CC BY
22
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 342:336.14
Е. М. Андреева
Бюджетные методы управления экономикой в законодательстве Российской Федерации
В настоящей публикации исследуются понятие и содержание бюджетных методов управления экономикой, отраженных в российском законодательстве. Делается вывод, что задачей такого управления является достижение установленных в документах стратегического планирования определенных экономических показателей. Базируясь на теории административного и финансового права, бюджетные методы управления определяются как средства выполнения данной задачи. В качестве таковых предлагаются основные методы финансовой деятельности государства -бюджетное финансирование и кредитование. Анализируется бюджетное законодательство России, определяющее детали применения названных бюджетных механизмов, выделяя их преимущества и недостатки.
In this publication budgetary methods of management which could work upon Russian economy are studied. The author came to the conclusion that the task of such management should be the achievement of certain economic indicators established in the documents of strategic planning. Based on the theory of administrative and financial law, the author defines budgetary management methods. She defines it as the ways of accomplishing this task. The main methods of state financial activity are proposed - budget financing and loans. The author analyzes the budget legislation of these budget tools, highlights their advantages and disadvantages.
Ключевые слова: Бюджетный кодекс Российской Федерации, бюджетные методы управления экономикой, стратегическое планирование, бюджетные инвестиции, государственные программы, бюджет.
Key words: Budget Code of the Russian Federation, budget methods of economics management, strategic planning documents, budget investments, state programs, budget.
© Андреева Е. М., 2019
В юридической и финансовой литературе употребляется ряд терминов, обозначающих пути достижения поставленных целей, в частности «метод», «способ», «форма». Бюджетное управление осуществляется с использованием тех общих форм, которые установлены в науке государственного и финансового права. Большинство авторов сходятся во мнении относительно деления форм осуществления функций государства на две группы: правовые и организационные (или фактические) [14, с. 25-28]. В отличие от форм управления, в выделении которых ученые достаточно единодушны, в вопросе о способах и методах управления в юридической науке нет согласия как по вопросу соотношения этих понятий, так и в части их отдельных составляющих (видов). В настоящей публикации мы, не без оснований, будем использовать слова «метод» и «способ» как синонимы1 [2; 13], а в качестве базового определения методов управления оттолкнемся от определения Д.Н. Бахраха, который под ними понимал способы, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи [1, с.74].
Таким образом, в контексте обозначенной темы задачей бюджетного управления экономикой следует признать достижение установленных экономических результатов, а в качестве средств ее выполнения можно использовать имеющиеся в бюджетном праве механизмы.
Рассмотрим первое и второе. Федеральная политика и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации отнесены к предметам ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Согласно ст. 1 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (Далее - Закон о стратегическом планировании), данный закон регулирует отношения, возникающие ... в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики...[10]. Комментируемым нормативным актом предусмотрена иерархия документов стратегического планирования, которые призваны сформулировать и обеспечить реализацию экономической политики страны. Статья 11 Закона к документам стратегического планирования «высшего уровня» (авт.), определяющих целеполагание в экономический
1 Во многих источниках, дефиниция метода выводится через совокупность способов и наоборот. Так, в энциклопедии, словаре Ожегова метод определяется как способ теоретического исследования или практического осуществления чего-н. В свою очередь способ определяется как прием, действие, метод, применяемые при исполнении какой-либо работы, осуществлении чего-н.
сфере, относит ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации (далее - послание Президента); стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и научно-технологического развития Российской Федерации. Таким образом, хозяйственные результаты, к которым стремится наша страна, должны быть установлены именно в названных документах2. Президент Российской Федерации в последнем послании указал, что Россия должна не только прочно закрепиться в пятерке крупнейших экономик мира, но и к середине следующего десятилетия увеличить ВВП на душу населения в полтора раза [12].
Если вернуться к бюджетным методам достижения этой цели, то необходимо обратиться к доктрине финансового права. Финансово-правовая наука более апеллирует терминологией «методы финансовой деятельности государства», которые, как нам кажется, есть синонимом «методов финансового (бюджетного) управления». В юридической литературе принято разделять методы осуществления финансовой деятельности на две основные группы: собирания денежных средств и их распределения (перераспределения) и использования [4, с. 38-40]. При этом мы сконцентрируем свое внимание на предлагаемых наукой финансового права методах распределения и использования финансовых средств государства.
Проанализировав необходимый понятийный аппарат, перейдем к анализу бюджетного законодательства на предмет выявления бюджетных методов управления, применяемых при регулировании экономической деятельности. Для правильного понимания данного вопроса важно отметить, что экономика России не является однородной. Так, в структуре экономики большую долю на рынке занимает государственный сектор, что связано с недавним советским прошлым. В частности, он представлен государственными (муниципальными)3 учреждениями и унитарными предприятиями, государственными корпорациями, публично-правовыми компаниями. Тем не менее, постепенно свои обороты в условиях прошедшей приватизации наращивает и частный сектор. Бюджетное воздействие на названные сегменты экономики существенно отличается как по степени, так и по методам воздействия. Степень зависимости частного сектора от бюджетного регулирования (в т.ч. и финансирования) не может быть (и не
2 Справедливости ради, нужно отметить, что стратегия социально-экономического развития Российской Федерации еще не принята.
3 В данном случае уместно причислить организации, основанные на муниципальной собственности, именно к государственному сектору экономики.
104
должна быть) сильной в условиях свободы рынка и конкуренции. Для государственного сектора экономики, который полностью подчинен государству, наоборот - публичное управление имеет решающий характер.
И в первом и во втором случаях основными бюджетными методами управления для достижения показателей экономического развития являются все те же методы финансовой деятельности государства, главными из которых, на наш взгляд, являются финансирование и кредитование. Однако реализуются они в Бюджетном кодексе Российской Федерации по-разному. В отношении государственных и муниципальных организаций прямое бюджетное финансирование осуществляется через сметно-бюджетное финансирование либо финансирование выполнения государственного задания. Для частного сектора экономики это чаще всего субсидирование.
Тем не менее, спектр методов бюджетного воздействия на частные финансы несколько шире, так как кроме прямого финансирования используются и косвенные методы. В частности, управленческое влияние оказывается на финансовый рынок (рынок ссудного капитала, валюты, драгоценных металлов и камней), состояние которого напрямую воздействует на частные финансы. Кроме того, сама по себе налоговая система, в том числе система налоговых льгот и стимулов, играет немаловажную роль.
Положительной чертой бюджетного финансирования является целевой характер выделяемых средств, что обеспечивает прямую и точную бюджетную поддержку, быстрый результат. Возможность отслеживания объемов перечисления предполагает финансовый контроль. Однако имеются и отрицательные стороны. К ним можно отнести трудоемкость, длительность и сложность процесса администрирования. К недостаткам можно также отнести отсутствие эффективности расходования и трудоемкий контроль за целевым использованием бюджетных ресурсов, низкую эффективность бюджетных вложений.
Бюджетное финансирование государственного сектора экономики является прямым, преимущественно одноканальным, целевым и безвозвратным. Мы допускаем возможность двухканального финансирования, например, за автономные учреждения, которые финансируются за счет средств бюджета и доходов от оказания платных услуг, тем не менее, бюджетное финансирование является основным. Безвозвратным финансирование является в том смысле, что предоставленные денежные средства не являются заемными, они расходуются на установленные цели, не подлежат возврату, за исключением неиспользованных остатков.
Существует две формы прямого бюджетного финансирования государственного (муниципального) сектора экономики:
1. Сметно-бюджетное финансирование государственных и муниципальных казенных учреждений (п. 2 ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Оно реализуется посредством финансового обеспечения расходов данных лиц, определяемых в бюджетной смете, составляемой учреждением самостоятельно на основе бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете и утверждаемой главным распорядителем бюджетных средств.
2. Финансирование посредством предоставления целевых субсидий государственным и муниципальным организациям (ст. 78.1, 78.2, 78.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации):
- на выполнение государственного (муниципального) задания государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями (п. 4 ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации);
- осуществление указанными выше учреждениями, а также унитарными предприятиями капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность;
- иные цели бюджетным и автономным учреждениям4;
- осуществление государственными корпорациями (компаниями) публично-правовыми компаниями государственных полномочий (функций) и оказание государственных услуг;
- осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства, находящиеся в собственности государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний, и (или) приобретение ими объектов недвижимого имущества;
- для взноса государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, акции (доли) которых принадлежат указанным государственным организациям, для капитальных вложений. (Примечательно, что юридиче-
4 Законодатель не уточняет на какие именно цели могу предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям. При этом неясно направления расходования субсидий должны определяться в законе (решении) о бюджете либо в подзаконном нормативном акте.
106
ские лица, получившие указанные денежные средства, могут реинвестировать их в уставные капиталы дочерних обществ таких юридических лиц на те же цели);
- на осуществление деятельности по организации строительства (реконструкции) автомобильных дорог общего пользования федерального значения, переданных (подлежащих передаче) в доверительное управление Государственной компании «Российские автомобильные дороги». Последние субсидии предоставляются только названной компании;
- в виде имущественного взноса Российской Федерации государственным корпорациям (компаниям), публично-правовым компаниям. (Примечательно, что данные субсидии могут предоставляться без уточнения направлений их расходования. И данное положение фактически перечеркивает необходимость перечисления всех предыдущих целей, коль скоро бюджетные субсидии в данном случае могут быть нецелевыми. Обратим внимание, что перечень форм финансирования исчерпывающий).
Бюджетное финансирование частного сектора экономики предусмотрено также в двух формах:
1. Бюджетные инвестиции юридическим лицам (ст. 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Из указанной статьи следует, что бюджетные ресурсы могут быть предоставлены любому юридическому лицу на любые цели в форме бюджетных инвестиций, под которыми согласно ст. 6 БК понимаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение стоимости государственного (муниципального) имущества. Конкурсных процедур не проводится, однако наименования получателей и цели инвестиций должны быть указаны в законе о бюджете, если средства выделяются из федерального бюджета (про региональные и муниципальные бюджетные инвестиции такой нормы не установлено). Можно выделить две особенности бюджетных инвестиций. Во-первых, они влекут возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц. Во-вторых, за счет полученных средств по общему правилу запрещается приобретение иностранной валюты.
2. Бюджетные субсидии. Они носят целевой характер и предоставляются из бюджета:
- некоммерческим организациям (п. 2 ст. 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Особенности предоставления данных бюджетных средств устанавливаются подзаконным нормативным актом;
- юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (п. 1 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
- юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам в форме грантов. Указанные гранты могут предоставляться как на основе конкурса, так и без такового. Правовая природа и регулирование предоставления грантов в бюджетном законодательстве отличается неопределенностью и пробельностью. Из закона прямо не следует, должны ли такие гранты носить целевой характер (п. 7 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации);
- юридическим лицам, 100 процентов акций (долей) которых принадлежит соответственно Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства, находящиеся в собственности указанных юридических лиц, и (или) на приобретение ими объектов недвижимого имущества с последующим увеличением уставных капиталов (п. 8 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации);
- юридическим лицам - коммерческим организациям, 100 процентов акций (долей) которых принадлежит соответственно Российской Федерации на осуществление капитальных вложений в находящиеся в собственности указанных юридических лиц объекты транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры или на возмещение затрат в связи с ранее осуществленными указанными юридическими лицами капитальными вложениями в объекты инфраструктуры (п. 8.1 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации). При этом увеличения уставного капитала данных юридических лиц не происходит, однако они обязаны предоставить субъектам РФ, муниципальным образованиям право безвозмездного пользования созданными объектами инфраструктуры, предназначенными для общественного пользования на установленный договором срок.
Таким образом, определенный правовой механизм бюджетного воздействия на экономические процессы в бюджетном законодательстве присутствует. Однако к нему имеется ряд замечаний. Во-первых, анализ всех этих норм показывает, что они конструировались под какой-то конкретный случай и вносились в Бюджетный кодекс Российской Федерации спонтанно, не имея под собой теоретических основ бюджетного управления. Например,
п. 4 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющий особенности субсидирования инновационного центра «Сколково», специально был внесен в кодекс поправками согласно Федеральному закону № 243-ФЗ [8]. Особенности субсидий на возмещение затрат по уплате таможенных платежей в бюджетном кодексе специально были предусмотрены для инновационного научно-технологического центра в форме авансовых платежей в декабре 2018 г. Федеральным законом № 504-ФЗ [6]. С принятием Федерального закона № 406-ФЗ в кодексе появилась возможность исключений из общего порядка предоставления субсидий, которые могут быть установлены соглашениями о государственно-частном партнерстве, муниципально-част-ном партнерстве [9] и т. д.
Во-вторых, в подавляющем большинстве бюджетные средства вливаются в экономику без проведения конкурсных процедур, что также полагаем неэффективным и более того, не соответствующим антимонопольному законодательству с учетом необходимости равного доступа к такой финансовой помощи любых субъектов и обеспечения конкуренции на рынке товаров, работ, услуг. Все это ведет к тому, что критерии выбора скрыты от общественности. В нормативных документах по планированию распределения бюджетных средств частному сектору отсутствует ссылка на необходимость предоставления бюджетных средств с целью достижения определенных экономических результатов, в частности установленных в документах стратегического планирования. В Бюджетном кодексе Российской Федерации нет норм, определяющих необходимость ориентироваться на названные документы.
В-третьих, как нам кажется, цели предоставления бюджетных субсидий и бюджетных инвестиций должны быть прозрачны. Они могут быть либо прямо перечислены в законодательном акте, либо преследовать какие-либо заранее установленные цели. Указывать их в принимаемом на год и плановый период законе о бюджете считаем некорректным. В качестве таких документов (целей развития) опять-таки видятся плановые показатели экономического роста, содержащиеся в документах стратегического планирования. Кроме того, в Бюджетном кодексе не всегда прослеживается разница между бюджетными инвестициями и субсидиями. Так, указано, что первые ведут к приращению на их размер государственного (муниципального) имущества. Однако в некоторых случаях и субсидии (например, на капитальное строительство) также ведут к увеличению на их стоимость доли государства в уставном капитале частных юридических лиц.
Как уже было указано, вторым бюджетным методом прямого воздействия на субъекты экономической деятельности является кредитование. Из ст. 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что бюджетные кредиты юридическим лицам скорее являются исключением, чем правилом. До 2007 г. данный метод бюджетного управления широко использовался для стимулирования экономического роста и не имел ограничений по целям кредитования либо субъектному составу. Однако согласно изменениям, внесенным в Бюджетный кодекс Федеральным законом № 63-ФЗ, ситуация кардинально поменялась [5]. Бюджетные кредиты юридическим лицам стали предоставляться только за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований). При этом приведенное жесткое правило появилось только при подготовке законопроекта ко второму чтению и не сопровождалось пояснениями со стороны инициаторов изменений. В 2014 г. добавился второй случай такого кредитования - бюджетные кредиты за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации для закупки и доставки товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (поправка БК РФ 2014 г., хотя само кредитование под эти цели и не прекращалось на протяжении всех этих лет согласно предписаниям отдельных статей федеральных законов [7]). Данная поправка, расширяющая возможности бюджетного кредитования бизнеса в БК РФ, была инициирована депутатом Государственной думы Российской Федерации Ф.С. Тумусовым [11], при этом правительство Российской Федерации законопроект не поддержало. В частности, в заключении указывалось на то, что указанная норма не согласуется с принципом равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации, юридическим лицам могут предоставляться субсидии на безвозмездной и безвозвратной основе на эти цели. Таким образом, вопросы предоставления финансовой поддержки юридическим лицам субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, расположенными в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, могут быть решены в рамках действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации [3].
Как видно, в настоящее время два указанных случая носят исключительный характер и большого воздействия на состояние экономики оказать не могут.
С одной стороны, действительно общий запрет на кредитование предпринимательства закономерен. Так, бюджетные кредиты ограничивают доступ к финансовым ресурсам всех заинтересованных лиц, сдерживают конкуренцию, развитие рынка кредитования. Также необходимо отметить,
110
что сам процесс администрирования (в т.ч. финансового контроля) данного вида бюджетных расходов крайне сложный и сам по себе затратный. Так, например, в Бюджетном кодексе Российской Федерации установлено, что обязательным условием предоставления денежных средств являлось и является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом5. В этой связи заметим, что, несмотря на позитивное содержание приведенного правила, оно не достигает цели и не обеспечивает безопасность предоставления и возврата финансовых средств. Дело в том, что в финансовых органах, как правило, отсутствуют специалисты, которые компетентны профессионально оценить финансовое состояние потенциальных получателей кредита. Кроме того, проверка финансового состояния заинтересованного в кредите лица в самом финансовом органе не может полностью обеспечить ее объективность, так как допускает фактор усмотрения и политического влияния при принятии управленческих решений. По поводу передачи функций по проверке получателя «уполномоченному органу», нужно отметить, что норма оказалась неработающей, поскольку никакого специально уполномоченного органа в структуре исполнительных органов власти нет, более того, бюджетное законодательство не уточняет, какой орган нужно понимать под «уполномоченным».
С другой стороны, все указанные изъяны существующей системы бюджетного кредитования легкоустранимы введением несложных правовых механизмов обеспечения конкуренции, открытости и гласности. Так, кредитование должно осуществляться с учетом целеполагания государственной экономической политики, с использованием конкурсных процедур, а проверка финансовой состоятельности безусловно должна быть перепоручена независимым аудиторским организациям.
Если сравнивать бюджетные кредитование и субсидирование частного сектора экономики, можно сказать, что и тот, и другой бюджетные методы управления имеют одинаковые недостатки. Так, они требуют определенных затрат, связанных с предоставлением данных мер поддержки. При планировании расходов бюджета на эти цели практически не обеспечивается принцип прозрачности процедур, а также условий предоставления помощи, отсутствует реальная конкуренция потенциальных претендентов.
5 Это правило присутствовало в первоначальной редакции ст. 76, сейчас закреплено в ст. 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
111
Рассматриваемые методы ведут к прямым выплатам из бюджета. Таким образом, при равных недостатках двух рассмотренных финансовых инструментов, кредитование как мера государственной поддержки, по сравнению с субсидированием, очевидно имеет свои преимущества. В частности, необходимость возврата предоставленных бюджетных средств определенным образом довлеет над получателями, повышает их ответственность при принятии решении о направлениях использования и самом расходовании кредитных ресурсов. Независимый аудит финансовой состоятельности получателей бюджетных кредитов обеспечивает определенный отбор более платежеспособных претендентов на получение бюджетной помощи. Также указанная мера косвенно может воздействовать на рынок кредитных продуктов, уменьшая стоимость заемных средств на финансовом рынке. Кроме того, кредитование, предполагающее возвратность денег и возможность их повторного предоставления, позволяет оказать государственную поддержку большему количеству субъектов экономической деятельности.
В заключение отметим, что основными бюджетными методами управления экономикой следует признать финансирование и кредитование. Данные средства воздействия на экономическую деятельность должны быть направлены на достижение установленных экономических показателей развития Российской Федерации. Тем не менее, анализ бюджетного законодательства в обозначенной сфере показывает, что некоторые аспекты правового регулирования требуют совершенствования.
Список литературы
1. Бахрах Д.Н. Основные понятия теории социального управления. - Пермь,
1978.
2. Большая советская энциклопедия. - М.: Сов. энцикл., 1971. - Т. 4.
3. Заключение Правительства РФ от 05.06.2008 г. № 2543п-П13 на проект Федерального закона «О внесении изменения в статью 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // СПС Консультант плюс. Дата обращения: 11.01.2019 г.
4. Крохина Ю.А. Финансовое право России. - М.: Норма, 2008.
5. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: федер. закон от 26 апр. 2007 года № 63-ФЗ // СЗ РФ. - 2007. - № 18. - Ст. 2117.
6. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации: фе-дер. закон от 27 дек. 2018 года № 504-ФЗ // Рос. газета. - 2018. - № 295.
7. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации: фе-дер. закон от 22 окт. 2014 года № 311-ФЗ // СЗ РФ. - 2014. - № 43. - Ст. 5795.
8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково»: федер. закон от 28 сент. 2010 года № 243-ФЗ // СЗ РФ. - 2010. - № 40. - Ст. 4969.
9. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 29 дек. 2015 года № 406-ФЗ // СЗ РФ. - 2016. - № 1 (часть I). - Ст. 26.
10. О стратегическом планировании в Российской Федерации: федер. закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ // СЗ РФ. - 2014. - № 26 (часть I). - Ст. 3378.
11. О внесении изменения в статью 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в части предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам, в том числе иностранным юридическим лицам): паспорт проекта Федер. закона № 7523-5 // СПС Консультант Плюс. Дата обращения: 11.01.2019 г.
12. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Парламентская газ. - 02.03.2018. - № 8.
13. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов. - М.: АСТ: Мир и Образование, 2015.
14. Туманов С.Н. Формы, методы и способы осуществления внешних функций Российского государства: проблема понятия и соотношения // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 1. - С. 25-28.
