CC BY
179
5.9. РЕФОРМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рутковская Наталья Сергеевна, преподаватель кафедры Международного и европейского права ГОУВПО «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева»
coneflower@inbox
Аннотация: Статья посвящена анализу реформы бюджетных отношений в Российской Федерации. В процессе рассмотрения реформируемых межбюджетных отношений автором поднимается проблема их соответствия принципам бюджетного федерализма. Анализируя характер изменения пропорций распределения налогов между бюджетами различных уровне, источники доходов, предлагаемые федеральным центром для местных бюджетов, растущую зависимость местных органов самоуправления от бюджетных поступлений, делается вывод об их усиливающейся централизации.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, бюджетный федерализм, муниципальные образования, налоговая система.
REFORM OF INTERBUDGETARY RELATIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Rutkovskaya, Natalia Sergeevna, graduate student of the chair of the World History and the World Political Process of the N. P. Ogarev Mordovian State University.
coneflower@inbox
Annotation: The article analyzes the reform of budgetary relations in the Russian Federation. Considering the interbudgetary relations being reformed, the author touches upon the issue of their compliance with the principles of budgetary federalism. Analyzing the type of changes in the proportions of taxes distribution between budgets of different levels, sources of revenues, offered by the federal center to local budgets, the growing dependence of local government bodies on budget revenues, the conclusion is made that their centralization is increasing.
Keywords: interbudgetary relations, budgetary federalism, municipal entities, tax system.
Возникшее в процессе распада СССР, современное российское государство, оформилось на принципах федерализма. С этим связано появление новых понятий, описывающих политическое устройство российского общества, знаменовавших собой новые формы государственного устройства. Процесс их наполнения реальным содержанием значительно растянулся во времени. Особенно это относится к такой необходимой составляющей любой федеральной системы, как бюджетный федерализм. Становление бюджетного федерализма исследователи относят к концу 1990-х годов. В этот период отмечается протекание двух параллельных процессов:
оздоровления российской экономики и усиления
федерального центра. Данная тенденция в литературе квалифицируется как «отход», или «отказ от принципов федерализма в нужную для центра сторону»1. В данной статье предпринята попытка соотнести осуществление реформы межбюджетных отношений с направлениями эволюции российского федерализма.
В научной литературе даются противоречивые оценки формируемых бюджетных отношений.
Большинство исследователей, анализирующих развитие налогово-бюджетных взаимоотношений между органами власти различных уровней, характеризуют их понятием «бюджетный федерализм». При этом они вынуждены вводить в рассуждения многочисленные оговорки, призванные
1 Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации // Аналитический вестник СФ. М.: Аналитическое управление аппарата СФ, 2008. № 21. 83 с.
показать отличия формируемых бюджетных отношений от принципов бюджетного федерализма2.
Следует отметить, что понятие бюджетный федерализм в Бюджетном кодексе отсутствует. В научной литературе приводится информация о том, что оно было изъято из проекта документа и заменено понятием межбюджетные отношения3.
В рамках подготовительного периода 2003 - 2005 гг. было реформировано бюджетное и налоговое законодательство, в результате чего претерпели изменения пропорции распределения общей суммы налоговых доходов, собираемых в бюджеты всех уровней. Согласно этим изменениям общая сумма выпадающих доходов из бюджетов местных органов самоуправления составила 595,4 млрд. рублей, а сумма дополнительных доходов - 52,9 млрд. рублей4. Как можно видеть, накануне реформы местного самоуправления федеральный центр не только не способствовал перечислению части доходов на муниципальный уровень, но напротив, увеличил в своих руках концентрацию финансовых ресурсов, что отрицательно сказалось на обеспеченности местных органов самоуправления. По мнению федерального центра, муниципальные образования должны были наращивать свои доходы за счет реализации центром крупномасштабных инвестиционных проектов,
2 Бухвальд Е., Игудин А. Новые подходы к регулированию межбюджетных отношений в России / Е. Бухвальд, А. Игудин // Федерализм. 2008. № 2. С. 101 - 113
3 Родионова В. М. Современные требования к бюджетному законодательству // Финансы. 1998. № 7. С. 8 - 11.
4 Рябухин С. Н. Аналитическая записка «Анализ состояния и проблемы формирования доходного потенциала субъектов
Российской Федерации» // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2007. № 1.
создания особых экономических зон, а также за счет укрупнения регионов. Очевидно, что по всем трем направлениям рост доходов муниципалитетов зависит от активизации сотрудничества с федеральным центром. Тем самым была заложена ключевая тенденция в отношениях между центром и нижестоящими бюджетами.
Финансовые гарантии существования и развития местного самоуправления в условия реформы межбюджетных отношений могут реализоваться лишь в том случае, если бюджеты всех уровней будут обеспечены необходимыми доходами. В условиях бюджетного федерализма это происходит, когда доходные источники обоснованно распределяются по уровням бюджетной системы и в достаточном объеме остаются на местном уровне, необходимом для исполнения органами местного самоуправления их функций. В условиях межбюджетных отношений это зависит от дотаций, осуществляемых федеральным центром.
В соответствии с действующим законодательством (Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, статьи 41, 47, 132, 137, 138, 140 и 142 Бюджетного кодекса) основная доля доходов местных бюджетов формируется за счет финансовой помощи. В рамках бюджетной системы Российской Федерации дотации и субвенции муниципальным образованиям выделяются из федеральных, региональных и местных фондов: Федерального фонда компенсаций, Федерального фонда регионального развития, регионального фонда финансовой поддержки поселений, регионального фонда компенсаций, регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), районного фонда финансовой поддержки поселений и других. Таким образом, доходная часть местных бюджетов формируется в значительной степени путем предоставления субвенций и дотаций вышестоящими уровнями власти, а не за счет налоговых поступлений.
Особенностью формирования доходной базы
местных бюджетов в 2007 году оставалась высокая зависимость от безвозмездных перечислений, которые, как и в 2006 году, определяли 58% доходов местных бюджетов. Доходы местных бюджетов без учета безвозмездных перечислений насчитывали 819,2 млрд. рублей, или 42% всех доходов. Доля налоговых доходов в общем объеме доходов местных бюджетов составляла 36,1%, неналоговых доходов -5,9 процента5. Проведение реформы местного
самоуправления значительно увеличило объем
расходов местных бюджетов, снизило финансовую обеспеченность регионов.
Противоречия переходного периода были отмечены всеми органами власти. Бывший тогда председателем Совета Федерации С. М. Миронов отметил в частности: «Проблема заключается в одной простой вещи: полномочия даны, материального и финансового обеспечения для выполнения этих полномочий, если называть вещи своими именами, нет. До сих пор то, что предполагается и то, что дано в соответствии с
5 Рябухин С. Н. Сводная аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Обеспечение
реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году» // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2008. № 12.
Налоговым кодексом, покрывает мизерную часть необходимых бюджетов практически всех муниципалитетов любого уровня»6. Заместитель председателя Государственного Совета Республики Татарстан Р. А. Ратникова подчеркнула: «В
консолидированном бюджете страны муниципальные бюджеты составляют лишь 16 процентов. Все это притом, что именно на местном уровне сосредоточены чрезвычайно затратные и социально значимые обязательства государства в сферах образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, дорожно-транспортной инфраструктуры и так далее. Сформировавшиеся очевидные противоречия между принципами бюджетного федерализма, основанными на реальном распределении полномочий между тремя основными ветвями власти и сверхцентрализованной налоговой системой необходимо изменять. Из-за сложившейся схемы распределения налогов муниципалитеты зачастую просто не имеют движущих стимулов к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. И совершенно правильно, что в муниципальных образованиях начинает самовоспроизводиться психология иждивенчества».
Сложившаяся тенденция являлась также следствием отсутствия долговременного закрепления пропорций разделения налоговых доходов, так как правила распределения налогов между федеральным бюджетом и бюджетами регионов определяются ежегодным Законом «О федеральном бюджете РФ».
В рамках реформы межбюджетных отношений федеральный центр разработал программу мероприятий. В целях стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к развитию налогового потенциала и повышению качества управления региональными финансами Бюджетным кодексом установлены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) в объеме собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований.
Достигнут высокий уровень прозрачности и предсказуемости межбюджетных от ношений. Более 95% объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета распределяется на основе единых методик, исходя из показателей, адекватно, по мнению центра, отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании.
В целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса и стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях предусмотрены субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов, предоставляемые на конкурсной основе бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам.
Основным документом, определяющим перспективы развития межбюджетных отношений в РФ до 2013 является «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и
6 Состояние и перспективы реализации реформы местного
самоуправления в Российской Федерации // Аналитический вестник СФ. М.: Аналитическое управление аппарата СФ, 2008. № 21. 83 с.
муниципальных образованиях до 2013 г.», принятая в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р.
В соответствии со сложившейся ситуацией развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом в ближайшие годы необходимо направить на решение следующих задач:
1) установление особенностей организации
бюджетного процесса в субъектах Российской
Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;
2) создание стимулов повышения качества управления
бюджетным процессом в субъектах Российской
Федерации и муниципальных образованиях;
3) корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
4) совершенствование системы разграничения
расходных обязательств между органами
государственной власти и местного самоуправления;
5) дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 7.
Реализация настоящей Концепции будет
осуществляться в условиях кризисной ситуации в экономике, негативным образом сказывающейся на поступлении доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, что предполагает новые подходы к организации и осуществлению бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
В сложившейся экономической ситуации необходимо существенно изменить параметры бюджетов субъектов Российской Федерации, в связи, с чем предусматривается адекватная корректировка механизмов межбюджетного регулирования.
В целях повышения объективности распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации следует внести коррективы в порядок расчета индекса налогового потенциала, учитывающие изменения налоговой базы субъектов Российской Федерации в условиях
экономического кризиса.
В целях установления единого подхода в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях к утверждению объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности при среднесрочном планировании, а также повышения возможностей субъектов Российской Федерации выравнивать
бюджетную обеспеченность муниципальных районов (городских округов) при изменении показателей, используемых при расчете на очередной финансовый год и на плановый период, представляется целесообразным предоставить субъектам Российской Федерации право утверждения на плановый период нераспределенного между муниципальными образованиями объема дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности муниципальных образований в устанавливаемых бюджетным законодательством Российской Федерации размерах. Аналогичным правом следует наделить муниципальные районы в случае
составления и утверждения бюджета на очередной финансовый год и на плановый период8.
Необходимо предусмотреть в Бюджетном кодексе Российской Федерации требования к порядку определения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и дотаций на выравнивание бюджетов поселений, предусматривающие определение их объема исходя из необходимости достижения уровня бюджетной обеспеченности, устанавливаемого законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, приведенный анализ построения центром системы межбюджетных отношений фиксирует не столько разделение полномочий между бюджетами различных уровней, сколько их подчинение федеральному центру. Тем самым, и в рамках бюджетного процесса прослеживается курс федерального центра на последовательное усиление своих полномочий и построение жесткой вертикали власти.
Список литературы:
1. Бухвальд Е., Игудин А. Новые подходы к регулированию межбюджетных отношений в России / Е. Бухвальд, А. Игудин // Федерализм. 2008. № 2. С. 101 - 113
2. «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.», принятая в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р.
3. Рябухин С. Н. Аналитическая записка «Анализ состояния и проблемы формирования доходного потенциала субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2007. № 1.
4. Рябухин С. Н. Сводная аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году» // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2008. № 12.
5. Рябухин С. Н. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ проблем исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и качества управления региональными и муниципальными финансами в 2009 году в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (выборочно, по запросам)» // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2010. № 7.
6. Родионова В. М. Современные требования к бюджетному законодательству // Финансы. 1998. № 7. С. 8 - 11.
7. Состояние и перспективы реализации реформы местного
самоуправления в Российской Федерации // Аналитический вестник СФ. М.: Аналитическое
управление аппарата СФ, 2008. № 21. 83 с.
8. Суглобов А.Е., Черкасова Ю.И. Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы и кредит. - 2009. - № 1.
9. Чирикова А. Политика централизации: «Вертикаль
власти» в оценках регионов. / Чирикова А. // Два президентских срока В. В. Путина: Динамика перемен. М.: ИНИОН РАН, 2008. С. 198 - 218.
10. Швецов А. Региональная политика в российской унитарной Федерации / А. Швецов // Федерализм. 2008. № 2. С. 5 - 27.
7 «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.», принятая в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р.
8 Суглобов А.Е., Черкасова Ю.И. Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы и кредит. - 2009. - № 1.
Reference list:
1. Buhvald Е, Igudin And. New approaches to regulation of interbudgetary relations in Russia / E.Buhvald, A.Igudin//Federalism. 2008. № 2. With. 101 - 113
2. «The concept of interbudgetary relations and the organization of budgetary process in subjects of the Russian Federation and municipal unions till 2013», accepted according to the Order of the Government of the Russian Federation from 8/8/2009 № the 1123-river
3. Rjabuhin S. N. An analytical note «the Analysis of a condition and a problem of formation of profitable potential of subjects of the Russian Federation»//the Bulletin of Audit Chamber of the Russian Federation. 2007. № 1.
4. Rjabuhin S. N. A summary analytical note by results of ekspertno-analytical action «Maintenance of realization of the Federal law from October, 6th, 2003 № 131-FZ« About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation »in 2007»//the Bulletin of Audit Chamber of the Russian Federation. 2008. № 12.
5. Rjabuhin S. N. An analytical note by results of ekspertno-analytical action «the Analysis of problems of execution of the consolidated budgets of subjects of the Russian Federation and quality of management of the regional and municipal finance in 2009 in enforcement authorities of subjects of the Russian Federation and municipal unions (it is selective, by inquiries)»//the Bulletin of Audit Chamber of the Russian Federation. 2010. № 7.
6. Rodionova Century of M. Modern requirements to the budgetary legislation//the Finance. 1998. № 7. With. 8 - 11.
7. A condition and prospects of realization of reform of local government in the Russian Federation//the Analytical bulletin of Council of Federation. М: Analytical management of the device of Council of Federation, 2008. № 21. 83 with.
8. Suglobov A.E., Tcherkasov JU.I.development of interbudgetary relations in the Russian Federation//the Finance and the credit. - 2009. - № 1.
9. A.Politik Chirikova a of centralization: «a power Vertical» in estimations of regions. / Chirikova А/ZV.V.Putin's Two presidential terms: Dynamics of changes. М: the INION of the Russian Academy of Sciences, 2008. With. 198 - 218.
10. Shvetsov And. The regional policy in the Russian unitary Federation / A.Shvetsov//Federalism. 2008. № 2. With. 5 - 27.
РЕЦЕНЗИЯ
Актуальность темы статьи обусловлена необходимостью укрепления основ бюджетного федерализма для повышения эффективности функционирования бюджетной системы. Совершенствование межбюджетных отношений между федеральными, региональными и местными органами власти является одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. В реформировании межбюджетных отношений особенно важна реализация принципов бюджетного федерализма, которые неразрывно связаны с улучшением правовых отношений внутри бюджетной системы и формированием самостоятельности бюджетов различных уровней.
В статье автор рассмотрел основные аспекты развития и реформирования межбюджетных отношений, что позволило определить сущность, экономическую природу межбюджетных отношений, их взаимосвязь и взаимодействие с другими процессами и понятиями; установить существенные различия в бюджетной обеспеченности российских регионов и сформулировать выводы об эффективности использования налоговых и бюджетных инструментов межбюджетного регулирования; определить стратегические направления совершенствования межбюджетных отношений в РФ на этапе их реформирования.
Научная статья Н.С. Рутковской «Проблема межбюджетных отношений в Российской Федерации» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Заведующая кафедрой Правовых дисциплин
Мордовского государственного педагогического
Института им. Евсевьева, к.ю.н., доцент
Потапова Л.А.
