CC BY
41
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РФ
А. М. Каспарян
URGENT PROBLEMS OF DEVELOPING A SINGLE SYSTEM OF STATE FINANCIAL CONTROL IN RUSSIA FEDERATION
Kasparyan A. M.
The article is devoted to analysis of the budgetary control problems of the executive agencies of state power of the constituent body of the Russian Federation. The author comes to the conclusion that it is necessary to improve budget law and to create uniform conceptual system of the state financial control.
Key words: system of budgetary control, budget law, executive agencies of state power of the constituent body of the Russian Federation.
В статье анализируются проблемы бюджетного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Сделан вывод о необходимости разработки единой концептуальной системы государственного финансового контроля.
Ключевые слова: система бюджетного контроля, бюджетное законодательство, субъекты Российской Федерации.
УДК 347.73
Интерес к проблеме повышения эффективности формирования и расходования бюджетных средств, совершенствования контроля бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации, а также разработка и создание эффективных механизмов правового регулирования бюджетного контроля в РФ постоянно проявляют как специалисты контрольно-счетных органов, так и политики, юристы, экономисты.
В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2011-2013 годах (7) отмечается, что в основу повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года положены программноцелевые принципы деятельности органов исполнительной власти всех уровней, включая расширение их самостоятельности и усиление ответственности за принятые решения. При этом особо подчёркивается, что с 2012 года значительная часть федерального бюджета должна быть представлена в виде комплекса долгосрочных государственных программ.
Одним из актуальных направлений в решении поставленных задач по эффективному расходованию бюджетных средств может стать исследование и разработка нормативно-правовых механизмов, позволяющих регулировать и совершенствовать работу органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих бюджетный контроль.
Согласно ч. 4 ст. 5 Конституции РФ (1), субъекты Федерации, реализуя свой право-
вой статус, обладают равными правами и возможностями, что предполагает активное участие законодательных (представительных) и исполнительных (администрации, правительства и т. п.) органов власти в пределах своей компетенции принимать законы и иные нормативно-правовые акты, устанавливающие нормы бюджетного права регионов в разработке и принятии федеральных законов по вопросам бюджетной деятельности. Однако в реальной юридической практике до сих пор не выработан эффективный и стабильный механизм участия субъектов РФ в законотворческом процессе общефедерального уровня. В связи с этим большое значение приобретает проблема развития и согласования двух уровней бюджетного законодательства - федерального и регионального. При регулировании бюджетных отношений регионального уровня соответствующие законодательные и исполнительные органы власти могут использовать различные механизмы правотворчества: дублирование норм федеральных законов, расширение содержания норм федеральных законов, а также установление новых норм права (11).
При рассмотрении вопросов правового регулирования бюджетной сферы и бюджетного контроля в субъектах РФ затрагивались вопросы определения основных принципов регулирования бюджетного процесса на региональном уровне (13), конституционно-правовые основы и структуры бюджетной политики субъектов РФ [5], подходы к формированию правовых основ бюджетного контроля в субъектах РФ (10), правовые проблемы, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении регионального бюджета (8), финансово- и административно-правовые проблемы финансового контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (6; 10, 12 -14).
По мнению Конюховой Т. В. (9), основными проблемами в правовой сфере финансового контроля является отсутствие связующего базового акта о финансовом контроле на федеральном уровне, а также определение места и значения правового инсти-
тута финансового контроля в системе финансового права и финансового законодательства.
В настоящее время все правовые акты, регулирующие отношения в области финансового контроля, принятые в субъектах Российской Федерации, составляют несколько групп: основные акты субъектов РФ, содержащие общие нормы об органах, осуществляющих финансовый контроль; законы о бюджетном устройстве и бюджетных процессах, принятые в основном во всех субъектах РФ; законы о счётных палатах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, регулирующие отношения в области финансового контроля; специальные акты о финансовом контроле, принятые лишь в отдельных субъектах РФ (10). При этом подчёркивается необходимость создания в России единой взаимосвязанной системы нормативных правовых актов финансового законодательства РФ и субъектов РФ, объединенной общими принципами и осуществляющей в полном объеме правовое регулирование финансового контроля, в том числе государственного и муниципального контроля, что может быть достигнуто с помощью принятия федерального закона о финансовом контроле (9).
Другой проблемой правового регулирования бюджетного процесса является недостаточная сформированность прозрачной и эффективной системы управления бюджетными ресурсами и бюджетными услугами, из-за недостаточного нормативного закрепления в ст. 36 Бюджетного Кодекса РФ (2) принципа прозрачности (открытости). В рамках бюджетного законодательства этот принцип должен был бы осуществлять обязательность публикаций в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам вызывающим разногласия (8).
В настоящее время в субъектах РФ бюджетный контроль на уровне исполни-
тельной власти отличается многообразием, так как его осуществляют органы с разными статусом, задачами и объемом компетенции в бюджетной сфере (10). Одна группа субъектов осуществляет бюджетный контроль только как часть своей компетенции, непосредственно связанной с их основной деятельностью в сфере бюджета; другая группа субъектов осуществляет бюджетный контроль в качестве единственного и основного вида деятельности, что и определяет их правовой статус. Полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих функции по бюджетному контролю, установлены по отношению к собственным бюджетным средствам субъекта РФ. При этом существуют определенные ограничения для финансовых органов субъектов РФ в рамках охранительных бюджетных правоотношений относительно их права применять меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства (10). Так, финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти на уровне субъектов РФ, проводят финансовые органы субъектов Российской Федерации, а также главные распорядители и администраторы доходов регионального бюджета и источников финансирования дефицита региональных бюджетов.
Анализируя многочисленные пересечения и дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного финансового контроля, Хачатрян Н. Р. (14) приходит к выводу о необходимости более чёткой регламентации и законодательном разграничении полномочий различных органов исполнительной власти в рамках контроля за расходованием бюджетных средств. При этом, несмотря на законодательное закрепление как административных, так и судебных механизмов регулирования спорных вопросов в сфере государственного финансового контроля, автор подчёркивает неприемлемость устранения пробелов в законодательстве, связанных с нечётким определением полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного финансового контроля посредством судебной практики (14).
Существует несколько основных взглядов на подходы к решению этих проблем. Один из подходов предполагает создание единого контрольного финансового органа в системе исполнительной власти, т. е., создание новой унифицированной структуры, для осуществления проверок по расходованию бюджетных средств. В рамках другого подхода решение существующих проблем видится в расширении полномочий Счётной палаты и придания ей статуса главного органа внешнего контроля, а осуществление внутреннего финансового (ведомственного) контроля за эффективным использованием финансовых, материальных и нематериальных ресурсов предоставить всем государственным органам и организациям.
Новеллой в финансовом законодательстве РФ стал Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (3), принятый Г осударственной Думой 28 января 2011 года и одобренный Советом Федерации 2 февраля 2011 года. В законе закреплена организационная и функциональная независимость региональных и муниципальных контрольно-счетных органов; установлены критерии определения размера штата таких органов, в зависимости от численности населения в регионе и доли субъекта Российской Федерации в консолидированном бюджете, а также количества муниципальных образований на его территории; установлены основные требования к кандидатам на должности контрольно-счетных органов, в частности, к образованию и опыту работы, определены основные полномочия контрольно-счетных органов. Так, согласно ст. 9 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (3) контрольно-счетные органы могут самостоятельно планировать свою деятельность, разрабатывать и утверждать стандарты внешнего финансового контроля, проводить анализ бюджетного процесса в субъекте РФ и готовить предложения, направленные на его совер-
шенствование. В рамки полномочий контрольно счетных органов субъектов РФ также входит контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также проверка местного бюджета, подготовка информации о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и представление этой информации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Кроме того, им предоставлено право участвовать в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции.
При этом основополагающие стандарты в этой сфере принимает Счетная палата России, которой, согласно ст. 18, отводится организационная роль при взаимодействии с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и контрольносчетными органами муниципальных образований, что сводится к проведению совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, оказанию правовой, информационной и методической поддержке, в том числе при профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов.
Что касается принципа прозрачности и открытости по обеспечению доступа к информации о деятельности контрольносчетных органов субъектов РФ, то он нормативно закреплён в ст. 19 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (3) и предполагает обеспечение контрольно-счётными органами доступа к информации о своей деятельности в виде отчётов, размещаемых на своих официальных
изданиях и сайтах в сети Интернет или других СМИ. При этом указанные отчеты контрольно-счетных органов опубликовываются в средствах массовой информации или размещаются в сети Интернет только после их рассмотрения законодательными (представительными) органами. Вступление этого закона в силу с 1 октября 2011 г. призвано кардинальным образом повлиять на повышение эффективности системы финансового контроля, что, в свою очередь, может стать предметом дальнейшего исследования актуальных проблем совершенствования контроля бюджетного процесса.
В настоящее время финансовый контроль активно изменяется путём трансформации от традиционных проверок правильности, адресности, целесообразности и законности распределения государственных финансовых ресурсов к контролю с позиции эффективного, результативного и экономичного использования государственных ресурсов в форме аудита эффективности.
Некоторые исследователи указывают на целесообразность применения комплексного подхода при решении проблем бюджетного процесса путём введения в структуру закона о бюджете и закона об исполнении бюджета (11). При этом предлагается в качестве целевых задач и критериев оценки исполнения бюджета предлагается использовать натуральные показатели, а также предоставлять органам исполнительной власти более широкие полномочия на этапе исполнения бюджета с повышением ответственности должностных лиц органов исполнительной власти, повышать эффективность системы общественного контроля над исполнением бюджетного процесса. При этом предполагается отказаться от интенсивного внешнего контроля силами представительного органа или созданных им структур на этапе исполнения бюджета (текущего внешнего контроля) в пользу проведения внутреннего текущего контроля исполнительной властью, что представляется автору более эффективным.
В последнее время обсуждаются возможности внедрения в нашей стране модели бюджетного планирования, ориентированной на результат (модели программно-
целевого бюджетирования), в частности, разработка и совершенствование управления социально-экономической системой субъекта Федерации на основе программноцелевого бюджетирования. В её основе лежит распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
В рамках этой модели при формировании федерального бюджета акцент переносится с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов, т. е. бюджет отражает не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т. д.), сколько ожидаемый результат от осуществления целевых программ или исполнения конкретных государственных функций.
Таким образом, ключевая идея программно-целевого бюджетирования состоит в увязке бюджетных затрат с получением значимых для общества результатов.
Первым конкретным шагом по переходу к целевому бюджетированию можно считать Постановление Правительства РФ от 22.05.04 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (4). Поскольку перестройка бюджетной системы государства с затратного механизма на целевой носит стратегический характер, то этому процессу должна соответствовать и юридическая база. И хотя в ст. 34 Бюджетного Кодекса РФ (2) приводится определение принципа «эффективности и экономичности» использования бюджетных средств, согласно которому «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные орга-
ны и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств», на практике применение этого принципа ограничено отсутствием определения понятия «заданный результат» и требований к оценке этого результата.
При этом следует подчёркнуть, что переход к программно-целевому бюджетированию потребует пересмотра ряда положений действующего законодательства, в том числе Бюджетного кодекса Российской Федерации. И хотя институт целевых программ ранее уже был урегулирован в бюджетном законодательстве РФ, применение данного инструмента было недостаточно хорошо адаптировано для требуемого уровня внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат уровня (15).
Таким образом, проведённый анализ проблем бюджетного контроля позволяет нам сформулировать вывод о необходимости разработки единой концептуальной системы государственного финансового контроля, с общими принципами, чёткой структурой, с минимальным пересечением и дублированием полномочий контролирующих органов, позволяющей осуществлять в полном объеме правовое регулирование финансового контроля на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.
Для решения существующих проблем бюджетный контроль предлагается осуществлять внутри системы органов исполнительной власти субъектов РФ с разделением его на предварительный и последующий бюджетный контроль (надзор), а внешний финансовый контроль - бюджетный аудит, включающий проверку законности, бюджетной отчётности и эффективности использования выделенных в бюджет субъектов РФ финансовых средств.
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ
1. Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 года (в ред. от 30 декабря 2008 года // Российская газета — Федеральный выпуск. № 4831. 21 января 2009.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 декабря 1999 года N 227-ФЗ // Российская газета. № 1-3, 11, 13, 14. 18-20 января 2000 года (в ред. ФЗ от 28 декабря 2010 года //Российская газета. № 297. 31.12.2010).
3. Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Российская газета. — Федеральный выпуск. № 5405. 11 февраля 2011.
4. Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов № 249 от 22.05.04 // Российская газета. — 2004. — № 154.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бирюкова Е. А. Конституционно-правовые основы бюджетной политики субъектов Российской Федерации: По материалам Сибирского федерального округа: автореф. дис. ... канд. юрид. наук (12.00.02) — Омск, 2008. — 27 с.
2. Бубнова О. Ю. Финансово-правовые основы бюджетного контроля в Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук (12.00.14) — М., 2007. - 27 с.
3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 годах // Российская газета. 29.06.2010.
4. Игнатюк Е. В. Правовое регулирование прозрачности бюджетного процесса // Журнал российского права. — 2009. — № 10. — С. 42 — 51.
5. Конюхова Т. В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Журнал российского права. — 2008. — № 2. — С. 17-21.
6. Кошлина М. Н. Правовое регулирование бюджетного контроля субъектов Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук
(12.00.14) — М., 2008.- 187с.
7. Крохина Ю. А. Правотворчество субъектов Российской Федерации в бюджетной сфере // Журнал российского права — 2001. — № 5. — С. 70 — 76.
8. Мартыненко В. Е. Правовое регулирование
бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации: На примере Санкт-
Петербурга: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук (12.00.14). — СПб., 2006. — 19 с.
9. Пешин М. Л. Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации: Региональный аспект: дисс. ... канд. юрид. наук (12.00.14) — М., 2004. -167 с.
10. Хачатрян Н. Р. Финансовый контроль, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти: административноправовые проблемы его реализации: авто-реф. дисс.... канд. юрид. наук: 12.00.14. — М., 2010. -27 с.
11. Чичелёв М. Е. О дальнейшем совершенствовании бюджетного процесса // Финансы. — 2006 — № 2. — С. 16-21.
Об авторе
Каспарян Арсен Манукович, научно-
исследовательский институт системного анализа Счетной Палаты РФ, аспирант. Сфера научных интересов - административное, финансовое, информационное право. ка8рагуап.а @ gmail.com
