CC BY
728
Социально-политические науки
2'2018
10. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО; НАЛОГОВОЕ ПРАВО; БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.04)
10.1. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ
Бикмурзина Наталья Сергеевна, кандидат исторических наук, старший преподаватель кафедры правовых дисциплин Место работы: Мордовский государственный педагогический институт им. М.Е. Евсевьева
Рутковская Марина Ильинична, кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры экономической истории и информационных технологий
Место работы: Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева
Капаев Максим Александрович, кандидат исторических наук, старший преподаватель кафедры правовых дисциплин Место работы: Мордовский государственный педагогический институт им. М.Е. Евсевьева
Аннотация: статья затрагивает проблемы сложного механизма функционирования бюджетного федерализма в России в период становления рыночных отношений. Цель статьи - поиск более результативных моделей по-строения бюджетного федерализма. Анализируются проблемы бюджетного устройства в России, в том числе межбюджетные отношения внутри субъектов Федерации, а также сложные процессы формирования республиканского и местных муниципальных бюджетов.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, бюджетный федерализм, муниципальные образования, налоговая система.
FISCAL FEDERALISM IN RUSSIA: PROBLEMS AND SOLUTIONS
Bikmurzina Natalia S., PhD, senior lecturer of the chair of legal disciplines Place of employment: Mordovia state pedagogical Institute. M. E. Evsevieva
Rutkovskaya Marina I., PhD, associate Professor, associate Professor of Department of economic history and information technologies
Place of employment: National research Mordovia state University. H. P. Ogareva
Kapaev Maxim A., PhD, senior lecturer of the chair of legal disciplines Place of employment: Mordovia state pedagogical Institute. M. E. Evsevieva
Abstract: the article deals with the problems of complex mechanism of functioning of budget federalism in Russia during the formation of market relations. The purpose of the article is to find more effective models of building budget federalism. The problems of the budgetary system in Russia, including inter-budgetary relations within the subjects of the Federation, as well as complex processes of formation of the Republican and local municipal budgets are analyzed.
Keywords: inter-budgetary relations, fiscal federalism, municipalities, tax system.
Российская федерация представляет собой федеративное государство, с трехуровневой бюджетной системой (федеральный уровень, уровень субъекта федерации, муниципальный уровень). Бюджетная система отражает государственное устройство, в результате исторических событий и конституционных норм, вследствие чего, финансовые отношения выстроены по системе бюджетного федерализма.
Способ построения бюджетных отношений между уровнями бюджетной системы и есть бюджетный федерализм. Он осуществляет основную роль федерального бюджета при высокой степени самостоя-
тельности территориальных бюджетов.
Россия еще достаточно молодая федерация, с незавершенной бюджетной системой, но уже сложившиеся межбюджетные отношения, ни один из уровней системы не устраивают, потому что происходит борьба между властями различных уровней. Это приводит бюджетную систем у страны в состояние нестабильности.
Реформирование финансовой системы, в том числе бюджетных процессов и отношений, является неотъемлемой частью рыночных реформ, начавшихся в нашей стране в 90-е годы минувшего века. Фундаментальные изменения произошли в многоуровневой си-
Бикмурзина Н. С., Рутковская М. И., Капаев М. А
БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ
стеме государственного бюджета, в том числе и в механизме взаимодействия бюджетов различного уровня. Принцип жесткой централизации бюджетных средств был заменен принципом бюджетного федерализма. Необходимость этой трансформации начала осознаваться еще в застойные годы.
Финансовые отношения в нашей стране регулируются налоговым и бюджетным законодательством. Налоговое законодательство устанавливает закрытый перечень региональных и местных налогов и сборов, а также определяет налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. То есть, несмотря на формальную принадлежность конкретного налога к категории регионального или местного, основные его параметры устанавливаются Федерацией, а не нормативными правовыми актами регионального или муниципального уровней. Последние лишены права различного применения налогов и сборов исходя из местных особенностей; им недоступна дифференциация ставок налогов и сборов, налоговых льгот на основе форм собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала; они не могут устанавливать налоги и сборы, ограничивающие свободное перемещение товаров (работ, услуг) или финансовых средств на территории Российской Федерации и таким образом нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации.
Бюджеты всех уровней связаны между собой в сфере межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения - это система взаимодействия между органами власти по делению на непрерывной основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и доходных ресурсов, и межбюджетному регулированию в рамках гарантирования доступа граждан к получению бюджетных услуг в границах и качестве не менее нужного уровня.
Совершенная форма бюджетного федерализма предполагает собой, равенство доходов и расходов членов Федерации, которое закреплено за определенным эшелоном власти, хотя данное имеет место быть лишь теоретически, на деле между расходными полномочиями и доходными возможностями образуется разрыв. Следствием чего становится «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Помимо них выделяют «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неодинаковым распределением доходной части в разных регионах. Благодаря чему федерализм предполагает вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетных систем.
Присутствие межбюджетных отношений определяется разным экономическим развитием определенных территорий. Некоторые из них обладают богатыми естественными ресурсами, другие имеют хорошее стратегическое значение, решающее их место в стране. Природные фонды являются собственностью всех граждан, проживающих в государстве. Данный факт определяет важность заинтересованности государства перераспределения, в общем, процента, который приносят данные ресурсы.
Введение бюджетного федерализма ориентировано, как нам представляется, на многие цели: экономические, политические, социальные. Экономическая цель заключается в обеспечении финансовой самостоятельности и относительной независимости субъектов различных уровней (федерального государства, регионов, муниципалитетов). Политическая включает со-
хранение целостности государства. Социальная цель заключается в обеспечении равенства возможностей населения на территории всей страны при гарантированном минимальном уровне жизни всех граждан.
Проблемы бюджетного федерализма рассматриваются в тесной взаимосвязи с принципами федерализма и федеративной формы государственного устройства. Понятия «федерализм» и «бюджетный федерализм» представляются весьма сложными и многоаспектными явлениями. Именно этим обусловлено то обстоятельство, что до сих пор при раскрытии содержания этих понятий среди учёных и специалистов возникает множество споров и разногласий.
Ю. Ким справедливо отметил: «Федеративный принцип делает своеобразным, исключительно сложным и внутренне противоречивым государственный строй. Проблематичность федеративного устройства состоит не столько в сложности техники управления различиями, сколько в фундаментальном противоречии двух начал, закладываемых в основу единой государственности - принципа государства и федеративного принципа. Первый есть начало суверенитета, единого и неделимого, второй - его отрицание» [6].
«Бюджетный федерализм» и принципы федерализма взаимно переплетаются между собой.
По мнению А. Г. Игудина, сущность бюджетного федерализма раскрывается через следующие четыре основных принципа:
- единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
- сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении доходов в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
- высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории;
- активное участие субъектов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения [3].
А. Лавров выделяет в системе бюджетного федерализма пять основных принципов. Среди них: самостоятельность бюджетов разных уровней; законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными и региональными органами власти и управления; соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления разных уровней их полномочиям и функциям; применение единых методов регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи; наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления [7].
В трактовках бюджетного федерализма очевидно видна связь таких явлений, как: общетеоретические положения, организационно-политические механизмы формирования федеративных отношений и финансово-экономические инструменты.
На уровне теоретических принципов предполагается, что бюджетный федерализм предполагает децентрализацию экономического управления и осуществление определенной автономии в финансовых отношениях центра и регионов.
В нашей стране бюджетный федерализм имеет конституционную модель, так как только с помощью Кон-
Социально-политические науки
2 '2018
ституции можно обозначить принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Главной особенность в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. Они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, но в, то, же самое время пытаются установить их взаимосвязь и взаимозависимость, определить общее между бюджетной и налоговой системой.
Реальная сущность модели бюджетного федерализма очень сложная. Она представляет собой политическую и экономическую взаимосвязь интересов всех уровней и структур государства, из чего следует, что конституционные основы эффективности бюджетного федерализма существуют. Они непосредственно направлены на распоряжение и формирование денежных ресурсов общества, с помощью системы налогов и платежей. Процесс финансового обращения определен именно в рамках данной системы. Это выражается в кругообороте денежных ресурсов и их источников между органами власти и субъектами присвоения этих ресурсов.
Правильное распределение доходов и расходов между бюджетами всех уровней является основным вопросом бюджетной системы. Сокращение государственных расходов направлены на центр, региональная политика направлена на сокращение расходов. Все это происходит на уровне субъектов федерации. Межбюджетные отношения, основаны на принципах бюджетного федерализма, что является важнейшим условием создания бюджетного устройства России.
Перечень признаков бюджетного федерализма хорошо раскрывают В. Лексин и А. Швецов, определяя их как «универсальные положения» «стандартной теории» бюджетного федерализма:
- сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально-административного устройства страны;
- законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;
- наличие устойчивых представлений о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;
- использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины вышеуказанных расходов;
- закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) достаточных налоговых и неналоговых доходных источников;
- обеспечение горизонтального бюджетного выравнивания с помощью дотаций, субсидий, субвенций, реализации программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т. п. и его законодательное обеспечение [4].
Важной проблемой бюджетного федерализма является бюджетное регулирование, которое разделяется на два вида: вертикальное и горизонтальное. Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между расходами и доходными обязательствами каждого уровня власти. Если в случаи невозможности нижестоящим уровням власти выполнить свои функции, то центральное правительство обязано предоставить региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Так как центральное правительство обладает большими возможностями экономического регулирования. Вертикальное выравнивание не решает всех проблем, поэтому оно сочетается с горизонтальным вырав-
ниванием, которое означает пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами бюджетной системы, для устранения неравенства, вызванных территориальным фактором. Следовательно, к расходам федерального бюджета добавляются ещё и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы.
Регионы не могут самостоятельно развивать бюджетную систему. Полномочия регулируются на законодательном уровне. Основной задачей бюджетного федерализма является горизонтальное регулирование, что является средством бюджетной поддержки. Достижение баланса между расходами и доходами достигается путем вертикального регулирования.
В России оба направления выравнивания бюджета сопряжены с огромными трудностями. Вертикальное выравнивание не решает проблемы сбалансированности бюджетов, а горизонтальное выравнивание, из-за различия экономического положения регионов, не может обеспечить обществу гарантированных государственных услуг.
Перерасход средств региональных бюджетов на основе выше приведенной методики будет покрыт из федерального бюджета.
Для нормального развития бюджетного федерализма оба способа выравнивания нуждаются в переменах.
Но на самом деле бюджетное выравнивание не является главным в бюджетном федерализме, т.к оно только выражает форму, а по своей сущности выступает необходимым способом функционирования единого государства, т.к. оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.
Развитие бюджетного федерализма нашей страны не зависит от его модели, оно зависит от способности государства преодолевать экономический кризис, стремиться к иной стратегии финансовой стабилизации, что бы федерализм не превратился в фактор усиления политического и экономического кризиса, это ослабит бюджет страны, вместо того, что бы происходила реальная борьба за оздоровление экономики, это приведет к кризису рынка ценных бумаг. Федерализм должен как можно ближе стать с макроэкономикой. Решение всех этих проблем наладит российскую государственность, повысит нашу рыночную систему.
Бюджетный федерализм в России становился на основе соответствия схем формального значения, в то же время, процессы, особенности и политический контекст в стране, оказали воздействие, сформировавшее отдельную, в своем роде уникальную модель функционирования бюджетной системы.
Основное воздействие на параметры бюджетного федерализма системного воздействия оказали государственно-политические реформы, которые по своей сути носили противоречивый характер. Это было стремление к реализации конституционного принципа субъектов и в своем роде расширение сферы конституционно-договорных федеративных отношений.
Межбюджетные отношения в рамках реформы бюджетной системы сократили налоговые поступления, в результате происходящего налогового кризиса, а дотационные регионы, в сою очередь, стремились увеличить долю ресурсов поступающих в бюджет.
Л. Полищук выделяет фактор, характеризующий федеративную систему, сыгравшую ключевую роль в последовавших событиях: «Федеральному правительству ... необходим достаточно высокий уровень общенационального согласия в отношении политики центра. В России подобное согласие труднодостижимо
Бикмурзина Н. С., Рутковская М. И., Капаев М. А
БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ
вследствие глубокой поляризации общества и в частности межрегионального экономического неравенства. Различия в экономическом положении регионов неизбежно порождают несовпадающие, подчас взаимно противоположные предпочтения в отношении таких ключевых сфер федеральной экономической политики, как налогообложение, субсидии, валютный курс, внешняя торговля и т. д» [10]. С развитием федеративных отношений регионы стали отстаивать экономические интересы в диалоге с федеральным центром.
И. Умнова охарактеризовала проводимую центром политику как экономический партикуляризм, то есть «сложившийся в современной России правовой режим бюджетно-финансовых отношений, отношений собственности и разграничения полномочий и объектов в сфере природопользования и землепользования, построенный на индивидуальном распределении финансовых, материальных благ и ресурсов с помощью бессистемной политики издания отдельных федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов федеральных министерств и ведомств в отношении конкретных субъектов Федерации» [11] .
Общество развивается в жесткой централизации, и еще долго будет определяться развитием бюджетных отношений. Общество, в современной рыночной системе, где очень мала роль бюджетного регулирования, все сильнее нуждается во власти, которая осуществит контроль над использованием финансовых ресурсов.
Сформированная в определенных условиях бюджетная система имеет определенные требования экономической системы.
Из вышесказанного стоит сделать вывод о том, что, бюджетное устройство, будучи постоянно на пути усовершенствования положительно воздействует на функционирование всей рыночной системы в целом. Это совершенствование относиться как к внутренним, межбюджетным отношениям, которые непосредственно развиваются на принципах бюджетного федерализма, так и к количественным и качественным показателям самого бюджета, способствуя его сбалансированности и осуществляя достаточный контроль за уровнем возможного бюджетного дефицита и государственного долга. Если эти изменения будут происходить параллельно, они смогут преобразовать государственный бюджет из средства дестабилизации экономики в мощный стимул экономического роста.
Преобразования бюджетной системы - это очень трудный, долгий, порой длящийся даже несколькими годами процесс. И можно со всей уверенностью говорить о том, что начало ему уже положено. И от того, как этот процесс завершиться, зависит ни много ни мало - будущее всей российской экономики.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 69,15%.
Список литературы:
1. Бескровная В. Реализация принципов бюджетного федерализма в регионах России // Федерализм. - 2008. -№ 2. - С. 114.
2. Бухвальд Е., Игудин А. Новые подходы к регулированию межбюджетных отношений в России // Федерализм. -2008. - № 2. - С. 101.
3. Игудин А. Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. - 1995. - № 4. - С. 6.
3. Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010.
4. Закон РФ от 15.07.1992 № 3303-1 «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» // Ведомости СНД и ВС РФ. -1992. - № 34. - Ст. 1972.
5. Ким Ю. Федеративная идея и федеративный принцип // Ю. Ким.Федерализм. - 2008. - № 2. - С. 40.
6. Лавров А. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики. - 1995. - № 3. - С. 21.
7. Полищук Л. Концепция развития «переговорного» федерализма // Л. Полищук. Вопросы экономики. - 1998. - № 6. - С. 73.
8. Проблемы федерализма: современная модель? / под ред. С. В. Ястржембского. - М., 1991. - С. 76.
9. Синельников-Мурылев С., Титов С., Анисимова Л. Государственные финансы в 1993 году // Вопросы экономики. - 1994. - № 5. - С. 47.
10. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998. - C. 154.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья написана на актуальную для современной политической и правовой науки проблему - эволюции подходов к пониманию сущности и процесса развития финансовой системы в контексте взаимовлияния внутренних и внешних факторов современного развития мира в целом, регионов и стран.
Особое внимание авторы статьи обращают на особенности интерпретаций поставленной проблемы применительно к современному периоду. Они изучают ее постановку в экономическом ракурсе, политики идентичности и пр., выявляют различное отношение к ним со стороны исследователей, в том числе по вопросу о так называемом проблемном дискурсе. Прослеживается динамика исследовательских оценок по мере изменения бюджетной ситуации, вызовов и угроз безопасности и стабильности ее совершенствования.
Проведенный анализ позволил авторам сформулировать четкие, логически обоснованные выводы о вероятных направлениях дальнейших теоретических разработок в области изучения проблем бюджетного федерализма и совершенствования финансовой политики страны.
Таким образом, статью Н.С. Бикмурзиной, М.И. Рутковской, М.А. Капаева можно охарактеризовать как целостное, значимое исследование высокого уровня. Она может быть рекомендована к публикации.
Рецензент:
д-р ист. наук, профессор кафедры
истории России
Е.Н. Мокшина
