CC BY
143
1. Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. 1 и 2. — М. : Проспект, 2001. — 464 с.
2. О введении в действие второй части Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах от 05 августа 2000 г. № 118-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 19 июля 2000 г. // СЗ РФ. — 2000. — № 32. — Ст. 3341.
Поступила 15.05.09.
Ара^Ао Г I А АивАА ГЁААГЁА А СЙЁ I АЁВО оАдАЁОЁВ Ара^АОГ I А I оАААвАЁЁ£ 1 А N. N. Абоа! иааа, N. 1. 1 аеаеееГа
А поаоиа ТЭТпёажеаааопу ТаЭаТп!йпёаТёа ЇТаоТаТа ё а^ажаоТТЮ ЭааоёёЭТааТё^ а опёТаёуо Эадаёоёу ЭйТТ-нйо ТоТТиаТёё а ВТппёё, УаЭаоТаа ё уёТтё+апёТё па!Т-поТуоаёиТТпоё ЭааёТТаёиТйо пёпоа!, ТпёааёаТёу ЭапУЭаааёёоаёиТйо боТёоёё оаТо-ЭаёиТйо ТЭааТТа оУЭааёаТёу, ёдТаТаТёу ёаТаёТа ё бТЭ1 УТпооУёаТёу бёТатТайо ЭапоЭпТа, ТаТаоТаёшо аёу Эадаёоёу поайаёоТа ВТппёёпёТё ОаааЭаоёё. АаоТЭаТё ТаШТайаа^опу боТёоёё а^ажаоТТаТ айЭааТёааТёу: айЭааТёаа^йау ё поёЮёё-Эо^йау а опёТаёуо ЭТпоа а^ажаоТТё апёмаоЭёё а ВТппёё.
Одной из центральных проблем бюджетною федерализма называют бюджетное выравнивание (сбалансированность). В современных экономических исследованиях все более серьезное внимание уделяется проблемам государственного вмешательства в экономическое развитие территории страны. Это обусловлено потребностью в переосмыслении имеющихся подходов к степени необходимости государственного регулирования экономики и развитии механизма бюджетного выравнивания, что в условиях углубления и развития рыночных отношений в России становится ведущим элементом системы государственного регулирования.
Региональное бюджетное выравнивание — основа бюджетно-налоговой политики федерального центра. В общем виде бюджетно-налоговая политика представляет собой воздействие государства на экономику посредством формирования величины и структуры государственных расходов, объема трансфертных выплат и системы налогообложения. Бюджетно-налоговая политика должна соответствовать экономическим задачам, поставленным правительством страны, и призвана сбалансировать доходные и расходные статьи бюджета. Основу бюджетно-налоговой политики федерального центра в регионе составляет система взаимоотношений
бюджетов трех уровней: федерального, регионального и местного, описываемая с помощью понятия «бюджетного федерализма».
При изучении бюджетного выравнивания методологически должна быть учтена та его особенность, которая обусловлена отношением налоговых доходов бюджета как к общегосударственным финансам, так и к финансам хозяйствующих субъектов. Как элемент общегосударственных финансов налоговые доходы действуют на макроуровне, а как элемент финансов хозяйствующих субъектов — на микроуровне. Особенность регулирующего воздействия бюджета на экономику страны или отдельных регионов состоит в том, что оно сказывается как на макроэкономической ситуации в целом, так и на поведении юридических и физических лиц (плательщиков налогов). Микроэкономический аспект бюджетного регулирования усиливается также большей императивностью и избирательностью в отношении предприятий, организаций, а также населения.
Кардинальные изменения модели бюджетного выравнивания на современном этапе связаны с переходом к экономической самостоятельности региональных систем, развитием рыночных отношений в России и ослаблением распределительных функций центральных органов управления, изменением ка© N. N. АЭоемиааа, N. 1. 1 аёаёёёТа, 2009
налов и форм поступления финансовых ресурсов, необходимых для развития субъектов Российской Федерации.
Бюджетное выравнивание в России по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, его единой экономической системы [2]. С одной стороны, оно выступает в качестве средства проведения целенаправленной региональной социальноэкономической политики, осуществления экономической интеграции регионов, рациональной специализации и размещения производительных сил. С другой стороны, бюджетное выравнивание в условиях углубления рынка должно быть призвано максимально использовать региональные факторы развития производства и создание крепкой материальной основы для укрепления доходной базы бюджетов различных уровней путем децентрализации управления и финансовых ресурсов, повышения самостоятельности регионов, а также применения целой системы форм и инструментов бюджетного выравнивания. Бюджетное выравнивание должно стать опорой в обеспечении сбалансированного развития экономики как на микро-, так и на макроуровне, как в пределах данной территории, так и в масштабе всей страны [4].
Смысл и цели бюджетного выравнивания могут быть различными. Бюджетное выравнивание существует как в федеративных, так и в унитарных государствах. Оно выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства и его экономической системы. Стратегическая задача бюджетного выравнивания состоит в том, чтобы объединять федеративное государство, его земли и народы, всех его граждан. В России необходимость бюджетного выравнивания обусловливается также существенной дифференциацией субъектов Федерации по уровню их социально-экономического развития, бюджетному потенциалу и, как следствие, по уровню бюджетной обеспеченности соответствующей территории. Управление движением финансовых потоков по уровням бюджетной системы должно обеспечить максимально возможную сбалансированность бюджетного устройства федеративного государства.
В федеративном государстве различают «вертикальную» и горизонтальную» сбалансированность бюджетной системы, соответственно механизм распределения средств между бюджетами разных уровней должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сба-
лансированности бюджетов. Иными словами, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование «вертикальных» диспропорций — устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем; с другой — на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах [5].
Следуя этой формулировке и рассматривая ее в ракурсе движения финансовых потоков, первое, что необходимо определить, — целевую направленность сдвигов в территориальной и хозяйственной структуре общества. С позиции финансовых отношений, представляющих собой распределительные отношения, связанные с распределением и перераспределением вновь созданной стоимости, целевой ориентацией движения финансовых потоков (вновь созданной стоимости) должны стать:
— рост объемов производства как в целом по стране, так и в территориальном разрезе;
— рост реальных доходов граждан, проживающих на этих территориях.
Эти критерии во многом взаимосвязаны и взаимообусловлены и в совокупности означают ориентацию финансовой политики государства на увеличение внутреннего совокупного общественного спроса (производственного и потребительского).
Для того чтобы федеративное государство могло предоставлять гражданам равные возможности на всей территории, необходимо предусмотреть механизм, позволяющий компенсировать нижестоящим бюджетам расходы на осуществление функций общегосударственного значения, решать проблемы бюджетно-налогового неравенства, сглаживать диспропорции, вызванные цикличностью развития экономики. Рациональное распределение доходов имеет жизненно важное значение и должно сочетаться с надлежащим механизмом выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов.
Следуя логике функционирования регионального бюджетного выравнивания, можно выделить его основные функции: выравнивающую (функцию сбалансированности) и стимулирующую. Сбалансированность бюджетов заключается в том, что планируемый на очередной год объем расходов должен быть обеспечен доходами, поступающими в бюджет в соответствии с действующим налоговым законодательством и поступлениями из источников финансирования дефицита бюджета. Данная функция подразумевает, таким
образом, устранение несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с доходным потенциалом бюджетов всех уровней по вертикали: федеральный бюджет — субфедеральные бюджеты — местные бюджеты [2]. При реализации стимулирующей функции речь идет о необходимости обеспечить условия, активно поощряющие субъекты Федерации и органы местного самоуправления в наращивании и эффективном использовании собственной налоговой базы, в том числе за счет развития всех форм предпринимательской, инновационной и инвестиционной деятельности.
Выравнивающая функция носит объективный характер и реализуется всегда, т. е. направлена на экстенсивное развитие территории. Стимулирующая функция оказывает непосредственное влияние на интенсивные факторы экономического роста. На практике в условиях роста бюджетной асимметрии в России действующий механизм бюджетного выравнивания реализует преимущественно выравнивающую функцию.
Рассматривая сущностное содержание экономической роли бюджетного выравнивания, отметим, что для его реализации в процессе экономической жизни страны используется определенный набор экономических инструментов.
Важной проблемой развития бюджетного федерализма является наличие вертикальных дисбалансов. В широком смысле вертикальная сбалансированность бюджетной системы означает, что возможности каждого уровня власти по мобилизации доходов соответствуют его расходным потребностям.
Вертикальное выравнивание определяется как создание условий, при которых бюджетные доходы в целом соответствуют полномочиям по расходам каждого властного уровня. Обеспечение таких условий, как правило, достигается за счет доходных источников, находящихся в распоряжении бюджета более высокого уровня государственной власти. Важно отметить, что установленное в РФ распределение налогов по видам (федеральные, региональные, местные) содержит существенно отличную от мировой практики трактовку статуса налогов. Принадлежность налога к тому или иному виду не характеризует компетенцию соответствующих органов власти по введению, управлению и распоряжению этим налогом. По каждому налогу установлен объем полномочий органов власти, субфедеральные органы власти могут иметь или не иметь права на введение регионального или местного налога (если это право отнесено к ведению федеральных органов),
по разным налогам предусмотрены различные возможности территориальных властей влиять на величину базы или ставки. По многим, в том числе федеральным, налогам законодательство устанавливает долевое распределение полученных доходов, существенно ограничивающее право на распоряжение вводящих эти налоги органов власти.
Проблема вертикальной разбалансиро-ванности стоит в тех федерациях, для которых характерна высокая централизация бюджетных средств. Возникает вопрос: нельзя ли раз и навсегда решить проблему вертикальной несбалансированности, закрепив все налоги за федеральным центром и передавая нужный объем средств на региональный (местный) уровень с помощью межбюджетных трансфертов? Практика показывает, что полная централизация налогов неэффективна, поскольку лишает субфедеральные уровни власти заинтересованности в развитии собственной налоговой базы, в обеспечении максимально полного сбора налогов. Однако анализ международного опыта показывает, что даже в странах, где обеспеченность суб-федеральных властей собственными доходами чрезвычайно высока (Канада, Германия, США), межбюджетные трансферты все равно сохраняются. Причины, в силу которых расходы эффективнее закреплять за нижними уровнями бюджетной системы, а доходы — за верхними, уже назывались выше: это позволяет более полно учитывать потребности жителей в получении бюджетных услуг, делает власть подотчетной избирателям и т. д. При этом существует не так много доходных источников, привязанных к местам проживания граждан, а закрепление за нижними уровнями бюджетной системы неравномерно распределенных доходных источников усиливает дифференциацию территорий с точки зрения бюджетных доходов. Разумеется, можно привести достаточно серьезные аргументы и в пользу противоположных решений, т. е. в пользу закрепления большинства расходов за верхним уровнем, а доходов — за нижними уровнями бюджетной системы, однако первая группа аргументов обычно пересиливает. Кроме того, центральное правительство должно иметь в распоряжении некоторый избыток ресурсов сверх необходимого для осуществления собственных задач, который будет направляться на обеспечение горизонтального выравнивания, преодоление чрезмерной дифференциации бюджетной обеспеченности территорий [8].
С позиции теории и практики горизонтальное выравнивание рассматривается двояко. С точки зрения практики бюджетного
регулирования, этот термин обозначает процесс нивелирования несоответствий налогового потенциала отдельных территориальных бюджетов их полномочиям по расходам на соответствующих субнациональных уровнях. Термин «горизонтальное выравнивание» как процесс, обеспечивающий формирование равных стартовых условий, получает все большее распространение в отечественной теории и практике бюджетного выравнивания. Второе толкование термина «горизонтальное бюджетное выравнивание» определяет его как выравнивание, обеспечивающее реализацию права каждого гражданина независимо от места его проживания в стране на равный доступ к общественным благам при равном участии в формировании налоговых доходов бюджетной системы. Цели бюджетного выравнивания должны зависеть от того, что подразумевается под задачей горизонтального бюджетного выравнивания: повышение уровня доходов (налогового потенциала) или обеспечение среднего уровня потребления государственных услуг [6].
Концепция бюджетного федерализма не меняет сути этих процессов, но в ее рамках, а также в зависимости от формы государственного устройства они имеют определенные особенности. Появляется необходимость в дополнительном правовом регулировании, более четких формулировках целей и задач бюджетного выравнивания. Государственные меры по выравниванию положения бюджетов отдельных территорий служат механизмом урегулирования отношений государства и его граждан — основных налогоплательщиков. Из этого можно сделать вывод: межбюджетная поддержка, оказываемая в рамках политики выравнивания, не является актом благотворительности, получающая территория имеет право на участие в бюджетном выравнивании, обусловленное ее обязанностями перед населением.
Горизонтальное выравнивание рассматривается как способ реализации права каждого субъекта Федерации обеспечивать население государственными услугами на уровне не ниже принятых стандартов, реализуемых другими субъектами Федерации, при условии сравнительно одинакового налогообложения и достаточно эффективного государственного управления региональными финансами. Основные причины неравенства бюджетной обеспеченности территорий в рамках одного государства таковы:
а) территориальное распределение налоговой базы не соответствует территориальному распределению потребителей бюджетных услуг;
б) различная стоимость ресурсов, используемых для производства бюджетных услуг, в разных регионах страны (разные стоимость электроэнергии, топлива, уровень зарплаты и т. д.);
в) различная потребность в бюджетных услугах (разные длительность отопительного сезона, доля основных потребителей бюджетных услуг и социальных пособий, протяженность дорог и т. д.) [7].
Исходя из этого выравнивание бюджетной обеспеченности территорий является одной из основных задач в деятельности органов власти федерального и регионального уровня. Чрезмерная дифференциация территорий опасна тем, что может привести к социальному взрыву, поскольку именно в малообеспеченных регионах, как правило, высока доля жителей, нуждающихся в социальной защите, которую им не может предоставить местная администрация. Однако и чрезмерная степень выравнивания нежелательна, поскольку она отбирает ресурсы у динамичных, быстро развивающихся территорий и снижает стимулы для развития собственной налоговой базы у экономически менее развитых территорий. Таким образом, речь идет о сокращении дифференциации до определенной степени, гарантирующей самым бедным территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности и равный (сопоставимый) доступ всего населения страны к бюджетным услугам.
Распределение доходов между звеньями бюджетной системы должно осуществляться на основе разграничения прав и ответственности федеральных, региональных, местных органов власти и управления при разработке и реализации налоговой политики и решении социально-экономических проблем. Централизация доходов на федеральном уровне должна проводиться исключительно в целях реализации общегосударственных экономических и социальных программ для обеспечения устойчивости государственных финансов и денежной системы, а также перераспределения финансовых ресурсов в целях выравнивания развития регионов.
Существующий ныне бюджетный механизм не направлен на стимулирование экономических реформ в регионах. Разрыв между регионами с наиболее низкими значениями бюджетной обеспеченности и средним по стране уровнем постоянно увеличивается. Для России характерен очень высокий уровень региональной дифференциации: размер валового регионального продукта (ВРП) на душу населения в субъектах Федерации различается в десятки раз. Это требует регуляр-
ного увеличения ассигнований из федерального бюджета для предоставления финансовой помощи субъектам РФ, что способствует росту бюджетных расходов в целом.
Предоставление субъектам Федерации значительных объемов бюджетных средств не связано с выполнением ими программ оздоровления экономики. Такая система имеет ряд отрицательных сторон, так как формирует иждивенческие настроения, а следовательно, «выравнивания» регионов не происходит. Наоборот, они становятся все более зависимыми от центра.
В системе финансовых потоков более половины ВВП и более 50 % федерального бюджета формируется десятью регионами. В то же время для реализации региональной политики из федерального бюджета направляются средства в адрес 76 регионов через программы выравнивания межрегиональных различий и разнообразные федеральные программы, преследующие социально-политические цели [1].
В настоящее время, в условиях глубокого и продолжительного мирового экономического кризиса, к внутренним преградам на пути к экономическому росту добавляются серьезные внешние. В условиях масштабного сокращения потока конъюнктурных доходов невозможно дальнейшее существование неэффективных систем в прежнем виде. В современных условиях нестабильной экономической ситуации и выпадения значимых доходов бюджетов бюджетной системы РФ особенно необходимо повышение эффективности реализации бюджетной политики органов власти всех уровней в РФ.
На наш взгляд, конкретные российские условия не имеют строго выраженных особенностей, не позволяющих в каждом из субъектов Федерации добиться высокой эффективности бюджетного выравнивания. Однако отдельные параметры бюджетной системы России заслуживают внимания и специального учета в рамках осуществления меж-бюджетного регулирования. В их числе мож-
но назвать и сложившуюся структуру и состав налогов, большая часть которых зачисляется в федеральный бюджет, а отдельные виды распределяются между субъектами Российской Федерации по дифференцированным нормативам, крайне высоки межтерритори-альные отличия в размещении производительных сил, по климатическим и географическим факторам. Вместе с тем наличие этих объективных условий не является препятствием для применения рациональных норм и правил.
Полагаем, не стоит стремиться к абсолютной симметрии в бюджетной сфере, поскольку это не достижимо в принципе. Механизмы горизонтального выравнивания, хотя и далеки от совершенства, все-таки позволяют осуществить выравнивание бюджетной обеспеченности регионов до законодательно устойчивых критериев. Необходимо исключить влияние на бюджетный процесс субъективных факторов, повысить прозрачность операций, осуществляемых с бюджетными средствами, стимулировать субъекты РФ к увеличению доходной базы, повышению эффективности использования бюджетных средств.
Таким образом, в силу несостоятельности и несовершенства рыночного балансирования в российской экономике, развития нового типа федеративных отношений бюджетное выравнивание регионов страны становится необходимым. Правительство может и должно заниматься выравниванием бюджетной обеспеченности регионов, но в итоге ответственность за балансирование региональных бюджетов за обеспечение нормального уровня потребления государственных услуг ложится на органы государственной власти субъектов Федерации. Для них проблема самодостаточности экономического потенциала регионов становится главной, поэтому приоритетной целью бюджетного выравнивания логически должно стать выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Аганбегян А. Социально-экономическое развитие России : стратегия роста и возможности инвестиционного обеспечения // О-во и экономика. — 2008. — № 1. — С. 18—41.
2. Берд Р. М. Финансовые потоки, фискальное равновесие и фискальная устойчивость // Развитие бюджетного федерализма : международный опыт и российская практика / под общ. ред. М. де Силь-
вы, Г. В. Курляндской. — М., 2006. — Гл. 8.
3. Годин А. М. Бюджетная система Российской Федерации : учебник / А. М. Годин, В. П. Горе-
гляд, И. В. Подпорина. — М. : Дашков и Ко, 2008. — 627 с.
4. Государственный бюджет // Большая Российская энциклопедия. В 14 т. Т. 7. — М., 2007. — С. 528.
5. Дементьев Д. В. Бюджетная система РФ : учеб. пособие для студентов, обучающихся по специальности «Финансы и кредит» / Д. В. Дементьев, В. А. Щербаков. — М. : КноРус, 2008. — 788 с.
6. Ларина С. Е. Межбюджетные отношения в Российской Федерации : тенденции, проблемы и направления развития / С. Е. Ларина, А. Р. Вагапова. — М. : Экономика, 2007. — 222 с.
7. Мнацаканян А. Г. Трансформация бюджетных отношений на региональном уровне. — Калининград : БИЭФ, 2003. — 248 с.
8. Ржевская Т. Г. Финансовая система и пропорциональность российского бюджета (теория и практика формирования бюджетных пропорций) : моногр. / Т. Г. Ржевская. — М. : ЮНИТИ, 2008. — 159 с.
Поступила 07.06.09.
