: https://www.legifrance. gouv.fr/affichJuriConst.do?idTexte=C0NSTEXT0000 17667804 (дата обращения: 06.08.2017).

18 См.: Conseil constitutionnel. Décision n°2016-536 QPC du 19 février 2016. URL: https://www.legifrance.gouv. fr/affichTexte.do?cidTexte=J0RFTEXT000032080747 (дата обращения: 06.08.2017).

19 Rapport remis au Président de la République le 15 février 1993 par le Comité consultatif pour la révision de la Constitution. P. 42. URL: http://www.ladocumentation francaise.fr/var/storage/rapports-publics/084000091. pdf (дата обращения: 06.08.2017). См. также: Projet de loi constitutionnelle portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et relatif à l'organisation des pouvoirs publics (Sénat, n 232, 1992-1993). URL: http://www. senat.fr/evenement/revision/pjlc93.html (дата обращения: 06.08.2017).

20 См.: Rapport du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République. P. 20-21. URL: http://www.ladocu-mentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/ 074000697.pdf (дата обращения: 06.08.2017).

Президент Ф. Олланд, обращаясь 16 ноября

2015 года с экстренной декларацией перед Конгрессом Парламента21. Но внесённый им с этой целью проект конституционного закона «О защите Нации»22 не был принят в одинаковой редакции Национальным Собранием и Сенатом, что не давало возможности Президенту вынести конституционные поправки на голосование Конгресса Парламента. В результате из-за непреодолимых разногласий между палатами Парламента относительно положений о лишении гражданства террористов, включённых в проект, Ф. Олланд был вынужден объявить в начале апреля

2016 года об отказе от дальнейшего движения процедуры пересмотра Конституции23.

2.2. Чрезвычайное положение:

содержание исключительных мер

Дефиниция чрезвычайного положения содержится в Законе № 55-385 от 3 апреля 1955 года: основаниями для его введения является возникновение «непосредственной угрозы в результате грубых нарушений общественного порядка» (гипотеза, под которую подпадает ситуация после терактов в ноябре 2015 года и июле 2016 года)24 или наступле-

21 Конгрессом Парламента, согласно Конституции 1958 года, является совместное заседание палат Парламента — Национального Собрания и Сената.

22 См.: Projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation, n' 3381, déposé le 23 décembre 2015. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/l4/projets/pl3381. asp (дата обращения: 06.08.2017).

23 Споры между палатами Парламента и диссонанс в тогдашнем «левом» парламентском большинстве вызвало предусмотренное проектом конституционной реформы уточнение сферы законодательства (ст. 34 Конституции) вопросами лишения французского гражданства за совершение террористических преступлений: принятая Сенатом формулировка ограничивала применение этой санкции лишь в отношении бипатридов, что было неприемлемо для Национального Собрания, позиция которого состояла в недопущении конститу-ционализации какой-либо дискриминации части французского населения.

24 Решение о введении ЧП не относится к категории «акта управления» и на него в полном объёме распространяется судебный контроль, однако, как отметил Государственный совет, Президент располагает по этому вопросу широкой свободой усмотрения при оценке обстоятельств, обуславливающих введение или отмену ЧП. См., например: Conseil d'Etat. 27 janvier 2016, Ligue des droits de l'Homme et autres, n' 396220.

ние «событий, имеющих, ввиду их сущности или тяжести, характер публичного бедствия» (очевидно, имеются в виду крупные природные и техногенные катастрофы).

Рассматриваемый режим, установленный законодателем, предусматривает ограниченный набор исключительных мер, которые уполномочены вводить и осуществлять министр внутренних дел или префекты в рамках полномочий по предупреждению нарушений публичного порядка (police administrative), среди которых:

1) ограничения индивидуальных прав и свобод:

— ограничение свободы передвижения (ст. 6): лицам, чьё поведение представляется угрожающим безопасности и публичному порядку, может быть предписано нахождение до полусуток в установленном месте с запретом на общение с подозрительными лицами (при этом уточняется, что такие лица не могут содержаться в специальных лагерях) или запрещено проживание на территории, на которой действует данный режим. Кроме того, разрешается наблюдение с помощью электронного браслета за лицами, ранее осуждёнными за совершение террористических преступлений (при условии их добровольного согласия на это);

— проведение административных обысков, в том числе в ночное время, без предварительной судебной санкции (ч. I ст. 11) в помещениях, в отношении которых существуют «веские основания» считать, что их посещают лица, чьё «поведение» представляет угрозу безопасности и общественному порядку. Уточняется, что такой обыск не может проводиться в местах, связанных с осуществлением парламентской, адвокатской и журналистской деятельности. При этом из помещения, в котором проводился обыск, разрешается доступ к сведениям, хранимым в информационных сетях или на серверах (отметим, что порядок выемки таких сведений был признан

URL: http://www.conseil-etat.fr/Decisions-Avis-Publi-cations/Decisions/Selection-des-decisions-faisant-l-objet-d-une-communication-particuliere/Ordonnance-du-27-janvier-2016-Ligue-des-droits-de-l-homme-et-autres (дата обращения: 16.06.2017); Conseil d'Etat, ordonnance du juge des référés du 14 novembre 2005, N° 286835, M. R. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/ affichJuriAdmin.do?idTexte=CETATEXT000008255110 (дата обращения: 06.08.2017).

неконституционным). Вместе с тем предусматриваются определённые правовые гарантии против злоупотреблений: необходимость специальной мотивировки «ночных» обысков (наличие срочности или специальной необходимости), составление протокола в случае обнаружения признаков правонарушений, присутствие офицера судебной полиции, обязательное информирование об обыске прокурора Республики;

2) ограничения коллективных прав и свобод:

— возможность введения запрета на проведение собраний, угрожающих общественному порядку (ст. 8);

— возможность введения комендантского часа (ст. 5); роспуск на основании декрета ассоциаций, угрожающих публичному порядку (ст. 6-1); приостановление работы торговых точек (ст. 8);

— осуществление полицейскими служащими (в том числе стажёрами, добровольцами) контроля за документами, удостоверяющими личность, визуального осмотра и досмотра личных вещей, а также досмотра автотранспортных средств, находящихся в публичных местах (ст. 8-1);

— блокирование интернет-сайтов, призывающих к совершению терактов (ч. II ст. 11).

Естественно, что французская доктрина в сфере публичного права весьма прохладно относится к режиму чрезвычайного положения. Так, по мнению конституционалиста Д. Руссо, он представляет собой «приостановление» правового государства, поскольку влечёт за собой узаконенное нарушение прав и свобод человека, ослабление судебных гарантий их защиты25. Кроме того, этот режим, введённый после терактов 2015 года, неоднократно критиковался за передачу полномочий по судебному контролю административным судам26, а также излишнюю продолжитель-

25 См.: Rousseau D. L'état d'urgence, un état vide de droit(s) // Revue Projet. 2006. No. 2 (291). Р. 19-26. URL: http://www.cairn.info/revue-projet-2006-2-page-19.htm (дата обращения: 06.08.2017).

26 См.: Discours de Monsieur Bertrand Louvel, premier président de la Cour de cassation, lors de l'audience solennelle de rentrée de la Cour de cassation Jeudi 14 janvier 2016. URL: https://www.courdecassation.fr/publica tions_26/discours_entretiens_2039/discours_2202/ premier_president_7084/rentree_2016_33389.html (дата обращения: 06.08.2017).

ность периода его действия (около 2 лет)27. Отметим в связи с этим, что в ходе действия чрезвычайного положения наиболее часто использовались такие «чувствительные средства», как административные обыски, в том числе в ночное время, предписание о нахождении в фиксированном месте, проверка документов, удостоверяющих личность, и досмотр личных вещей28. Вместе с тем исключительные меры, вводимые в рамках описываемого режима, не представляли собой «экстраординарной» альтернативы правовому государству, поскольку сохранялся последующий судебный контроль (в ускоренные сроки) за законностью их применения. В частности, административные суды признали незаконными ряд решений административных органов, принятых в рамках чрезвычайного положения; Конституционный совет признал неконституционным отдельные элементы его правового режима29: порядок выемки данных, хранящихся на серверах, при проведении административных обысков30, продление предписания о нахождении в определённом месте на срок более 12 месяцев с предварительной судебной санкцией Государственного совета, что нарушает принцип беспристрастности и право на эффективное средство правовой защиты31.

27 См.: Sauvé J.-M. L'état d'urgence ne peut être renouvelé indéfiniment // Le monde. 2016. 18 novembre. URL: http://www.lemonde.fr/police-justice/article/2016/11/ 18/jean-marc-sauve-l-etat-d-urgence-est-un-etat-de-crise-qui-ne-peut-etre-renouvele-indefiniment_5033 308_1653578.html (дата обращения: 06.08.2017).

28 Данные приводятся по состоянию на январь 2017 года. См.: Avis sur le suivi de l'état d'urgence et les mesures antiterroristes de la loi du 21 juillet 2016. URL: https:// www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=B5F8 6F06F27B5921C164262AAC1C71E3.tpdila18v_3?cid Texte=J0RFTEXT000034133907&dateTexte=&oldAct ion=rechJ0&categorieLien=id&idJ0=J0RFC0NT 000034133351 (дата обращения: 06.08.2017).

29 См.: Savonitto F. The utility of the QPC in light of the state of emergency // Montesquieu Law Review. 2017. No. 5. P. 30-38. URL: http://www.montesquieulaw review.eu/5final/mlr5_e.pdf (дата обращения: 06.08.2017).

30 См.: Conseil constitutionnel. Décision n' 2016-536 QPC du 19 février 2016. URL: https://www.legifrance.gouv. fr/affichTexte.do?cidTexte=J0RFTEXT000032080747 (дата обращения: 06.08.2017).

31 См.: Conseil constitutionnel. Décision n' 2017-624 QPC du 16 mars 2017 - M. Sofiyan I. URL: https://www.legi france.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=8D1A75D156

AD6BBEB2110F68854EC807.tpdila18v_1?cidTexte =

Также следует отметить, что ввиду сохраняющейся террористической угрозы законодатель намерен обеспечить «переживание во времени» некоторых исключительных мер и после отмены чрезвычайного положения, запланированной на 1 ноября 2017 года, путём введения их аналогов в ординарное законодательство. Так, законопроект «Об усилении внутренней безопасности и борьбе с терроризмом», внесённый в Парламент в июне 2017 года, предусматривает введение специальных процедур «посещений и выемок» (с предварительного разрешения судьи), индивидуальные меры административного контроля и надзора (в отличие от предписанного местонахождения, лицо может свободно перемещаться в пределах территории своей коммуны), а также охраняемых зон и закрытие помещений по отправлению культа32. Однако остаётся неясной целесообразность введения новых мер, которые, с одной стороны, не дают административным органам той степени свободы усмотрения, которой они обладают в рамках режима чрезвычайного положения, с другой стороны, не гармонируют с другими новеллами антитеррористического законодательства, введёнными в 2014 — 2017 годах. В связи с этим поправками, принятыми Сенатом, предусматривается экспериментальный режим проектируемых административных «посещений и выемок» и индивидуальных мер административного надзора (до 31 декабря 2021 года).

3. Парламентский контроль

Французский Парламент не только регулирует правовой режим чрезвычайного положения, но и призван осуществлять контроль за его применением в пределах контрольной функции, закреплённой за ним на конституционном уровне с 2008 года. Далее, проанализировав организационно-правовые формы, используемые для осуществления парламентского контроля за мерами, вводимыми в рамках анализируемого режима (3.1), мы рас-

J0RFTEXT000034203821&dateTexte= (дата обращения: 06.08.2017).

32 Projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, adopté en 1ère lecture par le Sénat le 18 juillet 2017, TA n' 115. URL: http://www.senat.fr/ leg/tas16-115.html (дата обращения: 06.08.2017).

смотрим достоинства и недостатки при реализации такого контроля на практике (3.2).

3.1. Организационно-правовые формы парламентского контроля за чрезвычайным положением

Парламентский контроль, осуществляемый в рамках чрезвычайного положения, удобнее рассмотреть в основной и факультативной формах.

В первом случае, прежде всего, речь идёт о парламентской санкции на его продление. Хотя первоначально статьями 2—4 Закона № 55-385 от 3 апреля 1955 года предусматривалось введение и продление ЧП исключительно на основании закона, принятого Парламентом, с 1960 года, после установления V Республики, основанной на институциональном лидерстве исполнительной власти, условия введения и отмены чрезвычайного положения и осадного положения были унифицированы: теперь рассматриваемый режим декретируется Советом министров под председательством главы государства, но его продление на срок до 12 дней возможно лишь при условии одобрения Парламентом33. Вместе с тем существует определённое отличие в форме выражения согласия Парламентом. В случае осадного положения в статье 36 Конституции не уточняется, в какую форму должно быть облечено согласие Парламента, поэтому регламентами палат Парламента может оговариваться возможность утверждения ЧП не только на основе законопроекта, внесённого по инициативе правительства, но и сданной им декларации со ссылкой на данную конституционную норму (ст. 131 Регламента Национального Собрания34, ранее — ст. 73 Регламента Сената), тогда как разрешение Парламентом на продление режима чрезвы-

33 См.: Ordonnance n° 60-372 du 15 avril 1960 modifiant certaines dispositions de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d'urgence. URL: https://www.legi france.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=34305CACDDC 75EA2F02044EE42885A68.tpdila13v_2?cidTexte=JOR FTEXT000000517669&dateTexte=19600417&categorie Lien=id#J0RFTEXT000000517669 (дата обращения: 06.08.2017).

34 Règlement de l'Assemblée nationale. URL: http://www2.

assemblee-nationale.fr/decouvrir-l-assemblee/textes-de-reference/reglement-de-l-assemblee-nationale (дата обращения: 06.08.2017).

чайного положения должно быть облечено в форму законодательного акта. Как представляется, в случае дачи разрешения на продление действия данного режима на основе правительственной декларации необходимо получить одобрение как Национального Собрания, так и Сената, однако палаты могут лишь согласиться или выступить против позиции исполнительной власти, без возможности внесения каких-либо коррекций в отношении принятых исключительных мер. При этом голосование и содержание правительственных деклараций не может быть предметом конституционного контроля. Во втором случае, при разрешении на продление «кризисного режима» на основании закона (единственная опция для анализируемого режима) не исключено принятие такого решения Национальным Собранием без согласия Сената (ст. 45 Конституции); при этом правительство вправе использовать и другие инструменты «рационализированного парламентаризма» для сокращения парламентской дискуссии (единое голосование по тексту в согласован -ной с ним редакции, ст. 44 Конституции) или вообще избежать её (постановка вопроса о доверии в связи с законопроектом, ст. 49(3) Конституции). Как и в случае осадного положения, именно парламентское решение о продлении чрезвычайного положения устанавливает период его действия, поскольку Законом № 55-385 от 3 апреля 1955 года ни максимального срока применения указанного режима, ни каких-либо ограничений на число его продлений не предусмотрено. При этом законом о продлении чрезвычайного положения может быть зафиксировано и досрочное прекращение последнего решением Совета министров, что также подчёркивает характер sui generis данного законодательного акта.

С другой стороны, касательно рассматриваемого режима Законом № 55-385 от 3 апреля 1955 года в целях недопущения его использования против демократических институтов, предусматривается, что чрезвычайное положение прекращается автоматически через 15 дней в случае роспуска Национального Собрания (или отставки правительства, которое приняло решение об его активации). Отметим, что проектом конституционного закона «О защите Нации» 2016 года предусматривались дополнительные гарантии недопущения произвольного использования

данного режима: указывалось, что, аналогично статье 16 Конституции, Парламент в период действия чрезвычайного положения заседает «в силу закона» и, следовательно, не может быть распущен. Кроме того, Сенат предложил зафиксировать в Конституции обязанность исполнительной власти консультироваться с председателями палат Парламента по поводу введения рассматриваемого режима, допускать его продление только «строго в той мере, в какой этого требует сложившая ситуация», а также закрепить гарантии прав парламентской оппозиции (включение в приоритетную повестку дня вопросов, касающихся этого режима, по инициативе конференции председателей или не менее двух парламентских групп).

В равной мере, в целях минимизации негативных последствий, связанных со значительным расширением полномочий органов, относящихся к ведению исполнительной власти, законодатель, утверждая первое продление чрезвычайного положения в 2015 году, впервые зафиксировал специальные формы текущего парламентского контроля за его применением.

С этой целью Закон от 20 ноября 2015 года предусматривает дополнение Закона № 55-385 от 3 апреля 1955 года новой статьёй 4-1, устанавливающей обязанность правительства по «незамедлительному» информированию палат Парламента обо всех принятых им в ходе чрезвычайного положения мерах и предоставлению дополнительной информации по требованию палат35. Как представляется, тем самым законодатель санкционировал «эксклюзивный» парламентский контроль, ведь в обычном формате информация от исполнительной власти не поступает парламентариям автоматически: правительство обязано отвечать на устные и письменные вопросы, сформулированные парламентариями, а также, в отдельных предусмотренных законами случаях, вносить доклады за отчётный период (от одного года или трёх лет) или документы, связанные с осуществлением государственной политики в определённых

35 Loi n' 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l'application de la loi n' 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/ 2015/11/20/lNTX1527699L/jo/texte (дата обращения: 12.08.2017).

сферах. Таким образом, отличие парламентского контроля в рамках чрезвычайного положения проявляется, по крайней мере, в двух аспектах: во-первых, исполнительная власть обязана доводитьдо сведения парламентариев о принятых в рамках рассматриваемого режима решениях в кратчайшие сроки, практически в режиме реального времени; во-вторых, зафиксирована возможность парламентского реагирования на полученную информацию: парламентарии не просто принимают к сведению поступившую информацию, но могут ставить на её основе новые вопросы. Вместе с тем отсутствие конкретных требований к полноте предоставляемых сведений, порядка ознакомления с ней общественности указывает на то, что законодатель, первоначально подтвердив легитимность «усиленного» парламентского контроля за применением чрезвычайного положения, отдал определение конкретных условий его реализации на усмотрение другим конституционным акторам. В этом отношении определённую конкретику внес Закон от 21 июля 2016 года, зафиксировавший в вышеуказанной статье 4-1 Закона № 55-385 от 3 апреля 1955 года обязанность административных органов непосредственно направлять каждой палате акты, изданные ими в рамках анализируемого режима. Последнее нововведение, как представляется, выходит за рамки парламентского контроля, закреплённого в статье 24 Конституции в результате реформы от 23 июля 2008 года, поскольку, согласно статье 20 Конституции, административные органы находятся в прямом подчинении исполнительной власти.

Что касается институциональных форм взаимодействия палат Парламента и исполнительной власти в ходе ЧП, то статья 4-1 Закона № 55-385 от 3 апреля 1955 года отсылает к установленным формам контроля и оценки государственной политики в каждой палате. Иными словами, законодатель отказался от формирования межпалатных органов парламентского контроля за чрезвычайным положением, хотя такая опция (в форме парламентских делегаций, формируемых на паритетных началах Национальным Собранием и Сенатом) допускается действующим французским законодательством36. Таким об-

36 В настоящее время при французском Парламенте функционируют следующие парламентские делегации:

разом, предпочтение было отдано в пользу «политического» контроля за чрезвычайным положением, формы и приоритеты которого палаты могли определять самостоятельно. В связи с этим отметим, что сразу после введения этого режима в ноябре 2015 года, впервые за историю V Республики, как в Национальном Собрании, так и Сенате постоянные комиссии палат по законодательству были наделены полномочиями комиссий по парламентскому расследованию в целях осуществления «усиленного» контроля за ним. Данная мера, безусловно, повышала значимость контрольных мероприятий, проводимых парламентариями, и изначально позволяла зафиксировать длительный, до шести месяцев, период для их осуществления. Вместе с тем обязанности по контролю за чрезвычайным положением внутри самой парламентской комиссии были определены по-разному. Так, в Национальном Собрании докладчиками по вопросам контроля за примерением были избраны, помимо председателя комиссии (от большинства), его заместитель — представи-тельоопозиционной фракции (в текущем созыве палаты, кроме того, с июля 2017 года ответственными за вопросы ЧП были назначены докладчик и содокладчик (также от оппозиции) по вышеуказанному законопроекту о противодействии терроризму)37. В тоже время сенатская комиссия по законодательству образовала на неформальной основе «комитет по мониторингу за чрезвычайным положением», не предусмотренный регламентом палаты, в который вошли представители шести парламентских фракций во главе со своим председателем38. Данные различия объясняются институциональными особенностями политической конфигурации в палатах: «нижняя» палата, Национальное Собрание, является ареной противостояния сплочённого

Парламентская служба по оценке научно-технологического выбора; по правам женщин и равенству возможностей; по заморским делам; по разведке.

37 См.: Compte rendu n° 3 du Mercredi 5 juillet 2017, Commission des lois. P. 12. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/cr-cloi/16-17/c1617003.pdf (дата обращения: 06.08.2017).

38 См.: Communiqué du 2 décembre 2015: Le comité de

suivi de l'état d'urgence, institué par la commission des lois du Sénat, débute ses travaux. URL: http://www. senat.fr/presse/cp20151202a.html (дата обращения: 06.08.2017).

парламентского большинства, поддерживающего исполнительную власть, и ведущей оппозиционной фракции; напротив, в Сенате присутствует, как правило, относительное большинство (с 2014 года оно принадлежит оппозиционным президентскому курсу силам), поэтому в нём большую роль играет не только оппозиция, но и фракции меньшинства, которые с 2008 года имеют конституционно-признанный статус. Кроме того, в целях обеспечения максимальной транспарентности парламентского контроля за чрезвычайным положением на официальных сайтах палат в сети Интернет были открыты специальные разделы, посвящённые контролю за рассматриваемым режимом39.

Наконец, для целей парламентского контроля за чрезвычайным положением могли быть использованы и «обычные» инструменты, закреплённые в Конституции, как то: устные и письменные вопросы членам правительства, парламентские дебаты в ходе недели, отводимой для контроля и оценки публичной политики, и, гипотетически, парламентские резолюции (ст. 34-1 Конституции) и вынесение вотума недоверия правительству, влекущее за собой его отставку и прекращение рассматриваемого режима. Однако эти инструменты парламентского контроля могли быть использованы на факультативной основе, в дополнение к специализированным формам контроля за деятельностью исполнительной власти, о практических условиях осуществления которых будет сказано далее.

3.2. Реализация Парламентом полномочий по контролю за осуществлением мер в рамках чрезвычайного положения

Представляется целесообразным рассмотреть практику осуществления парламентского контроля за чрезвычайным положением в

39 См.: Contrôle parlementaire de l'état d'urgence. URL: http://www2.assemblee-nationale.fr/15/commissions-permanentes/commission-des-lois/controle-parlemen taire-de-l-etat-d-urgence/controle-parlementaire-de-l-etat-d-urgence (XVe Législature); http://www2.assem blee-nationale.fr/14/commissions-permanentes/com-mission-des-lois/controle-parlementaire-de-l-etat-d-urgence/ (XIVe Législature); Comité de suivi de l'état d'urgence. URL: http://www.senat.fr/commission/loi/ comite_etat_durgence.html (дата обращения: 06.08.2017).

соответствии с институциональными формами такого контроля, изложенными в пункте 3.1, сделав акцент на основных формах контроля за продлением и применением данного режима.

Применительно к продлению чрезвычайного положения, необходимо отметить, что относительно краткий срок (12 дней), в течение которого оно может быть активировано актом исполнительной власти, требует незамедлительного подключения Парламента к выработке и принятию принципиальных решений по данному вопросу. Представительный орган формально имеет полную свободу усмотрения в определении срока действия указанного режима и его последующего продления, поскольку каких-либо непосредственных ограничений для этого не установле-но40. Однако ввиду наличия устойчивого проправительственного большинства и устойчивого политического консенсуса Парламент в целом следует линии, выработанной Президентом и премьер-министром. Таким образом, с согласия народных представителей после ноябрьских терактов 2015 года чрезвычайное положение продлевалось во Франции пять раз, причём с разной продолжительностью: сроком на 2 месяца (два раза)41; на 3 месяца (один раз)42, на 6 месяцев (один раз)43 и, на-

40 Отметим, что проектом конституционного закона «О защите Нации» предусматривалось установление в Основном законе максимального периода действия ЧП, однако палаты установили разный срок действия ЧП - 4 месяца (Национальное Собрание) и 3 месяца (Сенат).

41 См.: Loi n' 2016-162 du 19 février 2016 prorogeant l'application de la loi n' 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/ affichTexte.do?cidTexte = J0RFTEXT000032079090 &dateTexte = &categorieLien=id (дата обращения: 06.08.2017); Loi n' 2016-629 du 20 mai 2016 prorogeant l'application de la loi n' 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence. URL: https://www.legifrance. gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=J0RFTEXT00003255 1115&dateTexte=&categorieLien=id (дата обращения: 06.08.2017).

42 См.: Loi n' 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l'application de la loi n' 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte. do?cidTexte=J0RFTEXT000031500831&dateTexte=& categorieLien=id (дата обращения: 06.08.2017).

43 См.: Loi n' 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'ap-

plication de la loi n' 55-385 du 3 avril 1955 relative à

l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de

конец, на 8 месяцев (один раз)44, охватывая, таким образом, кампании президентских и парламентских выборов 2017 года. Вместе с тем парламентарии могли и корректировать изначальную позицию исполнительной власти: так, по инициативе оппозиционных фракций, поддержанной исполнительной властью, законом от 21 июля 2016 года срок действия анализируемого режима был зафиксирован на 6 месяцев (вместо 3 месяцев, как изначально предусматривалось правительственным законопроектом). Наконец, в июне 2017 года новоизбранный Президент Э. Мак-рон, выступая перед Конгрессом Парламента, объявил о прекращении действия ЧП после его шестого продления — ещё на 4,5 месяца, до 1 ноября 2017 года. По его мнению, «возвращение» французам свобод, ограничиваемых чрезвычайным положением, необходимо для существования во Франции «сильной» демократии и подтверждения незыблемости демократических ценностей, атакуемых международным терроризмом45.

Напротив, как и предполагалось, основное внимание парламентариев было сосредоточено на реализации текущего контроля за мерами, принимаемыми административными органами в рамках рассматриваемого режима. В качестве основных целей парламентского контроля было определено выполнение оценки эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти в период ЧП, а также выявление и сигнализация о возникновении рисков потенциальных злоупотреблений46. Как подчёркивалось в ходе парламентских дебатов о первом про-

la lutte antiterroriste URL: https://www.legifrance.gouv. fr/affichTexte.do?cidTexte=J0RFTEXT0000329219 10&dateTexte = &categorieLien=id (дата обращения: 06.08.2017).

44 См.: Loi n' 2016-1767 du 19 décembre 2016 prorogeant l'application de la loi n' 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence URL: https://www.legifrance.gouv.fr/ affichTexte.do?cidTexte = J0RFTEXT000033651975 &dateTexte=&categorieLien=id (дата обращения: 06.08.2017).

45 См.: Déclaration du Président de la République devant le Parlement réuni en congrès du 3 juillet 2017. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/15/cri/congres/ 20174001.asp#P980815 (дата обращения 06.08.2017).

46 См.: Compte rendu n' 20 de la séance du 2 décembre 2015 de la commission des lois de l'Assemblée nationale. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/14/cr-cloi/ 15-16/c1516020.asp (дата обращения: 06.08.2017).

длении чрезвычайного положения в ноябре 2015 года, такого рода специализированный парламентский контроль должен был найти своё конкретное воплощение в таких форматах, как проведение регулярных (еженедельных) встреч правительства с председателями парламентских фракций и постоянных комиссий палат для подробного информирования о принимаемых в ходе чрезвычайного положения мерах; опубликование парламентской комиссией по законодательству этапных докладов (также еженедельно); выделение специального заседания для вопросов Правительству о применении чрезвычайного положения47. Как представляется, изначально ведущая роль в осуществлении парламентского контроля за чрезвычайным положением отводилась встречам главы правительства и руководителей «силового блока» с парламентским «начальством» (обычно в таком же порядке палаты получают более подробную информацию о направлении французских воинских контингентов в зарубежных операциях), тогда как на парламентские комиссии по законодательству предполагалось возложить более технические обязанности по обработке и анализу поступающей информации в период действия данного режима.

Однако на практике произошло определённое изменение «значимости» вышеуказанных компонентов парламентского контроля за чрезвычайным положением. Так, встречи парламентского руководства с Президентом Республики (14 ноября 2015 года), а также премьер-министром, министром внутренних дел и министром юстиции (два раза в ноябре и декабре 2015 года) имели место в обстановке после ноябрьских терактов 2015 года и носили «чрезвычайный» характер. Такого рода консультации на высоком уровне, проводимые без протокольной видеосъемки, обладают тем преимуществом, что позволяют в полной мере учесть точки зрения всего политического сектора, в том числе по наиболее острым вопросам. Тем не менее, скорее всего, по причине «банализации» чрезвычайного положения, которое, как отмечалось выше, преодолевалось во Франции 6 раз с ноября

47 Compte rendu intégral de Séance du jeudi 19 novembre 2015. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/ 2015-2016/20160059.asp#P657845 (дата обращения: 06.08.2017).

2015 года, этот формат информирования Парламента перестал использоваться, передав эстафету парламентского контроля за ним в руки парламентских комиссий по законодательству, которые, как уже отмечалось выше, были наделены с этой целью специальным контрольным инструментарием.

Таким образом, именно постоянные комиссии по законодательству, образованные в каждой из палат Парламента, заняли основное место в осуществлении последующего парламентского контроля за чрезвычайным положением, который благодаря их деятельности приобрёл постоянный и текущий (в режиме реального времени) характер. Эти парламентские комиссии выполняют функцию операционного центра, который аккумулирует и обрабатывает сведения о принятых в рамках анализируемого режима мерах, предоставляемые центральными органами исполнительной власти (начиная с первого дня действия чрезвычайного положения, то есть 14 ноября 2015 года), и информацию из других источников. В первом случае сведения о мерах, реализованных в рамках чрезвычайного положения, поступали (со 2 декабря 2015 года) в парламентские комиссии из Министерства внутренних дел, которое руководит уполномоченными в рамках данного режима административными органами. Эти данные обрабатывались и затем размещались на официальных сайтах палат. Так, по имеющимся сведениям, с 14 ноября 2015 года по 23 июня 2017 года было проведено 4 524 административных обыска, из которых 3 594 — в период первого продления чрезвычайного положения (ноябрь 2015 года — февраль 2016 года), причём 2 700 обысков было проведено в первый месяц применения данного режима, и 602 — в период четвёртого продления, после терактов в Ницце (иными словами, частота проведения обысков без предварительной судебной санкции резко возрастает после крупных терактов и через некоторое время значительно спадает). Другая весьма часто применяемая мера — проверка документов, удостоверяющих личность, досмотр личных вещей и автотранспорта, которая после её включения в число мер, применяемых в рамках режима чрезвычайного положения законом от 22 июля 2016 года, была задействована в 3 953 случаях (по состоянию на 15 июня 2017 года). Наконец, за

период действия рассматриваемого режима министром внутренних дел было выдано 567 предписаний о нахождении в определённых местах подозрительных лиц под надзором полиции. Остальные меры либо не применялись (например, предписание местожительства с запретом на общение с подозрительными лицами, роспуск общественных объединений, блокирование экстремистских интернет-сайтов), либо применялись крайне редко (например, закрытие общественных пространств — 4 раза); по некоторым мерам не представлено сведений (всего их 5)48. Необходимо отметить, что в целях обеспечения транспарентности парламентского контроля информационная сводка по каждой из принимаемых в ходе чрезвычайного положения мер (с указанием количества выявленных правонарушений) размещается на сайте Национального Собрания в разделе «Парламентский контроль за чрезвычайным положением»49, а также на странице комитета по мониторингу за чрезвычайным положением Сената.

Одновременно парламентские комиссии получали информацию от других государственных органов, а также от представителей гражданского общества. С этой целью, помимо деловых контактов, ими использовались и прерогативы комиссии по парламентскому расследованию, которая, под страхом уголовного наказания, может вызывать любое лицо для дачи показаний под присягой по интересующей её проблематике. Так, постоянная комиссия по законодательству Национального Собрания приглашала на свои слушания Защитника прав, который располагает сетью

48 См.: Synthèse des mesures administratives prises en application de la loi du 3 avril 1955. URL: http://www2. assemblee-nationale.fr/14/commissions-permanentes/ commission-des-lois/controle-parlementaire-de-l-etat-d-urgence/controle-parlementaire-de-l-etat-d-urgence/donnees-de-synthese/donnees-relatives-a-l-application-de-l-etat-d-urgence-depuis-le-22-decembre-2016/synthese-des-mesures-administratives-prises-en-application-de-la-loi-du-3-avril-1955 (дата обращения: 06.08.2017).

49 См.: Contrôle parlementaire de l'état d'urgence. Don-

nées de synthèse. Site de l'Assemblée nationale. URL: http://www2.assemblee-nationale.fr/14/commissions-permanentes/commission-des-lois/controle-parlemen-taire-de-l-etat-d-urgence/controle-parlementaire-de-l-etat-d-urgence/(block)/34453 (дата обращения: 01.07.2017).

уполномоченных на местах, председателя и членов Национальной комиссии по свободам, а также президента Лиги прав человека, которые известны своими весьма критическими позициями относительно законодательства о чрезвычайном положении и его правоприменении. С другой стороны, комиссией были заслушаны не только министр внутренних дел, но и высокопоставленные руководители силового блока и разведывательных служб, руководящих реализацией и координацией применения мер в рамках анализируемого режима, а также представители Минюста, отвечающие за судебную полицию и уголовную политику. Кроме того, были проведены два круглых стола, на которых выступили руководители операционных подразделений, непосредственно задействованных в осуществлении «силовых мероприятий» в рамках чрезвычайного положения. Хотя слушания должностных лиц правоохранительных органов были закрыты для прессы, это позволило парламентариям проверить статистические сведения о принятых в ходе действия данного режима мерах, выстроить понимание механизма координации силовых ведомств в его рамках, понять проблемы организационно-материального характера, с которыми они столкнулись, а также выявить причины и видение недостатков и возможных злоупотреблений, обнародованных в СМИ или в других источниках. Кроме того, председатель и докладчик постоянной комиссии Национального Собрания использовали полномочие следственной комиссии по осуществлению «контроля на местах», который входит в полномочия следственной комиссии, посетив 10 департаментских префектур, 1 полицейскую префектуру и супрефектуру аэропортов Руасси и Бурже, а также координационное подразделение по антитерроризму и главный штаб по предотвращению терроризма МВД50.

Наконец, в тех случаях, когда парламентарии получали сигналы, в том числе из СМИ, о возможных нарушениях в рамках чрезвычайного положения, та или другая палата Парламента запрашивала от министра внутренних

50 См.: Compte rendu n' 33 de la séance du mercredi 13 janvier 2016 de la commission des lois de l'Assemblée nationale. P. 2. URL: http://www.assemblee-nationale. fr/14/cr-cloi/15- 16/c1516020.asp (дата обращения: 06.08.2017).

дел (в двухдневный срок) подробные сведения

0 таких случаях, как то: юридическое основание, правовые и фактические обстоятельства, поведение силовых органов, результаты (так, по состоянию на 14 октября 2016 года от докладчиков постоянной комиссии по законодательству Национального Собрания поступило 68 таких запросов, и на все был своевременно дан ответ). Однако ввиду режима государственной тайны и конфиденциальности на сайте Национального Собрания были опубликованы лишь сведения об общем числе запросов за определённый день и поступивших ответов на них.

В свою очередь, периодически на обсуждение парламентских комиссий по законодательству выносились «рубежные доклады», сделанные председателем комиссии, в которых давалась количественная и качественная оценка эффективности использования правительством исключительных мер, предусмотренных рассматриваемым режимом, за истекший период. С 20 ноября 2015 года по

1 июля 2017 года постоянная комиссия по законодательству Национального Собрания заслушала 5 таких докладов и их коллеги из Сената — 4 доклада (в этом отношении можно отметить, что изначальная цель — одно заседание за три недели по вопросам чрезвычайного положения — была выполнена лишь в первую фазу его продления). Так, в Национальном Собрании основой для доклада председателя комиссии по законодательству служила аналитическая записка, составленная по результатам высокопрофессионального «мозгового штурма», из которой можно было уяснить общую картину ситуации в целом и анализ различных проблемных моментов, связанных с применением чрезвычайного положения (например, целесообразность продления рассматриваемого режима на новый срок (от 13 января 2016 года), возмещение вреда, причинённого добросовестным лицам, порядок получения доступа к электронным данным в свете признания отдельных элементов административных обысков неконституционными и целесообразность их дальнейшего проведения (от 30 марта 2016 года), взаимодействие силовых ведомств, условия проведения ночных обысков, запрещённых в обычное время, результаты обжалования принятых в рамках режима решений в административных судах). Можно отметить, что

по крайней мере некоторые рекомендации парламентариев были учтены при совершенствовании законодательного режима чрезвычайного положения (например, в части порядка доступа к информации, содержащейся на электронных носителях, обнаруженных при административном обыске).

Таким образом, в институциональном плане парламентский контроль за чрезвычайным положением был тесно взаимосвязан с другой конституционной функцией, закреплённой конституционной реформой 23 июля 2008 года за Парламентом — оценкой публичной политики. Если парламентский контроль, согласно французской конституционной доктрине, основан на приведении в действие (постфактум) политической ответственности исполнительной власти перед представительным органом, то оценка публичной политики представляет собой объективный, научно обоснованный анализ результативности и эффективности разрабатываемых или действующих мер политики государства. В этом проявлялось своеобразие сложившейся ситуации: парламентский контроль носил не последующий, а текущий характер, оперативно реагируя на развитие событий, с которыми связаны контрольные мероприятия51.

Отметим, что в реализации парламентского контроля за чрезвычайным положением были и недостатки, которые вызваны отдельными дефектами как организационно-правового формата данного контроля, так и содержания самого правового режим в целом. К первой группе относятся такие институциональные пробелы, как отсутствие у парламентских органов, осуществляющих контроль за чрезвычайным положением, доступа к секретным сведениям (как, например, это имело место в отношении парламентской делегации по вопросам разведывательной деятельности); неполное или несвоевременное информирование правительства обо всех задействованных в ходе данного режима мерах, главным образом принимаемых на уровне территориальных подразделений органов ис-

51 См.: Schmitz J. Le contrôle parlementaire de l'état d'urgence: un contrôle innovant pour un régime d'exception // Journal du Droit Administratif (JDA). 2016. Dossier 01 «Etat d'urgence». Art. 46. URL: http://www. journal-du-droit-administratif.fr/?p=269 (дата обращения: 06.08.2017).

полнительной власти; ограниченный временной период (до шести месяцев) наделения постоянных комиссий полномочиями парламентских комиссий по расследованию. Кроме того, далеко не с лучшей стороны проявил себя партийный фактор, оказывающий значительное влияние на осуществление принципа разделения властей. Так, «мажоритарный фактор» — наличие устойчивого проправительственного большинства — вынуждал парламентариев санкционировать продление чрезвычайного положения по требованию руководства исполнительной власти, несмотря на определённый скепсис парламентариев о целесообразности продления чрезвычайного положения на новый срок. Такого рода сомнения, в частности, нашли отражение в одном из «этапных» докладов парламентской комиссии по законодательству: предлагалось уже после первого продления отказаться ad futurum от пролонгации чрезвычайного по-ложения52. С другой стороны, парламентарии от ведущей оппозиционной фракции использовали парламентскую трибуну отнюдь не для защиты прав и свобод. Так, в ходе парламентских дебатов о продлении после терактов в Ницце в 2016 года К. Жакоб, председатель группы «Республиканцы», сетуя на неоднократный отказ включить в число применяемых мер создание специальных лагерей для содержания подозрительных лиц, на которых в спецслужбах заведён формуляр S, указал на «необоснованность» отказа, базирующегося на юридической аргументации: «Вы можете приводить какую вам угодно судебную практику, сколько хотите заключений Государственного совета, но знайте: это не убедит французов!»53 После этой реплики премьер-министр М. Вальс был вынужден напомнить о приверженности Франции ценностям правового государства54. В связи с этим следует заметить, что за весь период действия анали-

52 См.: Deuxième communication d'étape sur le contrôle de l'état d'urgence. Réunion de la commission des Lois du mercredi 13 janvier 2016. URL: http://www2.assem blee-nationale.fr/static/14/lois/communication_2016_ 01_13.pdf (дата обращения: 06.08.2017).

53 Compte rendu intégral 2e séance du mardi 19 juillet 2016 // Journal officiel de la République française. 2016. - No 81 [2] A.N. (C.R.). 20 juillet 2016. P. 5482. URL: http:// www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2015-2016-extra/ 20161015.asp (дата обращения: 06.08.2017).

54 См.: Ibid.

зируемого режима парламентарии, в том числе от оппозиционных фракций, не использовали право обращения в Конституционный совет для осуществления предварительного конституционного контроля в отношении законодательного регулирования и продления чрезвычайного положения согласно статье 61 Конституции.

В более общем плане необходимо отметить, что парламентский контроль в рамках чрезвычайного положения стал «заложником» амбивалентности содержания правового режима его самого. Например, было много дискуссий по поводу запрета и разгона манифестаций активистов-экологов в ходе Парижской конференции по климату в ноябре 2015 года. В самом деле, могут ли предусмотренные чрезвычайным положением меры применяться не для борьбы с терроризмом, а для обеспечения публичного порядка в целом? Из-за отсутствия ясности и достаточной определённости законодательного регулирования данного режима субстанциональные ответы на этот, как и на другие вопросы, была вынуждена формулировать административная юстиция: так, в дискуссии по поводу активистов-экологов, Государственный совет встал на сторону исполнительной власти, указав, что в ходе чрезвычайного положения административные органы могут использовать исключительные меры для защиты и обеспечения публичного порядка в целом, поскольку законодатель не установил «целевое» назначение использования данных мер. Иными словами, изначально представлялось сложным определить объективные «критерии эффективности» рассматриваемого режима, с позиции которых можно было бы давать взвешенные оценки его успеха (провала); в результате они оказались подменены оценочными суждениями о нём критического или одобрительного характера. Вкупе с курсом исполнительной власти на последовательное продление чрезвычайного положения это привело к падению интенсивности парламентского контроля и отсутствию каких-либо парламентских выводов и рекомендаций, которые бы кардинально ставили под сомнение линию исполнительной власти (например, доклад постоянной комиссии по законодательству Национального Собрания за шестимесячный период работы в качестве следственной комиссии ограничился воспроизведением

стенограмм проведённых ею закрытых и открытых парламентских слушаний55).

Таким образом, несмотря на то что парламентский контроль во Франции не затрагивает принципиальных решений по поводу введения и отмены чрезвычайного положения, он играет важную роль в сохранении «демократического общества» в период действия данного режима, делая невозможным откровенный произвол и заставляя силовые структуры, действующие в это время, не выходить за пределы конституционных требований правового государства. Отметим, что в пользу общей эффективности парламентского контроля за чрезвычайным положением свидетельствует и тот факт, что в некотором виде его планируется сохранить и после отмены данного режима, намеченной на ноябрь 2017 года: ключевые меры по противодействию террористической угрозе в рамках обычного законодательства, призванные его заменить, станут предметом подробных докладов о результатах правоприменения, которые правительство будет обязано ежегодно предоставлять палатам Парламента56. Это даст возможность Парламенту провести оценку эффективности данных экспериментальных мер и принять окончательное решение об их законодательном закреплении после истечения эксперимента в 2021 году.

Библиографическое описание: Сорокин М. Ю. Чрезвычайное положение и парламентский контроль за его применением во Франции // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. № 4 (119). С. 92-108.

55 Rapport déposé en application de l'article 145-5 du règlement au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, sur le contrôle parlementaire de l'état d'urgence (auditions effectuées par la commission en application des dispositions de l'article 5 ter de l'ordonnance n' 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) n' 3784 déposé le 25 mai 2016 par MM. Dominique Raimbourg et Jean-Frédéric Poisson. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/reglement_2015_01.pdf (дата обращения: 06.08.2017).

56 См.: Projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, adopté en 1ère lecture par le Sénat le 18 juillet 2017, TA n' 115. URL: http://www.senat. fr/leg/tas16-115.html (дата обращения: 06.08.2017).

Parliamentary Control over Emergency Powers in France

Maxim Sorokin

Ph.D. student (full-time Advanced Doctoral Programme), Faculty of Law, Higher School of Economics, Moscow, Russia (e-mail: max_prime_92@ mail.ru).

Abstract

From 14th November 2015 to the present time, a state of emergency (état d'urgence) has been declared over the all territory of the French Republic to address an immediate terrorist threat. For this reason, there was an urgent need to provide for an adequate parliamentary control to reconcile the effective counter-terrorist measures within extended executive powers with protection of human rights. Thus, the article first deals with the constitutionality of the restrictive measures put in place by the state of emergency which were made by the parliamentary statute while it is not mentioned by the French Constitution of 1958. At the same time the state of emergency is distinguished from other forms of so called "crisis situations" - measures taken by President according to the Article 16 of the French Constitution and the stage of siege. The impossibility of launching measures under these two regimes in the current situation in France is also explained. Then the new forms of parliamentary control over emergency are examined. Firstly, the 2015 law on prolongation of emergency obliged the government to inform the each house of Parliament of all measured taken under the emergency powers and to give them additional information if required. Secondly, the standing parliamentary committees of Law in both houses were exceptionally vested with the powers of enquiry committee. As a result, it allows for the members of Parliaments to perform extended and ongoing review of executive action during emergency. Thus, in spite of some constrains, such parliamentary control over emergency was and is important check to protect a democratic society and rule of law in France.

Keywords

state of emergency; parliamentary control; constitutional control; the standing parliamentary committee; committee of enquiry; administrative justice; human rights; article 16 of the French Constitution.

Citation

Sorokin M. (2017). Chrezvychainoe polozhenie i parlamentskiy kontrol' za ego primeneniem vo Franchii [Parliamentary Control over Emergency Powers in France]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 4, pp. 92-108. (In Russian).

References

Debré J.-L. (1974). Les idées constitutionnelles du général de Gaulle, Paris:

Librairie générale de droit et de jurisprudence. Girard D. (2015) Les «actes de Gouvernement» demeurent insusceptibles de tout recours juridictionnel en France. Note sous TC, 6 juillet 2015, K. et autres, n°C 03995. Revue générale du droit on line, no. 22851. Lambert A., Braconnier Moreno L. (2015) La marge de manœuvre de la France dans le déclenchement d'un régime dérogatoire aux libertés fondamentales, une dénaturation de l'article 15 de la CEDH? La Revue des droits de l'homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés. Mis en ligne le 22 janvier 2015. Available at: http://revdh.revues.org/1778 (accessed: 06.08.2017).

Rousseau D. (2006) L'état d'urgence, un état vide de droit(s). Revue Projet, no. 2, pp. 19-26. Available at: http://www.cairn.info/revue-projet-2006-2-page-19.htm (accessed: 05.05.2017).

Savonitto F. (2017) The utility of the QPC in light of the state of emergency. Montesquieu Law Review, no. 5, pp. 30-38. Available at: http://www. montesquieulawreview.eu/5final/mlr5_e.pdf (accessed: 05.05.2017).

Schmitz J. (2016) Le contrôle parlementaire de l'état d'urgence: un contrôle innovant pour un régime d'exception. Journal du Droit Administratif (JDA). Dossier 01 «Etat d'urgence», Art. 46. Available at: http://www. journal-du-droit-administratif.fr/?p=269 (accessed: 05.05.2017).

Thiers É. (2010) Le contrôle parlementaire et ses limites juridiques: un pouvoir presque sans entraves. Pouvoirs, vol. 134, no. 3, pp. 71-81. Avai-

lable at: http://www.cairn.info/revue-pouvoirs-2010-3-page-71.htm (accessed: 05.05.2017).

Thénault S. (2007) L'état d'urgence (1955-2005). De l'Algérie coloniale à la France contemporaine: destin d'une loi. Le Mouvement Social, vol. 218, no. 1, pp. 63-78. Available at: https://www.cairn.info/revue-le-mouve ment-social-2007-1-page-63.htm (accessed: 04.05.2017).

Weil P., Braibant G., Delvolve P, Long M. (2001). Les Grands arrêts de la jurisprudence administrative, 18th ed., Dalloz.