CC BY
67
Проблемы экономики и менеджмента
3. Имеет место рост клиентских сделок в общем обороте рынка РЕПО, а в случае неисполнения обязательств клиентами и финансовые компании, и кредитные организации (банки) могут также приобрести статус неплатёжеспособных.
Отметим также нерациональную структуру ценных бумаг, использованных кредитными организациями в операциях прямого РЕПО с Банком России. Так, в октябре 2011 года облигации РФ составляли почти 70 процентов всех операций, а облигации ипотечных агентств и ипотечные облигации - лишь 0,4 процента [2].
Устранение указанных недостатков позволит поднять на более высокий уровень качество мониторинга финансовой стабильности, проводимого Банком России.
Список литературы:
1. Обзор финансовой стабильности. 2011. Банк России [сайт]. URL:
http://www.cbr.ru/today/publication_reports/F-ST_2011 (дата обращения: 26.03.2012).
2. Состояние внутреннего финансового рынка в октябре 2011 года. Банк России [сайт]. URL: http://www.cbr.m/search/print.asp?File=/analytics/fm_r/fm_m/1110_fm_m.htm (дата обращения: 11.03.2012).
List of references:
1. Financial Stability Review. , 2011. The Bank of Russia [website]. URL:
http://www.cbr.ru/today/publication_reports/F-ST_2011 (date accessed: 03/26/2012).
2. The state of the domestic financial market in October 2011. The Bank of Russia [website]. URL: http://www.cbr.ru/search/print.asp?File=/analytics/fin_r/fin_m/1110_fin_m.htm (date accessed: 03/11/2012).
Е.В. Галансков
заместитель начальника, Главное контрольное управление
Губернатора Хабаровского края
С.Н. Солдаткин
канд. экон. наук, доцент,
ФГБОУВПО «Хабаровская государственная академия экономики и права»
БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
Аннотация. Статья посвящена вопросам организации бюджетного процесса, применения программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета субъекта РФ. Рассматриваются аспекты развития инструментария государственного финансового контроля региональных целевых программ. Обосновывается необходимость проведения предварительного внешнего бюджетного контроля программ контрольно-счётными органами субъектов РФ.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, бюджетирование, ориентированное на результат, бюджетный процесс, бюджетный контроль, программно-целевое планирование, региональные целевые программы, контрольно-счётный орган субъекта РФ.
E.V. Galanskov, Deputy Chief of Main Control Айш^^аЬоп of the Khabarovsk Region’s Governor
S.N. Soldatkin, Khabarovsk State Academy of Economics and Law
№ 4 (8) - 2012
71
Проблемы экономики и менеджмента
BUDGETARY CONTROL AS THE TOOL OF AN INCREASE IN THE EFFECTIVENESS OF THE REGIONAL SPECIAL-PURPOSE PROGRAMS
Abstract. Article is dedicated to questions of the organization of budgetary process, application of specific-program principle of planning and budget execution of subject RF. The aspects of the development of the set of instruments of the state financial control of regional special-purpose programs are examined. The need for conducting the preliminary external budgetary control of programs by the controlling-calculating organs of subjects RF is based.
Keywords: state financial control, result-oriented budgeting, budgetary process, budgetary control, program-purposeful planning, regional special-purpose programs, the controlling-calculating organ of subject RF.
Реформирование общественных финансов в России предполагает совершенствование бюджетного процесса, оптимизацию системы межбюджетных отношений, расширение доходной базы регионов и муниципалитетов, повышение их инвестиционной привлекательности.
Сегодня происходит смена самой модели организации бюджетного процесса: затратное бюджетирование, ориентированное преимущественно на имеющиеся ресурсы и основанное на финансировании деятельности получателей бюджетных средств без установления зависимости между результатами их функционирования и затратами на их содержание, уступает место бюджетированию, ориентированному на результат (БОР).
Методология подготовки и исполнения бюджета, используемая концепцией БОР, базируется на программно-целевом методе планирования. Целевая программа становится основным документом, определяющим комплекс мероприятий для обеспечения эффективного использования бюджетных средств. Это полностью согласуется с целями современной бюджетной политики в России. В Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» отмечалось, что «целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы... Контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов» [1].
Переход к БОР подразумевает поэтапное кардинальное изменение механизмов государственного (муниципального) финансового контроля и мониторинга исполнения бюджета. В полной мере это относится и к контролю региональных целевых программ (РЦП).
Практика подтверждает целесообразность использования целевых программ для эффективного управления региональными социально-экономическими процессами, достижения долгосрочных приоритетов и целей. С 2009 г. в субъектах РФ разрабатываются программы двух видов:
- долгосрочные целевые программы (ДЦП) представляют собой увязанный по ресурсам и срокам комплекс стратегических целей, тактических задач и отдельных мероприятий, нацеленный на приоритеты развития региона (республики, края, области). Администратором (государственным заказчиком-координатором) ДЦП является, как правило, главный распорядитель средств регионального бюджета (например, аппарат Губернатора), наделенный полномочиями по составлению и реализации ДЦП и/или координирующий деятельность других государственных заказчиков, участвующих в со-
72
№ 4 (8) - 2012
Проблемы экономики и менеджмента
ставлении, реализации, мониторинге и контроле за реализацией ДЦП;
- ведомственные целевые программы (ВЦП) представляют собой увязанный по ресурсам и срокам комплекс мероприятий, направленный на достижение стратегических целей, соответствующих среднесрочным приоритетам развития региона и решение возникающих тактических задач администратора ВЦП.
Например, в 2011г. в Воронежской обл. действовало 34 ДЦП и 43 ВЦП, в Тверской обл. - 47 только ДЦП, в ЕАО - в общей сложности 45 программ, а в Сахалинской обл. - 33 программы. На финансирование 28 региональных программ Новосибирской обл. в областном бюджете на 2011г. было заложено более 6,4 млрд рублей [5]. На реализацию только 12 краевых ДЦП в краевом бюджете Хабаровского края в 2010г. было заложено почти 1,3 млрд руб., или 2,4 % расходов бюджета [3, с. 184].
Уровень социально-экономического развития региона, его территориальное расположение, наконец, структура населения и ряд других факторов обусловливают приоритетность разработки программ. Как правило, направления модернизации экономики и социальной сферы региона определены принятыми стратегиями социально-экономического развития субъектов РФ до 2020 года. Проведённый анализ реестров целевых программ ряда регионов показывает, что наряду с решением традиционных проблем, касающихся вопросов занятости и социальной поддержки населения, развития сферы культуры, физической культуры и спорта, поддержки предпринимательства, ипотечного жилищного кредитования, в каждом регионе есть весьма специфические программы.
К примеру, в Тверской обл. реализуются программы «Сохранение тверской дворянской усадьбы», «Развитие архивного дела»; в Сахалинской обл. - «Сахарный диабет», «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера», «Повышение сейсмоустойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения», «Газификация Сахалинской области»; в Новосибирской обл. - «Дети Новосибирской области», «Создание и развитие в Новосибирском Академгородке технопарка в сфере высоких технологий»; в Воронежской обл. - «Формирование и развитие кластерных образований», «Развитие музейной деятельности», «Развитие театрального дела» и т. п. В ЕАО особым приоритетом пользуются РЦП, направленные на перестройку структуры экономики, сокращение доли сырьевых отраслей, увеличение доли обрабатывающего производства и соответствующие изменения структуры экспорта с ориентацией на экспорт готовой продукции с высокой добавленной стоимостью [4]. Несомненно, размер выделяемых средств из региональных бюджетов напрямую зависит от приоритетности и значимости целевой программы для региона.
В настоящее время государственный финансовый контроль РЦП редко используется как инструмент повышения их эффективности. Вместе с тем, программноцелевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на её последствия, в том числе, посредством проведения государственного финансового контроля.
В соответствии со статьей 179 БК РФ по каждой долгосрочной целевой про-
№ 4 (8) - 2012
73
Проблемы экономики и менеджмента
грамме должна ежегодно проводиться оценка эффективности её реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Однако к настоящему времени в России единые методологические подходы к порядку разработки и оценке эффективности реализации целевых программ не установлены. Утверждённые на федеральном уровне правила применяются в отношении целевых программ, финансируемых из федерального бюджета. Порядок разработки и оценки эффективности реализации целевых программ на уровне субъекта РФ регулируется органами государственной власти соответствующего субъекта.
Представляется, что роль законодательных (представительных) органов субъектов РФ в разработке, формировании и корректировке РЦП сегодня ослаблена: юрисдикции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ подлежит утверждение ДЦП, реализуемых за счёт средств бюджета субъекта РФ, установление порядка определения сроков реализации, порядка принятия решений о разработке ДЦП и их формирования и реализации, порядка проведения и критериев оценки эффективности реализации программ.
Практика показывает, что в большинстве субъектов РФ государственный финансовый контроль РЦП осуществляется как последующий контроль расходов на исполнение (реализацию) программ и сводится к контролю целевого использования бюджетных средств, а также полноты и своевременности финансирования мероприятий программ в соответствии с механизмом их реализации. Предварительный контроль практически не применяется, в результате чего снижается эффективность государственного финансового контроля в целом.
В регионах разрабатываются нормативные правовые акты, регламентирующие порядок и методики оценки эффективности и результативности целевых программ (региональных и ведомственных). Исследования показывают, что в некоторых субъектах РФ решения о разработке, формировании, реализации региональных ДЦП и оценке эффективности их реализации принимаются формально.
Так, согласно утверждённому в Еврейской автономной области Порядку принятия решений о разработке, формировании, реализации областных ДЦП и проведения оценки эффективности их реализации [2] управление экономики правительства области осуществляет текущий мониторинг реализации программ и оценку их эффективности. Критериями оценки эффективности реализации программы являются:
1) динамика целевых индикаторов программы;
2) степень решения поставленных в программе задач;
3) степень выполнения запланированных мероприятий;
4) степень соответствия запланированному уровню затрат;
5) уровень отклонения результатов программы и затрат за отчётный год от плановых показателей.
В документе отсутствуют правила отбора проблем для программной разработки, проведения экспертизы и оценки РЦП, в том числе оценки проектов программ. Таким образом, нормативным правовым актом не сконструировано своего рода «сито», способное
74
№ 4 (8) - 2012
Проблемы экономики и менеджмента
на начальном этапе «отсеить» не соответствующие определенным условиям проекты.
Фактически принятие решений по разработке региональных целевых программ делегируется уполномоченным органам исполнительной власти на основании их заключений на предмет целесообразности разработки программы и возможности финансирования, выводы в которых не базируются на правоустановленных процедурах. Таким образом, внешний государственный финансовый контроль РЦП, в частности экспертиза проектов РЦП фактически не проводится.
В данном случае целесообразно вести речь о развитии внешнего бюджетного контроля РЦП и совершенствовании методов его осуществления. Здесь и далее под бюджетным контролем нами понимается государственный финансовый контроль в бюджетной сфере. Основной целью такого контроля как функции государственного управления является обеспечение функционирования бюджетной системы в соответствии с бюджетным законодательством России. По нашему мнению, бюджетный контроль - часть государственного финансового контроля наряду с общегосударственным и ведомственным контролем. Данная классификация учитывает признак компетентности.
В условиях перехода к «программному» бюджету бюджетный контроль как инструмент повышения эффективности РЦП является фактором снижения бюджетных рисков.
В настоящее время единственным независимым оператором, осуществляющим информирование законодательной ветви власти (и, опосредованно, общества) о состоянии разработанности, реализации, эффективности РЦП, остаётся контрольно-счётный орган субъекта РФ. Именно контрольно-счётные органы субъектов РФ можно считать постоянно действующими независимыми (внешними) органами бюджетного контроля, являющимися юридическими лицами, осуществляющими свою деятельность самостоятельно, а органы управления которыми утверждаются коллегиально путём голосования.
Согласно статье 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» к полномочиям контрольно-счётного органа субъекта РФ относится организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта РФ, в том числе выделенных на реализацию РЦП.
Несомненно, контроль и оценка эффективности, осуществляемые контрольносчетными органами, по содержанию отличен от контроля и оценки, проводимых исполнительными органами власти субъектов РФ. Именно органы внешнего бюджетного контроля должны проводить экспертизу проектов РЦП. Предварительный контроль должен стать приоритетным направлением внешнего бюджетного контроля РЦП. Процесс реализации материалов экспертиз и иных контрольных мероприятий должен быть встроен в региональный бюджетный процесс.
Для создания качественной системы бюджетного контроля эффективности РЦП, на наш взгляд, требуется:
- законодательно определить понятие «бюджетное правонарушение»;
№ 4 (8) - 2012
75
Проблемы экономики и менеджмента
- разграничить основные виды бюджетных правонарушений и предусмотреть для них соответствующие меры ответственности;
- принять стандарты квалификации финансовых нарушений, отражающие, специфические особенности применительно к РЦП;
- принять меры по повышению независимости органов бюджетного контроля;
- принять меры по реализации функции коррекции в правовом обеспечении бюджетного контроля;
- разработать методическое обеспечение бюджетного контроля оценки эффективности РЦП и др.
Представляется, что вышеперечисленные практические рекомендации будут способствовать формированию действенного бюджетного контроля РЦП и позволят повысить эффективность использования региональных бюджетных средств.
Список литературы:
1. О бюджетной политике в 2010-2012 годах : Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009г. // СПС «КонсультантПлюс».
2. Порядок принятия решений о разработке, формировании, реализации областных долгосрочных целевых программ и проведения оценки эффективности их реализации в Еврейской автономной области (утв. постановлением правительства ЕАО от 18.07.2008 № 186-пп) // СПС «КонсультантПлюс».
3. Современные технологии организации бюджетного процесса: монография / сост. И.М.Соломко, О.И. Тишутина, М.Н. Соломко. - Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2012.
4. http://eaomedia.ru/news/eao/15.03.2012/195869/realizatsiya-tselevih-programm-v-eao-sposobstvuet-povisheniyu-urovnya-razvitiya-oblasti.html
5. Областные и долгосрочные целевые программы, предусмотренные к финансированию из областного бюджета новосибирской области в 2011 году. URL: http://www.econom.nso.ru/prog/Pages/obl_dolg_prog_2011.aspx
List of references:
1. On the budgetary policy in 2010 - 2012: The budget message of the President RF to federal meeting from 25.05.2009 // SPS “KonsultantPlyus”.
2. Order of making decisions about development, formation, realization of provincial long-term special-purpose programs and conducting the estimation of the effectiveness of their realization in the Jewish autonomous region : Decision of the Jewish autonomous region’s Government from 18.07.2008 № 186-pp// SPS “KonsultantPlyus”.
3. Contemporary technologies of the organization of the budgetary process: monograph/I.M.Solomko,
O.I.Tishutina, M.N.Solomko. - Khabarovsk: KSAEL, 2012.
4. http://eaomedia.ru/news/eao/15.03.2012/195869/realizatsiya-tselevih-programm-v-eao-sposobstvuet-povisheniyu-urovnya-razvitiya-oblasti.html
5. http://www.econom.nso.ru/prog/Pages/obl_dolg_prog_2011 .aspx
76
№ 4 (8) - 2012
