CC BY
57
Бюджетные расходы
ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ МЕЖДУ СУБЪЕКТАМИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
М. С. АНАНСКИХ, аспирант Волгоградский государственный университет
В статье отмечается, что основной функцией государственной власти на всех ее уровнях является предоставление потребителям бюджетныхуслуг. Выделены 3 группы субъектов: 1) государство — поставщик услуги; 2) исполнители; 3) общество—непосредственный потребитель услуги. Подчеркивается, что взаимозависимость между субъектами бюджетных расходов будет носить как прямой, так и обратный характер. Прямая связь связана с реализацией расходных обязательств, обратная связь характеризует качество бюджетных расходов.
Ключевые слова: бюджет, услуга, расходы, субъекты, правоотношения, поставщик, потребитель, исполнитель.
Основной функцией государственной власти на всех ее уровнях является предоставление потребителям бюджетных услуг. реализуемая на данный момент в сфере бюджетных правоотношений модель бюджетирования, ориентированного на результат (далее БОр)1, призвана обеспечить потребности общества поставками и/или производством именно тех услуг, в которых возникает необходимость, в связи с чем в перечень субъектов бюджетных расходов необходимо помимо государственных и муниципальных структур включить и само общество, которое в свете вышесказанного будет выступать как субъект.
для обоснования такой позиции необходимо обратиться к истокам понятия «субъект». с точки зрения философии, субъект — это активно воздействующий элемент системы. В этой трактовке данный термин используется с XVII века, как обозначение объективированного Я, то есть индивида, которому
1 система формирования и исполнения бюджета, отражающая взаимосвязь между бюджетными расходами и достигаемыми результатами (оказанными бюджетными услугами).
противостоит, противопоставляется объект и который направляет на этот объект свое познание или действие2. такое раскрытие терминологии данного понятия дает полное право относить общество к субъектам бюджетных правоотношений в рамках расходования средств бюджетов различных уровней на оказания бюджетных услуг, поскольку общество является инициатором возникновения потребностей в определенных услугах, удовлетворить которые берет на себя обязательство государство.
Ожегов с. и. трактует субъект с нескольких позиций:
1) с точки зрения философии — познающий и действующий человек, существо, противостоящее внешнему миру как объекту познания;
2) это человек как носитель каких-нибудь свойств;
3) в логике — предмет, суждение;
4) в грамматике — подлежащее, а также вообще грамматическая форма, выражающая деятеля3.
таким образом, наиболее близка к данному исследованию философская трактовка субъекта как активно действующего и познающего индивида, изъявляющего свою волю в виде конкретных потребностей и желаний.
кроме того, реализация политики приближения бюджетной сферы к рыночным условиям, будет вынуждать ее функционировать по законам рынка, один из которых гласит, что спрос порождает предложение. Поэтому общество, выступающее в модели как потребитель услуги, нельзя игнорировать и оставлять за рамками бюджетных правоот-
2 Философский энциклопедический словарь. М.: инФрА-М, 2000. с. 441.
3 Ожегов С. И. словарь русского языка. 20-е изд. / с. и. Ожегов. М.: рус. яз. 1988. — с. 634 — 635.
74
финансы и кредит
ношений, возникающих в процессе расходования общественных средств на оказание различных услуг. Государству изначально необходимо знать — какие именно услуги необходимы населению, в каких объемах их нужно поставлять и т. п.
Иными словами с помощью общества, изъявляющего конкретные потребности, поставщик услуг формирует их первоначальный перечень.
С другой стороны, не следует отрицать общепризнанных теоретических постулатов государственных и муниципальных финансов, которые гласят, что бюджетная сфера представляет собой сеть государственных и муниципальных структур, состоящую из:
• главных распорядителей бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы (ГРБС);
• распорядителей бюджетных средств (РБС);
• получателей бюджетных средств;
• производителей и поставщиков бюджетных услуг населению и организациям4.
В данном случае можно не согласиться с авторами такой классификации субъектов. с их точки зрения, поставщики и производители представлены в одной категории, в то время как с позиций данного исследования происходит разделение субъектов — поставщиков и субъектов — производителей. Кроме всего прочего, не следует забывать о самом обществе, которое выступает как непосредственный потребитель бюджетных услуг.
Л. И. Якобсон отмечает, что расходы государства призваны среди прочих решать задачи, связанные с производством и приобретением благ (услуг), ответственность за удовлетворение потребностей в которых оно берет на себя5. При этом производство общественных благ (услуг) осуществляется как непосредственно в государственном секторе, так и на предприятиях, к нему не относящихся, но работающих по контракту с государством6.
В позиции Л. И. Якобсона в качестве субъектов рассматривается как само государство в виде предприятий государственного сектора экономики, так и частные предприятия, работающие на условиях полного или частичного финансирования из общественного сектора. Подобная трактовка круга субъектов бюджетного финансирования общественных услуг так же оставляет за пределами сфе-
4 Повышение эффективности бюджетных расходов: учеб. пособие / Под общ. ред. А. А. Климова. М.: Издательство «Дело» АХН. 2009. С. 197 — 198.
5 Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики. Экономическая теория и политика. Учебник для ВУЗов / Л. И. Якобсон. М.: Изд-во ГУ-ВШЭ. 2000. С. 263.
6 Там же. С. 282.
ры оказания бюджетных услуг непосредственных потребителей услуг.
Поэтому согласно авторской концепции, следует выделить 3 группы субъектов процесса осуществления услуг, направленных на удовлетворение потребностей общества в виде производства общественного блага.
Субъекты процесса оказания бюджетных услуг
1. Государство — поставщик конкретной бюджетной услуги, которая выступает в качестве объекта бюджетного финансирования.
Согласно теории государственных и муниципальных финансов, роль государства будут и уполномочены выполнять:
а) главные распорядители бюджетных средств (ГрСБ) — органы государственной власти или местного самоуправления, имеющие право распределять выделенные им средства бюджета по подведомственным им распорядителям и получателям бюджетных средств, устанавливать для них задания по предоставлению государственных (муниципальных) услуг, осуществлять контроль за использованием бюджетных средств и выполнением заданий;
б) распорядители бюджетных средств (РБС) — органы государственной власти или местного самоуправления, имеющие право распределять выделенные им ГРБС финансовые ресурсы по подведомственным получателям бюджетных средств.
2. Исполнители — бюджетные организации и учреждения, предприятия государственного сектора, а также предприятия частного сектора экономики, работающие по государственным контрактам по исполнению общественных заказов.
Исполнителями будут выступать из перечня организаций бюджетной сети, представленной выше, следующие органы:
а) получатели бюджетных средств, то есть распорядители бюджетных средств 2, 3, 4-го и т. д. порядка или конечные получатели бюджетных средств (учреждения, финансируемые из бюджета на основании смет доходов и расходов);
б) производители и поставщики бюджетных услуг населению и организациям — бюджетные учреждения, а также коммерческие и некоммерческие организации, привлекаемые к предоставлению бюджетных услуг населению и организациям на условиях аутсорсинга.
3. Общество — непосредственный потребитель бюджетной услуги.
Потребителями бюджетных услуг будут выступать различные социальные категории населения (отдельные социальные слои, население отдельных территорий, граждане определенных профессий и т. п.).
следовательно, в сфере бюджетных расходов фигурируют 3 группы субъектов:
> поставщики бюджетных услуг;
> исполнители;
> потребители бюджетных услуг. Возвращаясь к авторской модели процесса
оказания бюджетных услуг за счет общественных финансов, проиллюстрируем градацию субъектов схематично (рис. 1).
согласно представленной модели взаимозависимости между субъектами бюджетных правоотношений в процессе расходования бюджетов на финансирование поставки услуг, удовлетворяющих общественные потребности, между ними фигурирует как прямая, так и обратная связь на различных этапах поставки. Прямая связь связана, как правило, с реализацией расходных обязательств поставщика бюджетных услуг, обратная связь характеризует качество или итоги реализации бюджетных полномочий.
Прямая — обратная взаимозависимость обусловлена необходимостью оценки качества оказываемых услуг и повышением результативности работы исполнителей, поскольку они получают финансирование из общественных бюджетов, а общество желает знать, каким образом тратятся бюджетные фонды, основная часть которых сформирована за счет налогов на доходы физических и юридических лиц.
Для большего уточнения иллюстративного материала следует провести расшифровку следующего рода:
> Прямая связь потребители — поставщики. Прослеживается в том случае, когда происходит формирование конкретных потреб -ностей и аккумулирование их у поставщика. Например, в процессе предвыборных кампаний различного рода население может в общении с представителями различных политических партий или депутатов выражать собственные пожелания и нужды.
> Прямая связь поставщики — исполнители. Будет наблюдаться в процессе расходования или
выделения бюджетного финансирования исполнителям на оказание конкретных услуг их непосредственным потребителям. Это может быть бюджетным финансированием расходов следующего рода:
1) расходы на финансирование системы управления (государственное управление и местное самоуправление, силовые структуры);
2) расходы на финансирование систем жизнеобеспечения (жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий);
3) расходы на улучшение условий жизни (охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия, образование, культура, искусство и кинематография, средства массовой информации, здравоохранение и физическая культура, социальная политика);
4) расходы на улучшение условий ведения бизнеса (содействие научно-техническому прогрессу, промышленность, энергетика и строительство, сельское хозяйство, развитие рыночной инфраструктуры и т. п.);
5) расходы на погашение и обслуживание государственного и муниципального долга.
> Прямая связь поставщики — потребители. Будет иметь место в ходе непосредственного оказания бюджетных услуг исполнителем конечному или конечным потребителям. например, в Волгоградской области реализация социальной политики осуществляется в форме оказания следующего перечня услуг:
1) услуги в сфере здравоохранения,
2) услуги в сфере образования,
3) услуги в сфере культуры,
Рис. 1. Взаимозависимость между субъектами бюджетных правоотношений*
составлено автором.
76
финансы и кредит
Составлено автором.
4) услуги в сфере физической культуры и спорта,
5) услуги в сфере молодежной политики,
6) услуги в сфере социального обеспечения.
> Обратная связь исполнители — поставщики. Будет выражаться в виде сформированных отчетов исполнителями по поводу расходования выделенных им бюджетных средств на оказание услуг.
> Обратная связь поставщики — потребители. Должна быть обязательно и выглядеть как запрос о качестве или о
степени удовлетворения потребности общества в поставленной ему услуге. Одним из механизмов выражения обществом мнения о качестве услуги может послужить уровень лояльности со стороны общества к действующей власти и его изменение.
Анализ существующих взаимосвязей между субъектами бюджетных правоотношений — довольно сложный и запутанный процесс. Выделенные связи могут со временем видоизменяться или претерпевать метаморфозы в сторону усложнения (упрощения) в зависимости от реформирования сферы государственных и муниципальный финансов и направленности социально-экономической политики государства в различные периоды своего существования. Тем не менее в рамках концепции БОР, которая представляет собой «метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств»7, следует ожидать формирования обратной зависимости потребители — исполнители, так как исполнителям будут небезразличны эффект и степень удовлетворенности общественных нужд оказываемой ими услугой, поскольку в случае негативной реакции общества
Рис. 2. Взаимозависимость между субъектами бюджетных правоотношений в рамках БОР.*
7 Сазонов С. П., Лукьянова А. В., Завьялов Д. Ю. Финансовый менеджмент в бюджетной политике региона и оценка его эффективности: [монография] / С. П. Сазонов, А. В. Лукьянова, Д. Ю. Завьялов. Волгоград: Изд-во ВолГУ. 2007. С. 58.
на проделанную ими работу поставщик в будущем перестанет с ним работать (если это коммерческое предприятие) или может найти другого исполнителя, а данному бюджетополучателю сократить финансирование или лишить права осуществлять эту услугу (если это бюджетное учреждение).
Таким образом, в новых условиях бюджетного финансирования действующий механизм сметного финансирования является неэффективным из-за того, что он не связан с результатами деятельности исполнителей в процессе оказания бюджетных услуг. Обратная связь потребители — поставщики становится объективным информационным каналом, отражающим качество работы исполнителя.
Список литературы
1. Ожегов С. И. Словарь русского языка. 20-изд. / С. И. Ожегов. М.: Рус. яз., 1988. С. 634 — 635.
2. Повышение эффективности бюджетных расходов: учеб. пособие / Под общ. ред. А. А. Климова. М.: Издательство «Дело» АХН, 2009. С. 197, 198.
3. Сазонов С. П., Лукьянова А. В., Завьялов Д. Ю. Финансовый менеджмент в бюджетной политике региона и оценка его эффективности: [монография] / С. П. Сазонов, А. В. Лукьянова, Д. Ю. Завьялов.: Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2007. С. 58.
4. Философский энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 2000. С. 441.
5. Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики. Экономическая теория и политика. Учебник для ВУЗов / Л. И. Якобсон. М.: Изд-во ГУ-ВШЭ, 2000. С. 263.
