CC BY
8С. А. Кирсанов,
заведующий кафедрой Санкт-Петербургского института гуманитарного образования, кандидат экономических наук
А. Т. Ошурков,
помощник вице-спикера Законодательного собрания Санкт-Петербурга, кандидат технических наук
щбъявив себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, Российская Федерация, таким образом, обязалась осуществлять необходимые меры по государственному обеспечению предоставления публичных услуг.
Бюджетные услуги: инновационные способы предоставления
УДК 336.14
Очевидно, что оказание такого рода услуг входит в сферу компетенции органов публичной власти различных уровней: федерального, регионального, муниципального. Соответственно, их принято называть государственными и муниципальными услугами.
Научные дискуссии относительно понятия государственной или муниципальной услуги связаны с тем или иным пониманием «сервисной» концепции государства, в 1980-1990-х гг. получившей широкое распространение в США и ряде стран Западной Европы. Согласно данной концепции, смысл и назначение государства заключается в служении индивиду. При буквальном толковании ее положений практически любое взаимодействие государства с индивидом следует рассматривать как государственную услугу. Некоторые ученые относят к государственным услугам и принятие нормативных правовых актов, и уплату налогов, и даже содержание гражданина в местах лишения свободы.
Международный опыт регламентации предоставления таких услуг показывает, что их правовое регулирование стало объектом особого внимания государств — членов Совета Европы. В странах романо-германской правовой системы предпринимаются попытки систематизировать и упорядочить сферу применения понятия «публичные услуги». Ряд государств — членов Совета Европы приняли хартии о предоставлении государственных услуг.
Анализ показывает, что «услуги для граждан» как область деятельности включают в себя 19 направлений, среди которых оборона, национальная безопасность, внутренняя безопасность, образование, энергетика, транспорт, здравоохранение, социальная сфера, наука и инновации, экономическое развитие и т. д. Каждое из направлений, в свою очередь, делится на подфункции. Наиболее полная классификация всего спектра публичных услуг существует в Германии. Например, около 400 услуг федерального правительства классифицируются по содержанию и подразделяются на 8 типов, причем 73% общего количества услуг относятся к трем из них:
• сбор, обработка и предоставление общей и специализированной информации;
• обработка заявлений, поступающих в государственные органы;
• оказание помощи и содействия (предоставление различных форм финансовой помощи, грантов и т. п.).
В составе государственных (муниципальных) услуг выделяются бюджетные услуги, т. е. такие, на оказание которых непосредственно затрачиваются бюджетные средства.
В зависимости от того, кто предоставляет услуги, их различают по способам и методам производства, организационно-правовым механизмам предоставления, схемам финансирования, при этом необходимо разделять часто отождествляемые понятия «услуга», «работа», «товар», используемые в гражданском, бюджетном, налоговом и ином отраслевом законодательстве.
Под «услугой» в гражданском праве понимается деятельность исполнителя, создающая определенный полезный эффект не в виде овеществленного результата, а в виде самой деятельности. Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее: БК РФ) оперирует терминами «бюджетные услуги» (ст. 131, ст. 133, ст. 140), «государственные услуги» и «муниципальные услуги» (ст. 142_1, ст. 176, ст. 177), не давая отдельного определения исследуемому термину (явлению). При этом собственно юридический термин «бюджетные услуги» появился в действующем БК РФ после вступления в действие федерального закона «О внесе-
к < с ^
I ш
н- ©
^ о
О
С
нии изменений в Бюджетный кодекс Российской ^^ Федерации в части регулирования межбюджетных ^о отношений».
^ и
ш На наш взгляд, в широком смысле под муниципаль-^ ной услугой следует понимать совокупность процесса о и результата целевой деятельности органов местного о самоуправления и хозяйствующих субъектов на тер" ритории муниципального образования по удовлетво-^ рению конкретной социальной потребности жителей ^ муниципального образования, а также сопутствующие товары, работы, услуги, без использования которых невозможно надлежащее производство муниципальной услуги. Данное определение несколько тяжеловесно, однако позволяет четко выделить особенности именно муниципальной услуги.
Базовыми бюджетными услугами являются услуги, непосредственно обеспечивающие жизнедеятельность граждан. Содержание этих услуг прямо следует из предметов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Под муниципальными бюджетными услугами понимают услуги (работы, товары), обязанность по обеспечению предоставления которых возложена на муниципальное образование в соответствии с законодательством РФ, а также уставом муниципального образования в связи с решением вопросов местного значения. Поскольку муниципальные услуги — сфера деятельности и ответственности органов местного самоуправления, то одним из участников отношений является муниципальное образование. Коль скоро муниципальные услуги — это определенные материализованные продукты деятельности, то участниками отношений выступают также хозяйствующие субъекты, которые производят (поставляют) эти услуги.
Согласно Налоговому кодексу Российской Федерации, услугой для целей налогообложения признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности.
Выделение услуг в виде самостоятельного объекта гражданского права в ст. 128 Гражданского
кодекса Российской Федерации (далее: ГК РФ), определило включение в ГК РФ нового вида договора — договора возмездного оказания услуг. При этом юридического определения термина «услуга» или «услуги» ГК РФ не содержит, а под содержание услуги в гражданском праве раскрывается как деятельность исполнителя, создающая определенный полезный эффект не в виде овеществленного результата, а в виде самой деятельности.
В соответствии со ст. 177 БК РФ, «федеральный орган исполнительной власти разрабатывает и утверждает нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг». Нормативы учитываются при составлении проекта бюджета и выделении средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг используются также при расчете финансирования государственного заказа на предоставление государственных или муниципальных услуг, выполняемого государственными, муниципальными унитарными предприятиями или иными юридическими лицами.
Как одна из форм бюджетных расходов, услуги занимают видное место при рассмотрении вопросов, связанных с государственным или муниципальным контрактом или заказом. Так, согласно п. 4 ст. 72 БК РФ, «государственный или муниципальный заказ представляет собой совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета».
Одна из приоритетных задач органов местного самоуправления (далее: МСУ) состоит в обеспечении повышения качества социальных услуг. Для этого намечено осуществить переход от сметно-бюджет-ного финансирования учреждений к нормативному финансированию услуг или оплате по факту предоставления конкретных услуг населению. Следующим направлением социальной политики является широкое внедрение в практику новых организаци-
При составлении и исполнении бюджетов: И С П О Л Ь З О В А Н И Е
Наименьшего объема средств Определенного бюджетом объема средств
Д О С Т И ^^ Е Н И Е Заданного результата «А» Перспективный вариант в рамках проекта БОР («бюджетирования, ориентированного на результат») «Б» Нерациональный или нереализуемый варианты
Наилучшего результата «В» Нереализуемый вариант «Г» Наиболее распространенный вариант
Рисунок 1. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств
онно-правовых форм некоммерческих организаций внутри муниципального сектора экономики, которые обладали бы более широкой самостоятельностью по сравнению с бюджетными учреждениями. Применительно к целям данной работы особенно важна проблема эффективного использования бюджетных средств. В соответствии со ст. 28 БК РФ, одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, определенный в ст. 34 БК РФ.
Суть данного принципа состоит в том, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Как известно, бюджеты всех уровней составляются исходя не из потребностей потребителей бюджетных услуг, а из возможностей экономики. Распорядители и получатели бюджетных средств зачастую пытаются решать свои задачи в одной из следующих постановок:
— достичь наилучшего результата при наименьшем объеме затраченных бюджетных средств;
— достичь строго заданного результата при использовании определенного бюджетом объема средств.
На первый взгляд, обе постановки имеют право на существование и, более того, используются на практике. Для иллюстрации вышеназванных постановок задачи изобразим определение принципа «эффективности и экономности», данного в ст. 34 БК в виде матрицы, изображенной на рис. 1.
Провозглашенному в БК РФ принципу «эффективности и экономности» в полной мере соответствуют в таблице ячейки «А» и «Г».
Ячейка «Б» принципу «эффективности и экономности» не соответствует. Она иллюстрирует либо нерациональный вариант, при котором как распорядитель, так и получатель бюджетных средств лишены стимулов для повышения эффективности расходов, либо нереализуемый вариант, когда выделенных средств просто не хватит для получения заданного результата.
Указанному принципу не соответствует также и ячейка «В», которая иллюстрирует нереализуемый вариант, при котором предусматривается дости-
жение максимального результата при минимизации ресурсов. Данная задача в принципе не имеет ^^ математического решения, однако именно в такой ^о постановке она зачастую закладывается органами ш МСУ в планы и программы по оказанию бюджетных ^ услуг. о
Радикальные изменения в БК РФ внесены феде- о ральным законом от 26.04.07 № 63-ФЗ. Отметим, " что изменилась и редакция анализируемой нами < ст. 34 БК РФ (см. рис. 2). Однако суть рассмот- ^ ренного принципа не претерпела существенных изменений.
Указ президента РФ № 314 (2004 г.) определил функции исполнительных органов государственной власти по оказанию государственных услуг как предоставление указанными органами непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Особое внимание государственным услугам и стандартам их предоставления уделяется в рамках административной реформы. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. стандартизация государственных услуг выделена в качестве особого направления развития реформы. Предусмотрена также разработка проекта федерального закона о стандартах государственных услуг.
В связи с изложенным, нам кажется целесообразным стандартизировать каждую муниципальную услугу, предоставляемую в рамках каждого вопроса местного значения. Это позволит определить, решен вопрос местного значения или нет. Ведь если показатели предоставленной услуги не ниже критериев, установленных муниципальным стандартом, то это означает, что данный вопрос местного значения решен.
Проанализируем организационно-финансовые механизмы производства и предоставления бюджетных услуг.
В процессе оказания любой услуги всегда можно выделить трех главных участников процесса: потребителя (получателя), поставщика (исполнителя) и организатора (заказчика) услуги, которые связаны между собой сложной системой отношений (назначение услуги, ее поставка, потребление и оплата и т. д.).
Статья 34 «Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств»
Действующая редакция Новая редакция (с 01.01.08)
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Рисунок 2. Изменение редакции ст. 34 БК РФ
к < < ^
I ш
н- ©
^ о
О О
МОДЕЛИ
организационно-финансовых механизмов доставки муниципальных услуг потребителю
1. БЮДЖЕТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ
2. САМОФИНАНСИРОВАНИЕ
3. СОФИНАНСИРОВАНИЕ
1.1.«Бесплатная» муниципальная услуга
2.1. Автономное самообслуживание
3.1. Субсидирование поставщика
Ф
М
Ф
м
п ф
*_I
1.2. Платная муниципальная услуга
2.2. Коллективное самообслуживание
3.2. Субсидирование потребителя
Ф
А М
п ф
М
п ф
*_I
1.3. Межмуниципальное соглашение
2.3. Привилегированный рынок
3.3. Муниципальная гарантия
М1 -► М2
..........>■
П
Ф
м
п
I
Ф
*_I
м
п
ф
*_I
1.4. Муниципальный _контракт_
2.4. Свободный _рынок
3.4. Комбинированная _модель_
М
п
ф
*_I
М
п
ф
*_I
Сочетание различных механизмов для различных компонентов тех или иных услуг
Условные обозначения:
М
Орган МСУ
Добровольная ассоциация
П
Ф
Потребитель услуг
Фирма-поставщик услуг
Потребителями государственных и муниципальных услуг, как правило, являются отдельные граждане или группы граждан. В некоторых случаях в роли потребителей выступают юридические лица. В Российской Федерации «заказчиками» муниципальных услуг выступают соответствующие подразделения местной администрации, к полномочиям которых действующими законами либо муниципальными правовыми актами отнесена организация предоставления медицинских, образовательных и иных муниципальных услуг, а следовательно, и выбор оптимального способа их предоставления и исполнителей.
Основные «поставщики» (исполнители) публичных услуг — это, в основном, подведомственные муниципальные или государственные медицинские, образовательные учреждения, учреждения социального обслуживания, государственные и муниципальные унитарные предприятия. В роли поставщиков могут выступать коммерческие и некоммерческие организации, отдельные граждане либо «неформальные» группы граждан.
Как показало проведенное авторами исследование, в зависимости от способов взаимодействия между поставщиком, организатором и потребителем услуги, а также от сочетания способов ее оплаты, поставки и назначения можно выделить, как минимум, одиннадцать механизмов организации и предоставления услуг, которые схематично представлены в таблице.
В зависимости от роли бюджета в финансировании услуги механизмы организации и предоставления муниципальных услуг разбиты на три группы:
— услуги, полностью финансируемые из бюджета;
— услуги, в финансировании которых бюджет не участвует;
— услуги, финансируемые совместно бюджетом и потребителем.
Отметим, что, по мнению авторов, предложенная классификация ни в коей мере не является истиной в последней инстанции, а служит скорее приглашением к дискуссии.
ПЕРВАЯ ГРУППА. Бюджетное финансирование
1.1. «Бесплатная» муниципальная услуга
Ее бесплатно поставляет орган власти, который в данном случае является и поставщиком, и организатором услуги.
В СССР практически вся жизнь основывалась на государственных услугах и товарах: бесплатно предоставлялись медицинские, образовательные услуги, многие услуги по организации досуга, спорта.
В современной России объем этих услуг снизился, тем не менее основной их перечень сохранился. Отметим, что бесплатной услуга быть не может: либо за нее платит клиент, либо обслуживание клиента полностью или частично оплачивается из бюджета. Может быть и третий вариант, когда поставщик выступает в роли мецената и берет на себя все издержки по производству и доставке услуги (или их часть).
1.2. Платная муниципальная услуга
В этом случае организатором услуги является потребитель, а муниципалитет выступает как монопольный поставщик.
Зачастую государственные (муниципальные) органы наряду с платными услугами оказывают и бесплатные. Для этого они либо пользуются своим монопольным положением (ПИБ, ГБР, ОВИР), либо осуществляют «торговлю статусом», что позволяют делать особые права и возможности, данные этому органу как государственному. Например, платные услуги охраны (милиция) или сопровождения спецавтомобилем с проблесковым маячком (ГИБДД) осуществимы именно потому, что этим органам (как государственным) приданы особые права, а также потому, что они (опять же как государственные) за счет бюджета обеспечиваются помещениями, оборудованием (в частности, спецавтомобилями), условиями для обучения и тренировок персонала и т. д.
1.3. Межмуниципальное соглашение
Один из муниципалитетов может заключить с другим договор о выполнении услуги для потребителя. Например, ученики небольшого поселка могут посещать «чужую» школу.
1.4. Муниципальный контракт
Такой контракт органы власти заключают с частными и некоммерческими организациями. Орган власти выступает как организатор услуги и оплачивает ее, а организация — как ее поставщик.
ВТОРАЯ ГРУППА. Самофинансирование
2.1. Автономное самообслуживание
Потребитель не обращается за услугами ни к
власти, ни к коммерсантам.
Добираясь до работы в собственной машине, обучая чтению своего ребенка, перевязывая порез, мы занимаемся самообслуживанием. Наиболее эффективное управление по многим видам частных услуг демонстрирует семья как ячейка самообслуживания.
2.2. Коллективное самообслуживание и добровольные услуги
Потребители обслуживают себя, объединившись для этого в ассоциацию: товарищество собственников жилья, потребительский кооператив, общественную организацию. По такой схеме организуются, например, и «субботники».
2.3. Привилегированный рынок
Исключительная привилегия — это предоставление частной фирме монопольных прав на поставку услуги, обычно предусматривающее регулирование цены органом власти.
Встречаются и многосторонние привилегии, например если речь идет о такси. В такой услуге, как и в случае заключения контракта, орган власти выступает в качестве организатора услуги, а «частник» является ее поставщиком.
Различие в том, что по контракту поставщику за услугу платит бюджет, а при привилегии — сам потребитель. Многие бытовые услуги, такие как кабельное телевидение, перевозки, осуществляемые маршрутными такси и т. д., оказываются с применением привилегий.
2.4. Свободный рынок
Организатором услуги выступает сам потребитель.
к < с ^
I ш
н- ©
^ о
к < < ^
I ш
н- ©
^ о
О О
Роль государства здесь сведена к минимуму, хотя орган власти может устанавливать стандарты услуг и правила их предоставления.
ТРЕТЬЯ ГРУППА. Софинансирование
3.1. Субсидирование поставщика
В этом механизме поставщиком является частная фирма, а орган власти и потребитель выступают соорганизаторами (орган власти выбирает дотируемого поставщика, а потребитель — наиболее подходящего).
В целях поддержания уровня потребления товаров и услуг государство (муниципалитет) выделяет их поставщикам бюджетные субсидии. Субсидии могут предоставляться не только в денежной форме, но и в форме налоговых льгот, кредитов или поручительств.
Результатом должно стать снижение цен на услуги. Субсидии и различные льготы получают, например, предприятия — поставщики коммунальных услуг.
3.2. Субсидирование потребителя Потребитель обращается за услугой к поставщику,
назначенному органом власти. Таков, к примеру, механизм предоставления компенсаций на оплату жилищно-коммунальных услуг.
3.3. Муниципальная гарантия
Потребитель получает трансферт из бюджета, а затем осуществляет свободный выбор на рынке услуг. Именно этот механизм положен в основу «монетизации льгот».
3.4. Комбинированная модель
Такая модель может сочетать в себе несколько механизмов для различных компонентов услуги.
Каждая из вышеуказанных моделей обладает как преимуществами, так и недостатками, причем практически все виды услуг могут быть обеспечены более чем одним механизмом. Можно выделить ряд факторов, важных для выбора наиболее эффективного механизма [1, с. 371]:
• специфицируемость услуги;
• возможность выбора из числа конкурирующих поставщиков;
• результативность и эффективность услуги;
• масштабы предоставления услуги;
• социальное равноправие потребителей. Следует отметить, что все описанные механизмы
относятся к конкретным услугам, а не к органам власти, их оказывающим. Понятно, что один и тот же орган может предоставлять услуги по различным механизмам, которые к тому же меняются во времени.
Так, например, услуги городского общественного транспорта эволюционировали от субсидирования поставщика (в советское время) к частично бесплатной услуге, а затем к комбинации «свободный рынок + муниципальная гарантия + субсидирование потребителя», которая может реализоваться в одном и том же троллейбусе.
При принятии решения о выборе способа организации предоставления услуги органам местного самоуправления следует учитывать:
• нормы федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и местных нормативных актов, принимаемых органами МСУ в соответствии с их компетенцией;
• состояние рынка данной услуги (монопольный, олигопольный, конкурентный, потенциально конкурентный);
• источники финансирования предоставления услуги (средства местного бюджета, оплата услуг потребителями, смешанные) и их соотношение;
• соразмерность избираемого способа организации объему предоставляемых услуг (экономическая обоснованность);
• общие тенденции развития данной услуги на российских и зарубежных рынках и специфические особенности муниципального образования. Конечно, оценивает услугу прежде всего потребитель. «Потребительская оценка», в большинстве случаев субъективная, важна и для организатора услуги, который через систему обратной связи (систему индикаторов) отслеживает ситуацию на рынке услуг и вносит необходимые коррективы в сервисный процесс. Помимо учета мнения потребителя организатор использует и иные методы оценки качества услуг: проводит их сертификацию, проверяет полноту соблюдения норм и правил поставщиками услуг. Если услуга предоставляется в рамках государственного (муниципального) заказа, то организатор следит за исполнением соответствующего контракта, где в обязательном порядке должны быть предусмотрены требования к качеству исполнения услуги. Вне зависимости от того, кто оплачивает услугу — бюджет или клиент, — конечный потребитель имеет право получить о ней полную информацию. Реализация этого права должна быть ему гарантирована.
Совокупность предлагаемых подходов и мероприятий в сфере бюджетных услуг позволяет наиболее эффективно обеспечить конституционные права населения и рационально использовать имеющиеся средства местного бюджета.
Завершая изложение, важно подчеркнуть, что в настоящее время в России проявляется тенденция к дальнейшему развитию способов оказания бюджетных услуг. Наряду с тем, что оказание муниципальных услуг может быть реализовано непосредственно через органы местного самоуправления, наиболее распространенными способами являются: создание муниципальных предприятий и учреждений, участие в хозяйственных обществах, различные формы договорного сотрудничества с физическими и юридическими лицами, межмуниципальное сотрудничество в целях реализации вопросов местного значения (межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов). Вместе с тем способы реализации вопросов местного значения и оказания бюджетных услуг в российском законодательстве пока не достигли того уровня многообразия, какой наблюдается в европейских государствах.
Существующее в других странах многообразие организационно-правовых форм оказания муниципальных услуг способствует более эффективному удовлетворению общественных потребностей, поскольку позволяет муниципалитетам с учетом конкретных условий выбрать наиболее подходящий способ оказания бюджетных услуг.
Литература
1. Савас Э.С. Приватизация: Ключ к рынку. М., 1992.
