CC BY
72
Бюджетная политика
критерии эффективности бюджетных расходов в процессе оказания бюджетных услуг
М. С. АНАНСКИХ, аспирант кафедры корпоративных финансов и банковской деятельности E-mail: [email protected] Волгоградский государственный университет
Проблема определения эффективности бюджетных расходов должна решаться по мере создания системы показателей, отражающих ее. Данная система показателей должна структурироваться по двум аспектам: по уровням распределения бюджетных средств и по специфическим направлениям расходов бюджетов.
В работе проведен анализ схемы взаимоотношений между субъектами бюджетных правоотношений, а также уточнено понятие эффекта от предоставления бюджетных услуг.
Ключевые слова: бюджет, расходы, эффективность, субъект, услуга, поставщик, потребитель, исполнитель.
Повышение эффективности бюджетных расходов на оказание услуг обществу является одной из приоритетных задач современной политики бюджетного планирования и реформирования на всех уровнях системы общественных финансов. Реализуемая политика бюджетирования, ориентированного на результат (БОР1), планомерно обеспечивает переход на более высокий качественный уровень финансирования бюджетных услуг из общественных финансовых фондов по заранее определенным каналам и направлениям распределения и получателям для удовлетворения их потребностей и нужд.
1 В самом общем виде БОР можно определить как систему формирования и исполнения бюджета, отражающую взаимосвязь между бюджетными расходами и ожидаемой отдачей от этих расходов, достигаемыми результатами (оказанными бюджетными услугами) с их социальной и экономической эффективностью и результативностью (Повышение эффективности бюджетных расходов: учеб. пособие / под общ. ред. А. А. Климова. М.: Изд-во Дело АХН. 2009. С. 260-264).
Подобная деятельность должна основываться на четком определении последовательности действий и результатов их выполнения, а также последствий за отклонение от установленного алгоритма.
В экономической литературе понятие «эффективность» как относительное понятие выражается соотношением результата от какого-либо мероприятия и затрат на его осуществление и имеет особенность определяться качественно и количественно2. Качественная составляющая эффективности бюджетных расходов — достижение определенных качественных характеристик, заложенных в бюджетном планировании. Например, создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики3. С количественной стороны эффективность — степень достижения количественного результата и последующего сравнения данного результата с совокупностью результатов аналогичных действий.
Подобное освещение эффективности бюджетных средств весьма широко характеризует его суть и не содержит конкретных критериев для анализа.
Другой взгляд на данную дефиницию раскрывает эффективность использования государствен-
2 Воронин Ю. М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М.: Финансовый контроль. 2005. С. 218.
3 Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004—2006 гг.: одобрена постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249. С. 3.
ных средств как процесс определения экономности и продуктивности, а также результативности выполнения поставленных задач4. Экономность — достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема государственных средств или наилучшего результата с использованием заданного объема государственных средств. Продуктивность — соотношение между выпуском продукции, объемом оказанных услуг и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами. Результативность — степень соответствия фактических результатов деятельности запланированным результатам.
Трактовка, предложенная А. Н. Сауниным, усложняет определение эффективности тем, что в ней производится попытка охватить все аспекты эффективности использования государственных средств, которые можно определить при непосредственном выявлении эффектов в процессе расходования бюджетов.
Поэтому можно согласиться с Л. И. Якобсоном, который под эффективностью использования общественных средств предполагает сопоставление затрат и результатов как программ государственного финансирования, так и проектов производственного характера5.
Таким образом, оценка эффективности бюджетных расходов будет представлять собой деятельность соответствующих уполномоченных государственных (муниципальных) структур, направленную на сопоставление затрат и результатов от расходования бюджетных средств. Проблема определения эффективности бюджетных расходов должна решаться по мере создания системы показателей, отражающих ее. Данная система должна структурироваться по двум аспектам:
— по уровням распределения бюджетных средств;
— по специфическим направлениям расходов бюджетов.
Аспекты должны быть взаимоувязаны между собой, причем большее значение должно уделяться не величине показателя (сумма бюджетных средств на единицу результативности), а его динамике (повышение или понижение эффективности на данном направлении расхода средств). В связи
4 Саунин А. Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле. М.: Изд. дом Финансовый контроль. 2004. С. 31.
5 Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики. Эко-
номическая теория и политика: учеб. для вузов. М.: Изд-во ГУ-ВШЭ. 2000. С. 305.
с этим переход к среднесрочному бюджетному планированию приобретает актуальность и непосредственно влияет на повышение эффективности бюджетных расходов.
Таким образом, необходимо рассчитать эффекты, возникающие в процессе оказания бюджетных услуг, которые будут являться основными показателями эффективности бюджетных расходов. Под эффектом будем понимать категорию, характеризующую превышение результатов реализации проекта над затратами за определенный период времени, т. е. фактически в данном случае эффект — положительная разница. Необходимо добавить, что составляющая эффекта в нашем случае необязательно должна иметь цифровое выражение, так как полученные социальные и этические эффекты часто проблематично измерить в числах и рассчитать, тем не менее постараемся определить ту положительную разницу, которая будет подвигать субъекты бюджетных правоотношений к участию в процессе оказания бюджетных услуг.
Отметим, что упомянутая трактовка понятия «эффект» (положительной разницы между стоимостью услуги и бюджетными затратами на нее) отражает позицию автора, который не совсем согласен с мнениями экономистов, разделяющих показатели бюджетных услуг и показатели социально-экономического эффекта от предоставления бюджетных услуг. Показатели бюджетных услуг характеризуют непосредственный результат деятельности министерства, направленной на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц за его пределами. Как правило, они отражают объем и качество оказанных услуг конечным и промежуточным потребителям. Показатели эффекта характеризуют результаты предоставления бюджетной услуги для ее получателя и определяют степень достижения цели предоставления бюджетной услуги6.
Скорее всего, такое разграничение не стоит производить, так как эффект — эта категория, которая должна присутствовать на каждом из этапов в процессе производства и поставки услуг и возникать у каждого субъекта бюджетных правоотношений, в противном случае у промежуточных субъектов будут отсутствовать стимулы к участию в данном процессе.
Прежде чем приступить к определению перечня возможных эффектов у участников процесса
6 Сазонов С. П., Лукьянова А. В., Завьялов Д. Ю. Финансовый менеджмент в бюджетной политике региона и оценка его эффективности. Волгоград: Изд-во ВолГУ. 2007. С. 81—83.
Поставщики бюджетных услуг
1 -й этап
4-й этап
Исполнители
рис. 1. Алгоритм производства бюджетных услуг участниками процесса:
бюджетного финансирования услуг, необходимо четко очертить круг указанных субъектов (рис. 1).
1-й этап — аккумулирование общественных потребностей; 2-й этап — оценка возможностей для удовлетворения потребностей, поиск исполнителя; 3-й этап — производство и осуществление поставки услуги в форме общественного блага непосредственному ее потребителю; 4-й этап — контроль за качеством услуг
Согласно представленной модели взаимозависимости между субъектами бюджетных правоотношений в процессе расходования бюджетов (на финансирование поставки услуг, удовлетворяющих общественные потребности), между ними фигурирует как прямая, так и обратная связь на различных этапах поставки. Прямая связь связана, как правило, с реализаций расходных обязательств поставщика бюджетных услуг, обратная связь характеризует качество или итоги реализации бюджетных полномочий.
Прямая — обратная взаимозависимость обусловлена необходимостью оценки качества оказываемых услуг и повышением результативности работы исполнителей, поскольку они получают финансирование из общественных бюджетов, а общество желает знать, каким образом тратятся бюджетные фонды, основная часть которых сформирована за счет налогов на доходы физических и юридических лиц.
В сфере бюджетных расходов фигурируют три группы субъектов:
> поставщики бюджетных услуг;
> исполнители;
> потребители бюджетных услуг.
Таким образом, процесс производства бюджетной услуги состоит из 4 этапов. Основное взаимодействие происходит между тремя группами субъектов, которые должны получать какую-то
компенсацию за свои действия на этапах аккумулирования, оценки, поиска, производства и поставки, конечного контроля за качеством услуги.
Для целей последующего исследования необходимо рассмотреть каждый этап и его участников более подробно.
1-й этап: аккумулирование общественных потребностей. Потребители бюджетных услуг озвучивают свои потребности, при этом они получают некое моральное удовлетворение от того, что выразили свои нужды и донесли их до власти, т. е. поставили перед поставщиком (государством) проблему нехватки или отсутствия тех или иных благ в обществе. Помимо прочего должны быть аккумулированы цифровые данные, характеризующие уровень потребности и объемы работ, предстоящих поставщику. Таким образом, на данном этапе субъекты бюджетных правоотношений получают следующие положительные экстерналии:
— у потребителей возникает положительный моральный эффект;
— у поставщика возникает положительный информационный эффект.
2-й этап: оценка возможностей для удовлетворения потребностей, поиск исполнителя. На данном шаге у субъектов бюджетных правоотношений возникают контакты, связанные:
— во-первых, с оценкой финансовых, технологических, производственных, коммуникационных возможностей поставщика для принятия решения в отношении исполнителей работ по производству и поставки услуги непосредственным потребителям. Данная ревизионная работа собственных возможностей полезна в том плане, что на будущее поставщик, возможно, учтет и пересмотрит собственные ресурсы с целью их пополнения, дополнения, корректировки и заложит в последующем бюджетном планировании соответствующие расходы для создания собственной производственной базы для требуемой услуги;
— во-вторых, после соответствующего анализа имеющихся возможностей и ресурсов поставщик принимает решение относительно исполнителя. Здесь возможны варианты:
1) исполнение будет осуществляться исключительно бюджетными учреждениями/организациями, тогда речь будет идти исключительно
о бюджетном финансировании производства и поставки услуги;
2) исполнение будет осуществляться коммерческими организациями, в этом случае для обеспечения объективного выбора следует проводить тендер на поиск, подбор более выгодного исполнителя, который обеспечит максимальную экономию бюджетных средств без ущерба качества работ;
3) исполнение будет осуществляться совместными усилиями государства и коммерческими организациями на условиях долевого финансирования производства и поставки;
— в-третьих, после выбора исполнителя следует оформить с ним соответствующие документы, которые будут гарантировать поставщику выполнение условий и требований по дальнейшей работе и являться рычагом давления на исполнителя7.
Таким образом, результатами деятельности субъектов на данном этапе являются следующие эффекты:
— у поставщика услуги возникает ревизионный эффект по результатам оценки собственной ресурсной базы, а также прогнозный эффект, который при последующем бюджетном планировании может оказать влияние на объемы финансирования собственной производственной базы;
— у исполнителей (независимо от форм собственности) возникает эффект востребованности (загруженности). В данном случае необходимо ввести некоторое пояснение. В последние годы ввиду ограниченности бюджетных средств государство планомерно проводит политику сокращения учреждений, существование и деятельность которых не подтверждается востребованностью со стороны общества, а финансирование на его содержание производится за счет бюджета. В отношении коммерческих предприятий все гораздо проще, здесь действует конкуренция, которая не позволит нерентабельному бизнесу долго присутствовать на рынке в условиях отсутствия заказов и спроса.
3-й этап: производство и осуществление поставки услуги в форме общественного блага непосредственному ее потребителю. На данном этапе производства бюджетной услуги исполнитель проводит весь объем соответствующих работ согласно договоренности с поставщиком, в том числе проводит поставку услуги ее потребителю, т. е. обществу. Таким образом, цепочка «замыкается», происходит кругооборот: потребность
7 Субъекты могут находиться в собственности государства (муниципалитета), а могут только получать средства из общественного сектора и работать по контракту с государством.
— производство — поставка — удовлетворение потребности. Далее исполнитель отчитывается перед поставщиком о проделанной работе, а потребитель получает некое благо.
Итогом 3-го этапа являются следующие положительные моменты:
— у исполнителей происходит процесс освоения выделенных ресурсов, т. е. возникает эффект освоения финансирования (или эффект освоения);
— у потребителей появляется эффект удовлетворения потребности в определенной услуге.
4-й этап: контроль за качеством услуг. Потребитель по результатам поставки и потребления услуги выражает свое мнение о ее качестве, которое, скорее всего, будет проявляться в виде уровня политической лояльности к действующим властным структурам, что особенно немаловажно при системе выборных органов исполнительной власти.
На 4-м этапе реализовываются следующие эффекты:
— поставщик в случае качественной поставки получает эффект лояльности;
— потребитель получает материальный эффект, который определяется степенью удовлетворения конкретной нужды. Даже в случае неполного удовлетворения существующей потребности, например, частичного возмещения или компенсации здоровья или затрат на него в случае травм, результат поставки требуемых услуг будет расцениваться нами как эффект (см. таблицу).
Таким образом, на каждом этапе производства конкретной бюджетной услуги за счет средств общественных финансовых фондов у субъектов бюджетных правоотношений возникают эффекты, которые в конечном итоге должны суммироваться в агрегированный интегральный показатель, характеризующий общую эффективность бюджетных расходов, осуществляемых в рамках концепции БОР. Основная проблема будет заключаться в том, как привести эффекты в сопоставимый вид и просчитать алгебраически их значение.
Помимо указанных проблем необходимо учесть другие особенности в расчете и отборе эффектов, а точнее, в их градации. Различные авторы предлагают собственные классификации эффектов, приведем некоторые из них.
Например, по мнению В. А. Жукова, С. П. Опе-нышева, в общую систему эффективности государственного финансового контроля включены народнохозяйственная эффективность (или макроэффективность) и эффективность работы
Виды эффектов, возникающие в процессе расходования бюджетов
Этап субъект Эффект содержание эффекта
1-й этап Потребители бюджетных услуг Моральный Озвучивание существующих нужд и потребностей
Поставщик услуг Информационный Информирование о существующих проблемах в обществе
2-й этап Поставщик услуг Ревизионный Оценка (инвентаризация) собственных возможностей
Прогнозный Переоценка и корректировка собственных ресурсных фондов
Исполнители Востребованности Обоснование существования организаций и наличие спроса на их услуги
3-й этап Исполнители Освоения финансирования Получение компенсации за работу и осуществление объема работ
Потребители Удовлетворения потребности Получение необходимых услуг и мер социальной поддержки
4-й этап Потребители Материальный Реальное удовлетворение или снижение уровня потребности и нужд
Поставщик услуг Лояльности Повышение политической популярности
Примечание. Составлено автором.
органов финансового контроля8. В свою очередь народнохозяйственная эффективность — это сумма эффектов от проведения контрольных мероприятий, которые они классифицируют в виде социального, организационного, экономического эффектов. Социальный эффект — применение мер к лицам, допустившим нарушение финансового законодательства. Организационный эффект — разработка и реализация мер по улучшению структуры федеральной и исполнительной власти. Экономический эффект: обеспечение возврата средств, использованных не по целевому назначению, и штрафных санкций за это в федеральный бюджет; улучшение деятельности органов федеральной исполнительной власти в части экономии бюджетных и внебюджетных средств, повышения рентабельности производства, снижения себестоимости продукции и т. д.
В данном случае согласимся с Ю. М. Ворониным, который не разделяет позиции В. А. Жукова, С. П. Опенышева и считает, что народнохозяйственная эффективность (или макроэффективность) — это не сумма эффектов, так как эффективность и эффект — это разные понятия9 и невозможно получить одно из другого путем простого арифметического сложения.
По мнению Л. И. Якобсона, следует различать реальные и денежные экстерналии, природа кото-
8 Жуков В. А., Опенышев С. П. Государственный финансовый контроль. М., 1999. С. 319,320; Опенышев С.В., Жуков В.А. Теоретические и методические основы оценки эффективности государственного финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2001. № 1.
9 Воронин Ю. М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М.: Финансовый контроль. 2005. С. 230.
рых не одинакова. Денежные экстерналии имеют перераспределительный характер и для общества нейтральны, так как не несут в себе ни выигрыша, ни проигрыша, их учитывать не имеет смысла. Реальные экстерналии сказываются на общей эффективности и требуют учета в составе издержек и выгод.
Эффективность определения бюджетных расходов на реализацию обязательств государства представлена на рис. 2.
Таким образом, в предложенном алгоритме определения эффективности бюджетных услуг, по нашему мнению, разрабатывать какой -то норматив или контрольную цифру для показателя общей эффективности не следует, так как исследование процесса повышения эффективности бюджетных расходов само по себе подразумевает, прежде всего, динамичность и постоянный рост. Поэтому в данном случае сравнению следует подвергать цифровые данные за ряд периодов и прослеживать движение объема расходов по сопоставимым, аналогичным программам, проектам.
Подводя итоги, необходимо отметить, прежде всего, что деятельность по повышению эффективности бюджетных расходов, направляемых на финансирование процесса оказания бюджетных услуг населению в рамках реализуемой концепции БОР, в последнее время перестает оставаться формальной процедурой. Государственные (муниципальные) органы, являющиеся поставщиками бюджетных услуг, выступают как наиболее заинтересованные лица в эффективном использовании выделенных бюджетных ресурсов на те или иные цели, более того, в ряде регионов проводится активная работа по разработке формализованных методик оценки
Общая эффективность бюджетных расходов
* J 1 * \
1-й этап: информационный эффект, моральный эффект
4-й этап: материальный эффект, эффект лояльности
3-й этап: эффект освоения финансирования, эффект удовлетворения потребности
2-й этап: ревизионный эффект, прогнозный эффект, эффект востоебованности
Рис. 2. Виды эффектов, характеризующие общую эффективность бюджетных расходов
эффективности бюджетных расходов региональных и местных бюджетов. Тем не менее необходимо отметить, что на данный момент времени отсутствует единая универсальная методика оценки эффективности бюджетных расходов, также отсутствуют единые методологические подходы к оценке бюджетов, как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов и муниципалитетов.
Оценка эффективности бюджетных расходов будет представлять собой деятельность соответствующих уполномоченных государственных (муниципальных) структур, направленную на сопоставление затрат и результатов от расходования бюджетных средств. Проблема определения эффективности бюджетных расходов должна решаться по мере создания системы показателей, отражающих ее, причем показатели должны обладать некоторой универсальностью и быть применимы для различных субъектов, по различным направлениям, программам, проектам и т. п., финансируемым за счет общественных фондов. Акцент должен быть сделан на их динамику, а не на абсолютное статичное
значение и разработку каких-то норм или нормативов. Только с таких позиций методика оценки эффективности бюджетных расходов будет отвечать требованиям повышения эффективности в государственном секторе экономики.
Эффекты, выявленные автором в процессе реализации производства и поставки услуг по запросам общества, носят более конкретный характер и имеют четкую привязку к конкретным субъектам, поэтому их следует учитывать в обязательном порядке, так как в конечном итоге они удовлетворяют заранее известные потребности общества. Поэтому само определение эффекта обозначает положительную разницу, которая в любом случае будет направлена на повышение благосостояния и удовлетворение нужд общества. Каждый из определенных эффектов будет подразумевать под собой конкретный показатель или показатели результативности работ на том этапе, на котором он присутствует в качестве индикатора, т. е. оценочного критерия. На основании рассчитанных показателей будет выводиться итоговая сумма, которая будет отражать общую эффективность осуществленных бюджетных затрат.
Список литературы
1. Повышение эффективности бюджетных расходов: учеб. пособие / под общ. ред. А. А. Климова. М.: Изд-во Дело АХН. 2009. С. 197-198.
2. Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики. Экономическая теория и политика: учебник для вузов. М.: Изд-во ГУ-ВШЭ. 2000. С.316,317.
ВНИМАНИЮ КРЕДИТНЫХ И СТРАХОВЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ !
Предлагаем публикацию годовой и квартальной отчетности.
Стоимость одной публикации — 2950 рублей (в том числе НДС 18%) за две журнальные страницы формата А4.
Тел./факс: (495) 721-85-75 [email protected]
