CC BY
35Парламентские расследования в России и во Франции: прошлое и настоящее
Антон Еропкин
в конституционных моделях России и Франции взаимоотношения между законодательной и исполнительной властью всегда представляли особый очаг напряженности. выражение недоверия или отказ в доверии правительству рассматриваются как крайние меры, ибо угрожают парламенту роспуском и чреваты затяжными политическими кризисами. в отличие от них, парламентские расследования выступают более гибким и одновременно не менее действенным инструментом. помимо сдерживания исполнительной власти от необдуманных шагов, они создают двухсторонний канал обмена информацией между гражданским обществом и властью, а следовательно, укрепляют доверие граждан к власти. парламентские расследования могут стать формой преодоления конституционных разногласий и предотвращения политической нестабильности. в статье речь пойдет об истории зарождения и становления парламентских расследований в России и во Франции, об их месте в арсенале контрольных полномочий парламента, а также трансформации их роли по мере развития государственно-правовых институтов. Роли, которая в условиях доминирования исполнительной власти в смешанной республике во многом определяется уровнем правовой регламентации парламентских расследований вкупе со сложившейся практикой применения конституционных норм.
^ Парламентские расследования; смешанная республика; контрольные полномочия законодательной власти; взаимное доверие между властью и гражданским обществом; ограничение исполнительной власти
1. Парламентские расследования
в конституционных моделях
России и Франции
Франция в 1958 году, как и Россия в 1993 году, стала своего рода первооткрывателем новых, неизвестных ранее форм взаимодействия законодательной и исполнительной власти.
До образования Пятой республики в мировой конституционной практике получили распространение две модели организации государственной власти: одна из них основана на жестком и наиболее последовательном разделении законодательной и исполнительной власти (президентская модель); в ней глава государства, как и парламент, получает свой мандат напрямую от народа, а потому обладает равной легитимностью с законода-
тельной властью. Другая форма основывалась на суверенитете парламента, его верховенстве в системе органов государственной власти, а как следствие — на организационном единстве законодательной и исполнительной власти, уравновешенном лишь властью административного аппарата, не привязанного к сменам избирательных циклов.
В 1958 году Франция выбрала сочетание обеих моделей. Парламент и глава государства (с 1962 года) получали свою власть из рук избирателей. Правительство формировалось главой государства, но должно было заручиться поддержкой парламента. Отставка правительства, в случае если оно не опирается на парламентское большинство и не пользуется его доверием, а равно, как альтернатива, возможность досрочного роспуска парламента стимулируют все государственно-пра-
вовые институты к поиску компромиссов, взаимоприемлемому разрешению всех противоречий и разногласий, ставших основой «рационализированного парламентаризма».
На эту модель была наложена примесь одновременно двух ключевых факторов: особого статуса президента и предельно ограниченных полномочий парламента.
Одной из особенностей действующей системы власти является то, что статус Президента Республики во Франции характеризуется совмещением арбитражных и политических функций главы государства. В силу статьи 5 Конституции Президент обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей и преемственность государства, является гарантом национальной независимости. Таким образом, он наделен охранительной властью, которая тесно переплетена с его политическими прерогативами, большая часть которых составила так называемую «заповедную область» президента (domaine réservé)1. По словам Л. М. Энтина, «специфика положения Президента во Франции состоит в том, что... он как бы участвует (соучаствует) в функционировании каждой из ветвей власти»2. С этой целью Президент обладает правом разрешать любые разногласия всеми необходимыми для этого средствами: запрос Конституционного совета по спору о компетенции или соответствии закона Конституции (ст. 61); обращение к выборам в случае спора с Национальным собранием о составе правительства (ст. 12); обращение напрямую к избирателям через референдум (ст. 11); применение исключительных полномочий, когда отечество в опасности (ст. 16).
Другая особенность режима Пятой республики заключается в жесткой делимитации полномочий парламента: ограничение сферы законодательства (ст. 34) и сессий парламента, полный приоритет правительства в законодательном процессе; надзор за регламентами палат со стороны Конституционного совета (ст. 61).
Оба обозначенных фактора в совокупности задают жесткие институциональные рамки для контрольных полномочий парламента в целом и парламентских расследований в частности.
Система разделения властей Пятой республики предполагает два возможных вари-
анта политико-правового расклада отношений законодательной и исполнительной ветвей власти: совпадение политической ориентации президента и парламентского большинства либо их принадлежность к различным политическим силам («сожительство»). В первом случае президент, а не премьер-министр предстает как глава парламентского большинства3, а все три звена — президент, премьер-министр, парламент — образуют единую систему. В этих условиях в проведении парламентских расследований могут быть заинтересованы разве что представители оппозиции, но ввиду второй отмеченной особенности Пятой республики начало расследования требует одобрения одной из палат в целом, а следовательно, безоговорочной поддержки парламентского большинства, поэтому, скорее всего, инициатива оппозиции не будет иметь никакого продолжения4.
Во втором случае реализуется «бицефаль-ный» сценарий власти, который означает, что президент и не совпадающее с ним парламентское большинство, по сути, конкурируют за право формировать правительство5. При этом премьер-министр является главой парламентского большинства, а президент фактическим лидером оппозиции. В своем новом качестве он становится основным критиком премьер-министра и членов кабинета, используя любую возможность, чтобы вставить им палки в колеса. В ответ правительство, действуя через парламент, пытается вскрыть многие факты деятельности прошлых кабинетов, лояльных президенту. Раскрытие этих сведений зачастую происходит через учреждение соответствующих комиссий по расследованию, стремительный рост числа которых приходится как раз на периоды «сожительства»6.
В 1993 году в России была также реализована модель смешанной республики, ставшая, по выражению Б. Шантебу, «гибридом, сочетающим черты американской и французской конституционных моделей»7. Подобно французскому Президенту, Президент Российской Федерации не только выполняет арбитражные функции, но и является активным политическим «игроком». Как и во Франции, пики напряженности во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти приходятся на случаи недоверия/отказа в доверии правительству. Однако российский
Президент, не в пример французскому, обладает гораздо более серьезными полномочиями, связанными с формированием Правительства. Этот вопрос детально исследован в российской литературе, поэтому мы не будем на нем подробно останавливаться8.
Заимствованный из парламентской формы правления институт парламентской инвеституры правительства в российских условиях приобрел совершенно немыслимые очертания. В силу статьи 111 Конституции РФ в случае троекратного отклонения как одной, так и различных кандидатур Председателя Правительства, предложенных Президентом, Государственная Дума подлежит автоматическому роспуску. Роспуск, таким образом, наступает в виде санкции за неуступчивость, несговорчивость Государственной Думы. При этом Председателем Правительства становится лицо, не получившее поддержки законодательного органа — как будто сам факт роспуска придает необходимую легитимность его статусу9. Наряду с этим это право Президента, согласно статье 109 Конституции, не подпадает под «мораторий годичного роспуска» после досрочного прекращения Государственной Думой своих полномочий, поэтому Президент вправе будет распустить сразу же после внеочередного избрания новый состав Думы, также не поддерживающий кандидатуру Председателя Правительства.
Аналогично отказ Государственной Думы в доверии Правительству, равно как и выражение недоверия Государственной Думой, чреваты роспуском для последней. Таким образом, Президент единолично определяет кандидатуру главы Правительства. Но такова заведенная практика в президентской республике. Однако в президентской республике единоличное определение кабинета не может быть увязано с роспуском палаты парламента: сильный президент уравновешен сильным парламентом.
В результате в российской модели Правительство формируется Президентом независимо от исхода парламентских выборов, а воля избирателей, представленная депутатами Государственной Думы, не имеет решающего значения при его формировании.
Тем самым конституционные нормы уничтожают в зародыше инициативу Государственной Думы отказать в поддержке Правительству. Конституционная модель такова,
что Государственная Дума сама не заинтересована обращаться к этому инструменту: неудивительно, что за всю новейшую историю России Государственная Дума так ни разу и не приняла решений о недоверии или отказе в доверии Правительству либо о неутверждении кандидатуры его Председателя. Потенциальная угроза роспуска подталкивает Государственную Думу обращаться к альтернативным средствам контроля за деятельностью Правительства, не таящим столь разрушительных последствий. В этих условиях парламентские расследования являются одним из наиболее эффективных средств сдерживания исполнительной власти, которые позволяют придать публичной огласке, а следовательно, вынести на суд избирателя не менее острые вопросы государственного управления.
Чтобы не допустить злоупотребления парламентом своими контрольными полномочиями, как это имело место в конституционной практике Франции, проведение парламентских расследований должно быть четко законодательно регламентировано. Но наряду с этим сами рамки не должны дезавуировать контрольных полномочий парламента.
2. Развитие парламентских
расследований во Франции
В истории французских государственно-правовых институтов парламентские расследования ведут свой отсчет начиная со Второй империи, хотя отдельные авторы полагают, что они возникли не ранее июльской монархии10. Правовую основу их деятельности составляли сложившиеся конституционные обычаи, предоставлявшие им широкий простор для действий. Первые парламентские расследования в 1828 и 1832 годах проводились в основном по вопросам хозяйственной и экономической жизни11.
В ту эпоху на проведение парламентских расследований накладывались отдельные элементы судебной деятельности, включавшие серьезные юрисдикционные полномочия парламента, являвшиеся скорее рудиментом того времени, когда парламент обладал судебными, а не законодательными функциями (напомним, что последние принадлежали до 1789 года Генеральным штатам). Не будучи, в отличие от английского парламента, представительным органом, французский парламент,
тем не менее, служил преградой королевскому абсолютизму12 и в этом своем качестве достиг апогея в ходе суда над монархом во время Великой французской революции13. Впоследствии инерция конституционно-правовых институтов мешала провести четкую грань между собственно контрольными и судебными прерогативами законодательного органа. Результатом их смешения стали чрезвычайно широкие полномочия комиссий по расследованию. К примеру, в 1832 году Палата пэров приступила к расследованию работы министров Карла X, итогом которого стал арест комиссией виновных. Во время Второй республики парламентская комиссия по расследованию событий июня 1848 года широко пользовалась правами обыска и наложения ареста на имущество. А в 1892 году первая комиссия по расследованию «панамского дела» осуществляла выемки документов, обыски и даже выдвигала требования эксгумации14. Понятно, что комиссии по расследованию существенно выходили за рамки контрольных полномочий законодательного органа, вмешиваясь как в судебную, так и в исполнительную власть, превратившись для последней в «одного из серьезных конкурентов»15.
В период Третьей и Четвертой республик деятельность комиссий по расследованию также осуществлялась на основе сформировавшихся конституционных обычаев. При этом активность комиссий определялась, в основном, либо возможностью реализации политических интересов отдельных групп, представленных в парламенте, либо результатом раскола парламентского большинства. Как правило, толчком к их созданию становились какое-либо неординарное событие или неудовлетворенность состоянием дел в конкретной сфере16. По наблюдению М. А. Кру-тоголова, «следственные комиссии зачастую создаются фракциями... не для изучения и расследования злоупотреблений, а для того, чтобы избежать опасного для этих фракций, ввиду возможного разоблачения, обсуждения вопроса в деталях на самом заседании Собрания и по возможности "зажать" скандал и не дать раскрыть его истинных виновников»17.
Единственным актом, регламентировавшим один из вопросов функционирования комиссий по расследованию, был Закон от 23 марта 1914 года, устанавливавший четкие правовые рамки получения комиссиями уст-
ных свидетельских показаний. В остальном же комиссии, как мы отмечали, руководствовались конституционными обычаями18. Отсутствие специального законодательного регулирования красноречиво свидетельствует, что право парламента на проведение парламентских расследований традиционно признается его исконной прерогативой, не требующей законодательного закрепления.
Конституционная практика Четвертой республики допускала осуществление парламентских расследований как специально образованной на определенный срок комиссией, так и постоянной комиссией Национального собрания19. Выбор формы расследования, таким образом, целиком оставался на усмотрение самой палаты: если вопрос требовал постоянного внимания, то формировалась постоянная комиссия. В частности, в период Четвертой республики активно работали постоянные подкомиссии по контролю, осуществлявшие проверку использования кредитов, выделенных на национальную оборону20.
Стремительный разрыв с парламентскими институтами Четвертой республики привел к пересмотру места и роли законодательной власти и ее взаимоотношений с властью исполнительной. Логичным продолжением установления «рационализированного парламентаризма» с началом Пятой республики стала предельно жесткая делимитация всей парламентской деятельности.
На этом фоне Конституция 1958 года не включила никаких упоминаний о праве палат на проведение парламентских расследований. Умолчание законодателя создавало существенное препятствие для установления института парламентского расследования посредством закрепления соответствующих норм в регламентах палат, ибо последние в силу статьи 61 Конституции подлежали обязательному предварительному контролю со стороны Конституционного совета.
Тем не менее спустя всего менее двух недель после принятия Конституции Правительство Франции 17 ноября 1958 года принимает Ордонанс № 58-1100 о деятельности палат парламента21, устанавливающий право палат на проведение парламентских расследований и их основные формы. Этот ордонанс был принят во время так называемого переходного периода, длившегося четыре месяца после вступления в силу Конституции
1958 года, в течение которого Правительство, уполномоченное статьей 92 Конституции, издало 296 ордонансов, содержащих «положения, необходимые для жизни нации». Французский законодатель (вернее, Правительство), осознавая чрезвычайно высокую значимость парламентских следственных комиссий в демократическом устройстве Пятой республики и вообще сбалансированном функционировании всех государственных органов, а главное — острую потребность в их законодательном оформлении, принял акт, регламентирующий их деятельность, в числе первоочередных шагов по оформлению нового государственного строя.
Статья 6 Ордонанса № 58-1100 содержит формальную ссылку к статье 43 Конституции 1958 года, содержащей положения о постоянных парламентских комиссиях, число которых ограничено шестью (с 2008 года — восемью), создаваемых специально для рассмотрения законопроекта или законодательного предложения. В связи с конкретным законопроектом или законопредложением в палатах также могут быть образованы специальные комиссии, которые, в отличие от постоянных комиссий, рассматривают только вопросы, переданные им для немедленного изучения. В то же время парламентские следственные комиссии создаются не с целью рассмотреть законопроект или законодательное предложение, а с целью получения информации об определенных фактах, поэтому нельзя не признать, что ссылка, содержащаяся в статье 6 Ордонанса, выглядит во многом искусственной. Тем не менее вошедшее в конечном счете в Ордонанс № 58-1100 упоминание о комиссиях по расследованию явилось как результатом компромисса, так и, возможно, следствием определенной инерции институтов Четвертой республики22.
Парадоксально, но Ордонанс № 58-1100 имеет силу обычного, а не органического закона и не подлежит обязательному контролю на соответствие Конституции со стороны Конституционного совета. По образному выражению П. Авриля и Ж. Жикеля, ордонанс стал единственным «проколом в системе замков и запретов действующего режима»23. Вместе с тем, согласно позиции Конституционного Совета, высказавшегося в одном из дел в 1966 году по данному вопросу, применение законодательных мер, принятых в силу
статьи 92 Конституции (а рассматриваемый ордонанс входит в число таких мер), должно происходить в увязке с регламентами палат24.
Специфика ордонанса заключалась в том, чтобы предусмотреть процедуры, общие как для одной, так и для другой палаты, а также исключить возможность палат в дальнейшем самостоятельно менять эти положения, поскольку в изменении обычного закона участвует также глава государства.
Нормы о парламентских расследованиях впоследствии также вошли в регламенты Национального собрания (ст. 139—144)25 и Сената (ст. 1 1, 22, 100)26, принятые в 1959 году. На этом этапе была осуществлена «легитимация» парламентских расследований Конституционным советом, который на этот раз уже не мог не высказаться по существу данных институтов. Конституционный совет отметил, что право на осуществление контроля, признаваемое за парламентом, «следует не из буквальных положений Конституции, но из ее общего духа, который является выражением парламентского режима»27.
Статья 6 (абз. 1) Ордонанса № 58-1100 (в ред. до 20 июля 1991 года) предусматривала возможность создания в каждой из палат временных комиссий по расследованию и по контролю. Законодательством Четвертой республики возможность создания комиссий по контролю не предполагалась (как отмечалось, ранее действовали постоянные подкомиссии по контролю).
До реформы 1991 года действовали два вида комиссий. Комиссии по расследованию формировались для сбора информации об определенных фактах и представления своих заключений в создавшую их палату (абз. 2 ст. 6 Ордонанса № 58-1100). Комиссии по контролю образовывались для изучения административного, финансового или технического управления публичных служб или государственных предприятий с целью информировать учредившую их палату о полученных результатах (абз. 3 ст.6), и их деятельность была возможна одновременно с судебным расследованием. Критерии разделения комиссий на два вида были весьма неопределенными, а потому в парламентской практике Франции зачастую вспыхивали дебаты о квалификации тех или иных событий, выступающих основанием для парламентского расследования или контроля28.
В то же время Ордонанс не предусматривал обязанности граждан и должностных лиц содействовать парламентскому расследованию путем дачи объяснений, предоставления информации, не устанавливал ответственность за отказ в сотрудничестве с комиссией и др. Комиссии также не обладали правом затребовать соответствующую информацию, исследовать доказательства на местах и т.д. Таким образом, комиссии оказались в безвоздушном пространстве, ибо были лишены возможности осуществлять полноценную деятельность по расследованию. Неудивительно, что с 1958 по 1970 год в Национальном собрании не было создано ни одной комиссии по расследованию и всего лишь одна комиссия по контролю — Комиссия по контролю за взаимоотношениями Главного объединения кинематографии со своими филиалами и с филиалами этих филиалов.
Закон № 77-807 от 19 июля 1977 года, внесший изменения в Ордонанс № 58-1100, наделил комиссии по расследованию и по контролю новыми прерогативами, предусмотрел положения о взаимодействии с другими государственными органами, ввел ответственность за отказ содействовать деятельности комиссии29. Иными словами, с этого времени комиссии смогли начать полноценную деятельность.
Долгое время в деятельности комиссий по расследованию применялся принцип абсолютной секретности, предполагавший закрытость заседаний комиссии и ответственность всех лиц, кроме специально уполномоченных, за распространение информации о ее деятельности. Входящие в них парламентарии, а также лица, участвовавшие в каком-либо качестве в их работе, должны были, согласно абзацу 12 статьи 6 Ордонанса № 58-1100, сохранять деятельность комиссий в секрете. Любое нарушение этого положения ранее подлежало наказанию по статье 378 Уголовного кодекса (тюремное заключение от 1 до 6 месяцев и штраф в размере от 500 до 15 000 франков). Аналогичным образом наказывались те, кто опубликует какие-либо сведения о деятельности или о неопубликованных докладах комиссии по расследованию или по контролю (абз. 14).
Принцип секретности подвергался последовательной критике, поскольку в первую очередь он был выгоден правительству, стре-
мившемуся не предавать огласке неудобные для него вопросы. Однако, с другой стороны, этот принцип был направлен на защиту прав граждан и должностных лиц, сообщавших сведения парламентской комиссии по расследованию, от какого бы то ни было внешнего давления. В то же время это положение не исключало и злоупотребления со стороны привлекаемых лиц, так как те не были обязаны раскрывать свои источники, а комиссия не была полномочна перепроверять сообщаемую ей информацию. В итоге отдельные сведения, публикуемые комиссиями, зачастую становились предметом исков о защите чести и достоинства со стороны третьих лиц30.
В 1994 году принцип секретности был существенно смягчен. Внесенные в Регламенты палат изменения предусматривали некоторое отступление от этого принципа в работе комиссий по расследованию: с этого времени проводимые слушания в комиссиях могли транслироваться по телевидению (ст. 142-1 Регламента). Закон № 96-517 от 14 июня 1996 года о расширении информационных полномочий Парламента и учреждении парламентской службы по оценке публичной по-литики31 дополнил Ордонанс № 58-1 100 от 17 ноября 1958 года. Новые положения распространили принцип секретности лишь на вопросы, относящиеся к национальной обороне, иностранным делам, внешней и внутренней безопасности государства, а также разделению властей. Вместе с тем до сих пор действует ответственность за разглашение или публикацию неопубликованных сведений о деятельности комиссии (1 год тюремного заключение и штраф 15 000 евро).
Персональный состав комиссий по расследованию также зачастую вызывал шквал критики. Предложение о создании комиссии проходило сначала через горнило бюро палаты, а затем через голосование на пленарном заседании, соответственно, львиная доля мест в комиссии отдавалась парламентскому большинству, лояльному правительству и готовому полностью и послушно дезавуировать всю работу комиссии.
Наконец, в 2003 году в Регламенте Национального собрания появилась норма о том, что председателем комиссии по расследованию или докладчиком должен по праву назначаться член фракции, чья подпись стоит первой в предложении об образовании ко-
миссии по расследованию. Данное нововведение открыло путь оппозиции руководить парламентским расследованием, получившим поддержку палаты.
Первая попытка закрепить парламентские расследования во Франции на конституционном уровне подобно немецкой модели была предпринята в 1993 году, но потерпела неудачу и была отвергнута рабочей группой под руководством Ж. Веделя32.
Проведенная в июле 2008 года самая масштабная за всю историю Пятой республики конституционная реформа затронула также и институт парламентских расследований. Конституционным законом № 2008-724 от 23 июля 2008 года «О модернизации государственных институтов Пятой республики»33 в Конституцию внесена статья 51-2, которая гласит: «Для выполнения своих задач по контролю и оценке, установленных в первом абзаце статьи 24, комиссии по расследованию могут создаваться в каждой палате для получения информации при соблюдении условий, установленных законом. Закон устанавливает правила в отношении организации и деятельности комиссий по расследованию. Условия их образования должны быть установлены регламентом каждой из палат парламента».
В ходе разработки конституционного закона эта норма не вызвала серьезных дебатов, поскольку она шла в русле упрочнения расширения демократических начал при условии равновесия различных органов власти, то есть достигала той цели, которая была поставлена при подготовке изменений в Конституцию. Само же это предложение появилось в проекте конституционного закона лишь ко второму чтению в Национальном собрании34. Изначально ряд членов Национального собрания добивались того, чтобы парламентским группам было предоставлено самостоятельное право на проведение парламентского расследования. Хотя эти предложения не получили поддержки в ходе второго чтения, депутаты посчитали целесообразным закрепить на конституционном уровне само право на проведение парламентских расследований уже безотносительно к инициативе о наделении этим правом парламентской груп-пы35. Вместе с тем норма о парламентских расследованиях, как капля воды, отражает весь пакет конституционных преобразований, основная сентенция которых, по меткому вы-
ражению Ж. Жикеля, сводится к тому, что парламент все меньше сам законодательствует и все больше «контролирует законодательную деятельность правительства»36.
В конституционных изменениях, коснувшихся парламентского расследования, французский законодатель предельно четко разграничил две группы норм: создание комиссии относится к внутренним парламентским процедурам, поэтому должно регулироваться регламентами палат. Сама же деятельность комиссий означает вовлечение помимо членов палат еще и иных лиц, чьи права и обязанности не могут устанавливаться регламентами, имеющими ограниченную сферу действия, и поэтому должны быть урегулированы законом.
20 марта 2009 года в Национальное собрание было внесено законодательное предложение № 1545 об изменениях Ордонанса № 58-1100 в целях развития норм Конституции в новой редакции37. Хотя данное предложение затрагивает лишь отдельные статьи Ордонанса и напрямую не касается вопросов парламентских расследований, в ходе обсуждения прозвучали утверждения о том, что правила создания комиссий чрезмерно жестки, а объем их полномочий явно недостаточен. Кроме того, отмечалась необходимость закрепления норм, предусматривающих возможность продления срока полномочий комиссии на 6 месяцев.
3. Развитие парламентских расследований в России
Интересно отметить, что российский законодатель в вопросе регулирования деятельности парламентских следственных комиссий во многом повторил опыт французского законотворчества.
Напомним, что Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года наделяли правом соответственно общесоюзный и республиканский парламенты создавать следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу. Фактически это означало полную неограниченность в выборе объекта для парламентского расследования. Появились упоминания о возможности «проводить депутатское расследование» в статье 17 Закона СССР «О статусе народного депутата СССР»38 и в статье 18 Закона РСФСР «О
статусе народного депутата РСФСР»39. Конкретизировавшая эту норму статья 16 Закона РСФСР «О постоянных комиссиях и комитетах Верховного Совета РСФСР»40 ограничила предмет депутатского расследования деятельностью государственных органов, учреждений и организаций. Впрочем, Верховный Совет собирался на сессии несколько дней в году, поэтому «самостоятельной роли в системе государственных органов не играл»41 и уж точно не мог выступать в качестве органа, проводящего парламентские расследования. В последующем, помимо Верховного Совета, правом создания таких комиссий наделялись его палаты. К концу перестройки, когда активность политических сил в обществе набирала обороты, парламент неоднократно обращался к этому инструменту42.
Как и в Конституции Франции 1958 года, в Конституции РФ 1993 года отсутствует прямое упоминание о парламентских комиссиях по расследованию, как, впрочем, и указание на контрольную деятельность палат Федерального Собрания. Статья 101 Конституции РФ устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, а также проводят парламентские слушания по вопросам своего ведения (ч. 3). Однако данная норма, носящая предельно общий характер, также не делает акцент на контрольной деятельности палат парламента, хотя, впрочем, и не запрещает таковую.
Правовой пробел Конституции, вернее, умолчание законодателя о парламентских расследованиях были с лихвой компенсированы нормотворческой деятельностью самих палат Федерального Собрания. В частности, уже во Временном регламенте Государственной Думы о комитетах и комиссиях43, принятом в 1994 году, содержалась норма о том, что Государственная Дума при необходимости создает комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей. В дальнейшем эта норма до принятия Регламента Государственной Думы в 1998 году служила правовым основанием проведения парламентских расследований.
Несмотря на неполную и рассредоточенную правовую основу деятельности парламентских комиссий, тем не менее в этот период парламентским расследованиям было уделено большое внимание. В качестве примера можно привести деятельность Комиссии
по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания системы МВД России44, Комиссии по анализу итогов приватизации в 1992—1996 годах и об ответственности должностных лиц за ее негативные результаты45, Комиссии по проверке фактов участия должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в коррупционной деятельности46 и т. д. В 1997 году Государственная Дума РФ образовала Комиссию по расследованию порядка, условий и результатов аукционов по продаже пакета акций ОАО «Связьинвест», ОАО «ТНК», РАО «Норильский никель», а также действий должностных лиц, принимавших участие в проведении и организации этих аук-ционов47. Чуть ранее, в 1996 году, Государственной Думой РФ была сформирована Комиссия по проверке хода приватизации РАО «Норильский никель» и рассмотрению вызванных этим социально-экономических про-блем48. В отдельных случаях Государственная Дума обращалась к Счетной палате с просьбой о проверке финансово-хозяйственной деятельности отдельных юридических лиц (Новороссийское морское пароходство)49.
Совет Федерации также не отставал в этом направлении и провел парламентские расследования причин финансового кризиса 17 августа 1998 года50.
В 1998 году в Государственной Думе РФ впервые в новейшей российской истории была сформирована Специальная комиссия по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента РФ. Деятельность комиссии осуществлялась на основе специально утвержденного Государственной Думой положения, однако утверждение итогового заключения не набрало необходимых 2/3 голосов палаты51.
В начале 2000-х годов в Государственной Думе были несколько попыток создать комиссии по расследованию террористических актов 1999 года — и оба раза безуспешно ввиду недостаточности голосов в поддержку инициативы52.
В дальнейшем на смену Временным регламентам пришли новые Регламенты палат
Федерального Собрания, отдельные положения которых можно было косвенно рассматривать в качестве правового основания для проведения парламентского расследования. Согласно статье 19 Регламента Государственной Думы, среди контрольных полномочий комитетов по вопросам, отнесенным к их ведению, можно выделить следующие: подготовка запросов в Конституционный Суд РФ в соответствии с решением палаты, организация парламентских слушаний, представление заключений и предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета, проведение анализа практики применения законодательства53. Данные комитеты являются постоянно действующими и образуются на срок, не превышающий срока полномочий нижней палаты (ч. 3 ст. 20). Кроме того, в перечне комитетов, приведенном в части 1 статьи 20 Регламента, отсутствует какое-либо указание на комитет с контрольными полномочиями. Как нетрудно заметить, ни один из перечисленных выше предметов ведения постоянных комитетов нельзя отнести к собственно контрольной деятельности палаты, понимаемой в узком смысле, то есть как деятельности по расследованию определенных фактов или обстоятельств.
Некое подобие следственных комиссий можно усмотреть в деятельности временных парламентских комиссий, предусмотренных регламентами палат. До 2003 года статья 30 Регламента Государственной Думы РФ прямо предусматривала создание комиссий для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах. Статус комиссий в регламентах палат сформулирован наиболее общим образом без указания на их контрольные полномочия. В конце 2003 года только что сформированная Государственная Дума четвертого созыва изменила редакцию статьи 30, исключив вообще какие-либо основания образования комиссий54. Вместо этого в Регламент была внесена отсылочная норма о том, что Государственная Дума образует комиссии в случаях и в порядке, установленных Конституцией, федеральными законами и Регламентом. Таким образом, в действующей редакции Регламент не содержит даже косвенного указания на возможность образования соответствующей комиссии.
Отдельные исследователи насчитывают до 38—40 комиссий по расследованию, обра-
зованных в период с 1993 по 2005 год55, чья деятельность основывалась преимущественно на нормах регламентов палат и так же, как и во Франции, конституционных обычаях и конвенциональных нормах. Одни лишь нормы регламентов палат Федерального Собрания не позволяли привлекать к работе комиссий по расследованию соответствующих должностных лиц органов исполнительной власти, совершать ряд действий процессуального характера. Поэтому многие заинтересованные лица могли игнорировать требования палат о явке или предоставлении информации. Подобные препятствия, к примеру, испытала Комиссия Государственной Думы по расследованию обстоятельств и причин массовой гибели военнослужащих на территории Чеченской Республики56.
Регламент по своей природе определяет лишь внутреннюю структуру палат, порядок работы и формы взаимодействия внутри нее и может распространяться на лиц, не являющихся членами палаты, лишь в той части, в которой данное полномочие закреплено в Конституции или федеральных законах.
Еще Р. З. Лившиц справедливо отмечал: «Все, что связано с правами человека, должно быть в силу приоритетности этих вопросов урегулировано законом»57. Таким образом, проведение полноценных парламентских расследований постоянно упиралось в необходимость закрепления соответствующих полномочий палат Федерального Собрания на уровне федерального закона.
Понятно, что члены комиссии могли задействовать и иные парламентские процедуры, предусмотренные Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»58: депутатский запрос и запрос члена Совета Федерации (ст. 14), обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан (пп. «з» п. 1 ст. 7) и др. Но вместе с тем и эти механизмы не предусматривали различных форм сбора информации, возможности затребовать документы, обязанности граждан и должностных лиц сообщать известные им сведения — иными словами, даже в совокупности с нормами регламентов палат не образовывали надежной правовой основы процес-
суальной деятельности комиссий по расследованию.
Впервые в российском законодательстве нормы о парламентских комиссиях по расследованию получили упоминание в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»59. Отметим здесь лишь, что включение норм о парламентских комиссиях в корпус этого акта представляется, по меньшей мере, искусственным, поскольку у этого закона иной предмет регулирования60. Согласно пункту второму статьи 32, «Уполномоченный по правам человека вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях». Таким образом, закон установил лишь институциональные рамки права обращения Уполномоченного по правам человека с инициативой о создании парламентской комиссии. Кроме того, что компетенция комиссии оказывается ограниченной лишь расследованием фактов нарушения прав и свобод граждан, каких-либо других норм о парламентских комиссиях, например регламентировавших бы порядок ее деятельности, закон не содержит. Впрочем, как уже отмечалось, нормы о порядке деятельности парламентских комиссий не входят в предмет регулирования данного закона. Таким образом, упомянутый закон не мог выступать в качестве отправной точки для парламентских расследований.
Предложения о закреплении на законодательном уровне права на осуществление парламентских расследований высказывались в научной литературе уже в конце 90-х годов. В частности, А. Д. Керимов, проанализировавший практику деятельности следственных комиссий во Франции, предлагал учредить аналогичный институт в Государственной Думе РФ. Такие комиссии, по мысли А. Д. Кери-мова, должны образовываться в обязательном порядке по требованию одной пятой части от общего числа депутатов, что позволит оппозиции в любой момент инициировать проведение расследования деятельности исполнительной власти. Наряду с этим А. Д. Ке-
римов предлагал установить порядок, согласно которому парламентское большинство и оппозиция будут представлены в комиссиях в равных пропорциях, а представителям оппозиции будет предоставлена возможность войти в состав руководящих органов комиссии. По итогам работы комиссий имеет смысл проводить дебаты на открытом заседании Государственной Думы с приглашением государственных и общественных деятелей, экспертов и специалистов, журналистов, всех заинтересованных лиц. Лишь в этом случае результаты парламентского расследования получат широкое общественное звучание, приведут к ожидаемым позитивным резуль-
татам61.
Неоднократные попытки придания конституционного статуса парламентским расследованиям реализовывались в первую очередь посредством инициирования законов о поправках к Конституции РФ.
Первой попыткой закрепления на конституционном уровне парламентских расследований стал проект закона о поправке к статьям 82, 101, 102, 103, 117 Конституции, внесенный на рассмотрение Государственной Думы РФ в 1995 году. Проект содержал в себе предложения о коренном реформировании положения парламента через расширение его полномочий. В качестве одного из элементов усиления представительных начал в деятельности парламента предлагалось отнести к ведению Государственной Думы и Совета Федерации осуществление парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц, полномочия которых определены Конституцией РФ и федеральными законами. Кроме того, палаты наделялись правом образовывать комиссии для проведения парламентских расследований, явка в которые и предоставление документов объявлялись обязательными. Однако данные поправки так и не были одобрены Государственной Думой62.
В 1998 году был предложен новый проект закона о поправках к статьям 101, 102, 103 Конституции РФ, единственным предметом которого стало наделение палат правом на создание комиссий для проведения парламентского расследования и осуществление парламентского контроля за тем же кругом субъектов, что и в проекте закона о поправках к Конституции 1995 года. В том же
1998 году данный законопроект был отклонен Государственной Думой РФ63.
Очередной, пожалуй, наиболее серьезной попыткой фиксации на конституционном уровне парламентских расследований стал проект закона о поправке к статье 103 Конституции РФ, внесенный в 1999 году группой депутатов в Государственную Думу РФ64. В соответствии с ним лишь одна из палат — Государственная Дума РФ — наделялась правом на проведение парламентского расследования. Кроме того, предусматривалась также обязанность для всех лиц явиться по требованию парламентской комиссии по расследованию. Президент РФ В. В. Путин в 2000 году высказался в поддержку принятия поправки к Конституции, позволяющей Государственной Думе проводить собственные парламентские расследования65.
Однако данной законодательной инициативе была уготовлена неблаговидная судьба, ибо принятие закона о поправке к Конституции натолкнулось на противодействие Совета Федерации, которому не было предоставлено аналогичного права на проведение парламентских расследований. На первый взгляд, логика наделения правом на проведение парламентских расследований лишь Государственной Думы заключалась в следующем: полномочия по последующему контролю за исполнительной властью по большей части сосредоточены именно у Государственной Думы. В частности, только эта палата наделена Конституцией правом привлекать отдельные государственные органы к конституционной (выражение недоверия) и конституционно-правовой (инициатива выдвижения обвинения против Президента РФ) ответственности; она также образует самостоятельный орган финансово-бюджетного контроля — Счетную палату РФ. В этом ряду арсенал контрольных полномочий Государственной Думы мог быть дополнен правом на парламентские расследования, которое могло бы быть чем-то вроде подготовительного этапа для последующего применения мер ответственности.
В официальном отзыве Правительства РФ на проект закона о поправке к статье 103 Конституции РФ содержались три принципиальных аргумента, имевших решающее значение для всего последующего развития правового регулирования парламентских рассле-дований66:
1) неправомерно наделять этим инструментом лишь одну из палат, тогда как Федеральное Собрание представлено двумя палатами;
2) положения об обязательности явки и предоставления информации должны найти воплощение на уровне текущего законодательства, а не конституционной поправки;
3) поскольку конституционные подходы к вопросам контрольных полномочий Федерального Собрания уже нашли отражение в Конституции РФ (ч. 5 ст. 101), то проект закона требует существенной доработки.
Несмотря на длительный (с 1999 года) срок прохождения проекта закона о поправке к статье 103 Конституции РФ в Государственной Думе, к настоящему времени проект не снят с рассмотрения Государственной Думой РФ, поэтому утверждать, что вопрос об изменении в этой части Конституции уже предрешен, пока преждевременно67.
Следующим этапом регламентации парламентских расследований стал внесенный в 2002 году в Государственную Думу РФ законопроект «О парламентских расследованиях», целиком посвященный лишь этому конституционно-правовому институту (далее — законопроект 2002 года)68. Основным разработчиком законопроекта стал М. А. Краснов69. Концептуально законопроект 2002 года был основан на самостоятельности палат Федерального Собрания в проведении парламентских расследований. Предмет парламентского расследования был сформулирован отдельно для каждой из палат Федерального Собрания по вопросам, отнесенным к предметам ведения палаты соответственно статьям 102 и 103 Конституции РФ. Данный законопроект фиксировал чрезвычайно широкие права комиссии по расследованию, в том числе права на признание лица виновным, а также не учитывал соотношения с нормами специального законодательства о правовом статусе судей, прокуроров, работников Центрального банка РФ, членов Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и т. д. Пробыв на рассмотрении в Государственной Думе РФ с 2002 по 2005 год, законопроект был снят с рассмотрения за 10 дней до официального внесения «президентского» законопроекта.
Очередной попыткой регламентировать парламентские расследования стал проект
федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации», внесенный в Государственную Думу в 2005 году70. Законопроект устанавливал, что парламентские расследования проводятся комиссиями, образуемыми для проведения конкретного расследования из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, однако не конкретизировал, совместно ли образуется комиссия или раздельно. При этом, согласно законопроекту, палата обязалась начать процедуру парламентского расследования после обращения своих членов, поддержанного численностью не менее одной девятой от общего числа соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Таким образом, для начала парламентского расследования не требовалась поддержка этой инициативы всей палатой в целом, что было призвано гарантировать права парламентской оппозиции (как мы отмечали выше, это предложение еще в конце 90-х годов было озвучено А. Д. Керимовым).
Вместе с тем принятие акта, регламентирующего деятельность Федерального Собрания в форме федерального конституционного закона, не предусмотрено действующей Конституцией. Кроме того, если бы уровень регламентации был снижен с конституционного на законодательный, у Правительства РФ как субъекта прав законодательной инициативы появилась бы возможность влиять на содержание этого акта, что также шло бы вразрез с Конституцией71. В силу нарушений норм Регламента Государственной Думы законопроект был возвращен в 2008 году субъектам законодательной инициативы.
Правовое регулирование деятельности парламентских комиссий получило свое окончательное оформление с принятием Федерального закона от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Фе-дерации»72 (далее — Закон о парламентском расследовании, Закон). Закон вступил в силу с даты своего официального опубликования — 29 декабря 2005 года.
Катализатором его принятия стало специальное обращение к этому вопросу Президента РФ в своем Послании Федеральному Собранию в 2005 году73, которое, в свою очередь, указывало на обнаружившийся правовой вакуум при формировании комиссии по
расследованию событий в Беслане, произошедших в сентябре 2004 года, — последней комиссии, действовавшей до вступления в силу норм Закона.
В отличие от федерального законодателя, ряд субъектов Федерации закрепили институт парламентских расследований на конституционном (уставном) уровне. В их числе: Республика Адыгея (ст. 68 Конституции), Республика Башкортостан, Кабардино-Балкарская Республика (ст. 99 Конституции) и Республика Татарстан (ст. 86 Конституции), Устав Алтайского края, Устав Приморского края и др.
Принятие Федерального закона «О парламентском расследовании» стало тем водоразделом, после которого правотворческая активность субъектов Федерации приобрела лавинообразный характер, однако несколько субъектов Федерации приняли свои акты до урегулирования парламентских расследований федеральным законодателем: Калининградская область, Московская область, Республика Саха (Якутия), причем в последнем случае парламентские расследования были закреплены не законом, а постановлением законодательного органа.
Все эти разнообразные формы регулирования субъектами парламентских расследований вызвали к жизни ряд вопросов о достаточности у субъектов Федерации полномочий для регламентации этих вопросов.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 9 февраля 2009 года)74 в пункте 4 статьи 5 в общих чертах устанавливает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) и законами субъекта, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Федерации, исполнением бюджета, соблюдением установленного порядка распоряжением собственностью субъекта Федерации. В то же время само понятие контроля за соблюдением и исполнением законов не имеет легальной дефиниции и является сугубо доктриналь-ным, поэтому установить его соотношение с понятием парламентского расследования можно лишь путем логического толкования.
В связи с недостаточной конкретизацией видов парламентского контроля за исполнением и соблюдением законов на правоприменительном уровне были попытки поставить под сомнение само право субъектов Федерации регламентировать парламентские расследования. В частности, Конституция Республики Башкортостан относит к ведению парламента проведение парламентских расследований (п. 24 ст. 71). В Закон Республики Башкортостан от 30 декабря 2002 года, устанавливающий статус Парламента Республики Башкортостан, включены положения о праве на проведение парламентских расследований (ст. 13). Однако в заключении Федерального управления Министерства юстиции по Приволжскому федеральному округу от 9 июня 2003 года обращалось внимание на ряд нарушений юридической техники, имеющихся в тексте Конституции Республики Башкортостан. Одно из таких нарушений заключалось, по мнению органа юстиции, в использовании понятия парламентских расследований, которое не закреплено в федеральном законодательстве, а следовательно, не могло быть закреплено в республиканском законодательстве. Как представляется, подобное заключение лишено правовых оснований. Парламентские расследования являются одной из форм парламентского контроля, поэтому соответствующая статья базового федерального закона предоставляет субъектам Федерации право самостоятельно устанавливать формы и пределы осуществления контроля за исполнением и соблюдением законов, в том числе и посредством парламентских расследований.
Рука об руку с этими рассуждениями шла полемика о соответствии Конституции РФ самого полномочия палат Федерального Собрания на проведение парламентских расследований. Новый виток этой дискуссии обозначился с принятием Закона о парламентском расследовании. В ходе него вскрылись принципиальные расхождения точек зрения на соответствие этого института Конституции РФ.
Как мы уже отмечали, Конституция РФ в части 3 статьи 101 в самых общих чертах устанавливает право Совета Федерации и Государственной Думы на образование комитетов и комиссий. Таким образом, непосредственно в Конституции не содержится прямого
указания на право палат парламента проводить парламентские расследования.
В этом контексте Конституция РФ лишь единожды упоминает об обязательном образовании Государственной Думой РФ специальной комиссии (по сути, следственной) по оценке обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента РФ в рамках отрешения последнего от должности (ч. 2 ст. 93 Конституции РФ). Если толковать это положение лишь во взаимосвязи с частью 3 статьи 101 Конституции, то получается, что в Конституции предусматривается лишь одна специальная временная комиссия, ни о каких других комиссиях в Конституции речи не идет. Данная комиссия формируется в рамках своего рода чрезвычайной процедуры отрешения Президента от должности, а ее объектом выступает лишь оценка обоснованности обвинения Президента. В свою очередь такое толкование означало бы предельное сужение компетенции высшего законодательного и представительного органа и ограничение парламентских расследований исключительно случаями отрешения Президента РФ от должности.
Другие возражения связаны с тем, что Конституция предусматривает исчерпывающий набор полномочий палат Федерального Собрания, среди которых отсутствует указание на какие-либо контрольные полномочия, в том числе на проведение каких-либо расследований (напомним, что этот довод содержался в отзыве правительства в 1999 году). Конституции известен лишь один вид парламентского контроля — контроль за исполнением федерального бюджета, осуществляемый в силу части 5 статьи 101 Конституции РФ образуемой Государственной Думой и Советом Федерации Счетной палатой75.
Вместе с тем мировой опыт свидетельствует, что регламентация парламентских расследований не всегда отражается в основном законе страны. Как отмечает Б. А. Страшун, «этот институт не часто можно встретить в конституциях, и даже в регламентах не всегда содержатся соответствующие нормы»76. Красноречивой иллюстрацией этого утверждения служит как раз Франция, в Конституции которой до 2008 года вообще отсутствовало упоминание о контрольных полномочиях парламента и о парламентских расследованиях, что, впрочем, как мы отмечали выше,
не помешало Конституционному совету признать этот институт не противоречащим Конституции (соответствующим не «букве, а духу Основного закона»). В США и Великобритании на конституционном уровне также не закреплено право парламента проводить парламентские расследования, хотя этим правом законодательные органы в названных странах пользуются чрезвычайно активно77. Правда, отсутствие конституционных норм о парламентских расследованиях в Великобритании и США можно объяснить большим удельным весом конституционных конвенций и обычаев. Обращение к духу Конституции, на наш взгляд, выглядит убедительно лишь в устах органа конституционного правосудия, мы же попробуем отыскать в российском конституционном праве прочные правовые основания для парламентских расследований.
Действительно, Конституция РФ по большей части не регламентирует парламентские процедуры. Детальное регулирование в тексте Конституции обрели в основном законодательный процесс и взаимоотношения Федерального Собрания с другими органами государственной власти, в первую очередь исполнительными.
Российская Конституция, в сравнении с конституциями отдельных зарубежных стран, представляет собой довольно лаконичный документ, в котором в концентрированном виде нашли отражение нормы о правах человека и организации государственной власти.
Значительный объем конституционного текста, как правило, характерен для государств, осуществляющих переход от неразвитой правовой культуры к демократическому устройству. В этих странах законодатель, естественно, не имеет еще соответствующего опыта правового воздействия на общественные отношения и, как правило, дезориентирован, поэтому в конституции фиксируются абсолютно все положения вплоть до мельчайших деталей, вобравшие в себя основные достижения других, более развитых правопо-рядков (примеры подобных актов — Конституция Индии или Бразилии).
Другой подход предполагает отражение в конституции наиболее абстрактных положений, охватывающих основные устои общественного устройства. Как прозорливо отмечает А. Шайо, «для классического конституционного порядка достаточно юридического за-
крепления фундаментальных основ, необходимых для функционирования государства. Эти основы — инструмент обеспечения минимального спокойствия, гарантия защиты меньшинств, без которой и большинство чувствовало бы угрозу в свой адрес»78. Традиция лаконичных конституционных текстов уходит своими корнями в британский конституционализм, в котором «под конституцией обычно понимают обладающий особым правовым значением документ, в котором определяются основы организации, а также функции органов управления государства и формулируются принципы, определяющие деятельность этих органов»79 (выделено нами. — А.Е.). Т. Я. Хабриева и В. Е. Чиркин также считают, что «конституция закрепляет и регулирует только основные, главные, принципиальные общественные отношения, являющиеся базой для развития других»80. В этом, по нашему мнению, отражается потенциал Конституции РФ, предполагающий его дальнейшее раскрытие и развитие в нормах текущего законодательства. По словам И. В. Гранкина, «конституционные нормы в силу своей природы, хотя и имеют прямое действие, предназначены для регулирования наиболее важных правоотношений. В силу этого они не могут регулировать весь объем правоотношений, связанных с деятельностью парламента»81.
Большинство парламентских процедур нашли свое закрепление не в Конституции РФ, а в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: парламентский запрос (ст. 13), депутатский запрос и запрос члена Совета Федерации (ст. 14), право на заслушивание членов Правительства и других должностных лиц (ст. 15), обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан (пп. «з» п. 1 ст. 7). Ни одна из этих форм деятельности членов палат Федерального Собрания не получила закрепления в Конституции РФ, тем не менее ни у кого не возникало сомнений в их конституционности. Все они лишь средства обеспечения полноценной парламентской деятельности членов палат парламента, средства, предназначенные для выполнения палатами своих законодательной и представительной функций.
Подобным образом и парламентские расследования не являются новой функцией или новым полномочием парламента, а лишь дополнительным или вспомогательным организационно-правовым средством осуществления палатами Федерального Собрания своей компетенции.
Сказанное, разумеется, не отменяет того, что в будущем в качестве общего принципа следовало бы закрепить право на осуществление парламентских расследований в самом конституционном тексте, поскольку этот принцип задавал бы четкие рамки и ориентиры для последующего нормотворчества.
Еропкин Антон Александрович - аспирант кафедры конституционного и муниципального права факультета права Государственного университета - Высшей школы экономики.
a.eropkin@inbox.ru
1 Lavroff D.-G. Le système politique français: La Ve République. Paris, 1982. P. 499.
2 Энтин Л. М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995. С. 108.
3 См.:ЖаккеЖ.-П. Конституционное право и политические институты. М., 2001. С. 261.
4 Впрочем, поправки, внесенные в Конституцию 1958 года Конституционным законом № 2008724 от 23 июля 2008 года, возможно, позволят переломить ситуацию. Новая редакция статьи 48 Конституции дозволяет правительству формировать приоритетную повестку дня только в течение двух недель из четырех. При этом одна неделя из четырех резервируется в каждой палате для контроля за действиями правительства и оценки государственной политики. Вдобавок один день в месяц в повестку включаются инициативы оппозиционных фракций и фракций, находящихся в меньшинстве. Но даже включение вопроса в повестку дня еще не означает автоматическое утверждение расследования. Для этого требуется поддержка всей палаты.
5 См.: Блажич Н.И. Модели разделения властей в правовом государстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 18.
6 См.: http://www.assemblee-nationale.fr/ connaissance/enquetes_Ve.asp.
7 Chantebout B. Droit constitutionnel. Paris, 2007. P. 340.
8 См.: Краснов М.А., Шаблинский И. Г. Российская система власти: треугольник с одним углом.
М., 2008; Краснов М. А. Персоналистский режим. М., 2006; Блажич Н.И. Модели разделения властей в правовом государстве: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 142-157; Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997.
9 См.: Краснов М. А., Шаблинский И. Г. Указ. соч. С. 25, 26.
10 См.: Duhamel O. Droit constitutionnel. T. 1: Le pouvoir politique en France. Paris, 1999. P. 286.
11 См.: Vallet E. Les commissions d'enquête parlementaire sous la Cinquième République // Revue Française de Droit Constitutionnel. 2003/2. N° 54. P. 250.
12 См.: Lavroff D.-G. Op. cit. P. 341.
13 См. обстоятельное исследование, посвященное судебному процессу парламента над монархом: Беркова К. Н. Процесс Людовика XVI. Пб., 1920.
14 См.: Pierre E. Traité de droit politique, électoral et parlementaire. Paris, 1989. P. 705.
15 Desandre J. Les commissions d'enquête ou de contrôle: secret ou publicité des travuaux? // Pouvoirs. 1985. N° 34. P. 51.
16 См.: Lavroff D.-G. Op. cit. P. 377.
17 Крутоголов М. А. Государственный строй современной Франции. М., 1958. С. 141.
18 См.: Керимов А. Д. Национальное собрание Франции: вопросы организации и функционирования. М., 1995. С. 64.
19 См.: Крутоголов М. А. Государственный строй современной Франции. С. 141.
20 См.: Duverger M. Le système politique français. Paris, 1996. P. 395-396.
21 Ordonnance N° 58-1 100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaire // Journal Officiel. 18 novembre 1958. P. 10335.
22 См.: Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. М., 1977. С. 145. См. также: Крутоголов М. А. Парламент Франции: организация и правовые аспекты деятельности. М., 1988. С. 110-111.
23 Avril P., Gicquel J. Droit parlementaire. 3e éd. Paris, 2004. P. 7.
24 66-28 DC du 8 juillet 1966. См.: Luchaire F. Le Conseil Constitutionnel. Paris, 1997. T. 1. P. 129.
25 Текст Регламента Национального собрания см.: Règlement de l'Assemblée Nationale (http://www. assemblee-nationale.fr/connaissance/reglement. asp). В переводе на русский язык текст регламента см.: Маклаков В. В. Парламент Франции:
Перевод законодательных актов. Ч. 1: Национальное собрание. М., 2008. С. 69-158.
26 Текст Регламента Сената см.: Règlement du Sénat (http://www.senat.fr/reglement/reglement. html). В переводе на русский язык текст регламента см.: Маклаков В.В. Парламент Франции: Перевод законодательных актов. Ч. 2: Сенат. М., 2009. С. 24-99.
27 Цит. по: Vallet E. Op. cit. P. 249.
28 В особенности при образовании комиссии по вопросам расследования событий, произошедших в Новой Каледонии. См.: Vallet E. Op. cit. P. 259; см. также: Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Указ. соч. С. 146.
29 Loi N° 77-807 du 19 juillet 1977 modifiant l'article 6 de l'ordonnance N° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, en vue de préciser les moyens d'action des commissions d'enquête et de controle // Journal Officiel. 1977. 20 juillet. P. 38363837.
30 См.: Desandre J. La responsabilité des personnes entendues par les commissions parlementaire d'enquête // Revue de droit public en France et à l'étranger. 1986. N° 3. P. 731-740.
31 Loi N° 96-517 du 14 juin 1996 // Journal Officiel. 1996. 15 juin. P. 891 1-8912.
32 См.: Propositions pour une révision de la Constitution. Paris, 1993. P. 63.
33 Loi constitutionnelle N° 2008-724 du 23 juillet
2008 de modernisation des institutions de la Ve République // Journal Officiel. 2008. 24 juillet. P. 1 1890.
34 См.: Projet de loi constitutionnelle adopté avec modifications par l'Assemblée Nationale en deuxième lecture (http://www.assemblee-nationale.fr/ 13/ta/ta0172.asp).
35 См.: Compte rendu analytique officiel. Séance du mercredi 9 juillet 2008 (http://www.assemblee-nationale.fr/13/cra/2007-2008-extra/013.asp).
36 Gicquel J. La reparlementarisation: une perspective d'évolution // Pouvoirs. 2008. N° 126. P. 49.
37 Proposition de loi tendant à modifier l'ordonnance N° 58-1 100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires N° 1545 déposée le 20 mars
2009 (http://www.assemblee-nationale.fr/13/ dossiers/modif_ord581 100.asp).
38 Закон СССР от 31 мая 1990 года № 1526-I «О статусе народного депутата СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 24. Ст. 443.
39 Закон РСФСР от 15 ноября 1990 года «О статусе народного депутата РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 25. Ст. 312.
40 Закон РСФСР от 21 ноября 1991 года № 1914-1 «О постоянных комиссиях и комитетах Верховного Совета РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. № 4. Ст. 131.
41 Автономов А. С. Парламентский контроль // Парламентское право России / Под ред. Т. Я. Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 334.
42 В фокусе парламентских расследований оказались события, связанные с применением вооруженных сил в Тбилиси, обстоятельства подписания протокола к договору «Молотова—Риббен-тропа» в 1939 году, деятельность Государственного комитета по чрезвычайному положению и др. В отличие от общесоюзного представительного органа, пребывавшего в основном в волнах политических противоборств, Верховный Совет РСФСР расследовал и вопросы экономической жизни.
43 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 18 января 1994 года № 15-1 ГД «О положениях Временного регламента Государственной Думы о комитетах и комиссиях Государственной Думы» // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1994. № 1. Ст. 46.
44 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 26 апреля 1994 года № 101-1 ГД «О Комиссии Государственной Думы по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, содержащихся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 4. Ст. 211.
45 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 9 февраля 1996 года № 66-11 ГД «О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по анализу итогов приватизации в 1992—1996 годах и об ответственности должностных лиц за ее негативные результаты» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 8. Ст. 728.
46 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 19 марта 1997 года № 1253-11 ГД «О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по проверке фактов участия должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации в коррупционной деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 13. Ст. 1498.
47 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 12 сентября 1997 года № 1697-11 ГД «О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по анализу и проверке соответствия законодательству Российской Федерации порядка, условий, результата и последствий аукционов по продаже пакетов акций Открытого акционерного общества "Связьинвест", Открытого акционерного общества "Тюменская нефтяная компания", Открытого акционерного общества "Сибнефть" и Российского акционерного общества "Норильский никель"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 39. Ст. 4495.
48 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21 февраля 1996 года № 102-11 ГД «О ходе приватизации РАО "Норильский никель" и вызванных этим социально-экономических проблемах и о создании Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по проверке хода приватизации РАО "Норильский никель" и рассмотрению вызванных этим социально-экономических проблем» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 10. Ст. 863.
49 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 марта 2001 года № 1302-Ш ГД «О поручении Счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 14. Ст. 1321.
50 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 17 марта 1999 года № 113-СФ «Об итогах работы Временной комиссии Совета Федерации по расследованию причин, обстоятельств и последствий принятия решений Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 17 августа 1998 года о реструктуризации государственных краткосрочных обязательств, девальвации обменного курса рубля, введения моратория на осуществление валютных операций капитального характера» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 13. Ст. 1528.
51 См.: Сборник документов и материалов Специальной комиссии Государственной Думы Феде-
рального Собрания Российской Федерации по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации, их рассмотрения Государственной Думой 13 — 15 мая 1999 года / Под общ. ред. В. Д. Филимонова. М., 1999.
52 См.: Левинсон Л. Парламент узаконил и ограничил свои полномочия (http://www.hrights.ru/ text/b2l/Chapter6%201.htm).
53 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 года № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. Постановления Государственной Думы от 15 апреля 2009 года № 19405 ГД) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 801; 2009. № 16. Ст. 1883.
54 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 29 декабря 2003 года № 12-IV ГД «О внесении изменений в статьи 19, 20, 21, 22, 23, 24, 30 и 31 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 1. Ст. 12.
55 См.: Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный) / Отв. ред. С. Н. Бабурин. М., 2006. С. 6.
56 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 25 декабря 1996 года № 971-11 ГД «О рассмотрении обстоятельств и причин массовой гибели военнослужащих Российской Федерации на территории Чеченской Республики в период с 9 декабря 1994 года по 1 сентября 1996 года и мерах по укреплению обороны страны и безопасности государства» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 96.
57 Лившиц Р. З. Современная теория права (краткий очерк). М., 1992. С. 49.
58 Федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЭ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 4-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 2. Ст. 74; 2009. № 7. Ст. 772.
59 Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 10 июня 2008 года № 3-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1011; 2008. № 24. Ст. 2788.
60 Предмет регулирования рассматриваемого закона сформулирован в его преамбуле и включает «порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности».
61 См.: Керимов А. Д. Французский парламентаризм: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1999. С. 19.
62 См.: Варламова Н.В. Игры с парламентаризмом // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 3 (28). С. 173-174.
63 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 14 октября 1998 года № 3081-11 ГД «О проекте закона Российской Федерации "О поправках к статьям 101, 102, 103 Конституции Российской Федерации"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 43. Ст. 5305.
64 Законопроект № 99059283-2 «О поправке к статье 103 Конституции Российской Федерации». Здесь и далее тексты приводимых законопроектов, иные сопроводительные материалы приводятся в соответствии с Автоматизированной системой обеспечения законодательной деятельности, размещенной на официальном сайте Государственной Думы РФ в сети Интернет: http://asozd2.duma.gov.ru/.
65 См.: Зрелов А. П., Краснов М.В. О введении института парламентского расследования в Российской Федерации // Право и политика. 2003. № 10. С. 42.
66 Официальный отзыв Правительства РФ на законопроект № 99059283-2 «О поправке к статье 103 Конституции Российской Федерации».
67 Согласно базе данных Государственной Думы РФ, на 5 февраля 2008 года определен лишь ответственный комитет. При этом вызывает интерес мотивировочная часть заключения Правового управления Государственной Думы РФ: «Редакция не отвечает назначению закона Российской Федерации о поправках к Конституции
Российской Федерации, заключающемуся во внесении изменений или дополнений непосредственно в конституционный текст, а не в установлении самостоятельных норм и правоотношений».
68 Законопроект № 214764-3 «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации».
69 См.: Краснов М. А. Федеральный закон «О парламентских расследованиях» и пояснительная записка // Закон. 2002. № 8. С. 108-116.
70 Проект федерального конституционного закона № 182725-4 «О Федеральном Собрании Российской Федерации».
71 См.: Садовникова Г. Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 62-66.
72 Российская газета. 2005. 29 декабря.
73 Российская газета. 2005. 26 апреля.
74 Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 4-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005; 2009. № 7. Ст. 772.
75 См.: Спиридонов А. А. Отечественный опыт и мировая практика // Международно-правовые стандарты в конституционном праве: Сборник научных трудов. Ч. II / Отв. ред. И. А. Конюхова. М., 2007. С. 116.
76 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 2005. С. 652.
77 См.: Зрелов А.П., Краснов М. В. Указ. соч. С. 42, 47-48; Кваша Ю. Ф. Парламентское расследование // Юридический мир. 2004. № 12. С. 65-66; Кваша Ю. Ф., Сурков К.В. Парламентское расследование // Юридический мир. 2005. № 1. С. 68-69, 71.
78 Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 1999. С. 41.
79 Уэйд Е., Филлипс Д. Конституционное право. М., 1950. С. 3.
80 Хабриева Т. Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 37.
81 Гранкин И.В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 40.
