CC BY
21
Бюджетно-налоговые механизмы устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации
И.В. НИКУЛКИНА, кандидат экономических наук, Северо-Восточный федеральный университет, Якутск. E-mail: [email protected]
Автором предложены концептуальные подходы по совершенствованию налоговой, таможенной и региональной политики, а также комплекс мер в целях стимулирования экономики арктических регионов, в том числе сбалансированного развития внешнеэкономической, инновационной и инвестиционной деятельности.
Ключевые слова: Арктика, Арктическая зона Российской Федерации, арктические территории, социально-экономическое развитие, налогообложение, налоговое стимулирование, налоговый механизм, таможенно-тарифное регулирование, таможенный механизм
Ведущие арктические державы особое внимание уделяют формированию и реализации новой арктической политики для получения всех выгод от комплексного использования арктических пространств и ресурсов региона в средне- и долгосрочной перспективе и уже сейчас оказывают влияние на решение политических, международно-правовых и других практических вопросов социально-экономического развития развивающихся государств. В современных условиях «арктическая политика обретает функции одного из системообразующих факторов развития глобальной политической организации миропорядка»1.
Монетарная политика, проводившаяся в России с начала 1990-х годов, в качестве одной из своих целей ставила жесткое лимитирование бюджетных расходов. Налоговая политика страны, в том числе и по отношению к арктическому
1 Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечение национальной безопасности на период до 2020 г. (проект). URL: http:// copy.yandex.net/?fmode = envelope&url = http%3A%2F%2Fnarfu.ru%2 Fdevelopment_program%2FStategy_arctic.pdf&lr=213&text=%D0%A1%D0% A2%D0%A0%D0DAB&l10n=ru&mime=pdf&sign=c46436ea408a36200 ada51 5 ebff79eaf&keyno
ЭКО. - 2014. - №3 НИКУЛКИНА И.В.
сектору, носит ярко выраженный фискальный характер и практически полностью сориентирована на пополнение государственного бюджета любой ценой. Это не только не способствует развитию экономики страны, но и тормозит ее переход на инновационный путь развития. Естественно, с такой налогово-бюджетной моделью невозможно успешно осваивать и развивать российские арктические территории. Во-первых, государственный бюджет (в расходной части) не настроен в необходимой мере на финансирование такого проекта. Во-вторых, фискальная система налогообложения не способствует привлечению российских и иностранных инвестиций в развитие арктических территорий и их важнейших ресурсов (добыча, переработка и транспортировка нефти, разработка трудноизвлекаемых запасов, добыча из низкорентабельных месторождений и т.п.).
Следует отметить, что освоение и развитие арктических территорий - не просто одна из целевых программ российской экономики. Это проект, которому по значимости и перспективности не было и нет аналогов в современной России (да и в мире в целом). Успешное освоение и развитие арктического пространства позволит сделать из него мощный плацдарм для инновационного развития этого региона и испытательный полигон для распространения отработанного механизма инновационного развития по всей территории России и ухода от сырьевой модели хозяйствования.
Переход к устойчивому развитию Арктической зоны Российской Федерации невозможен без государственной поддержки и финансового обеспечения. Важнейшим условием устойчивого развития Российской Арктики является создание институциональной основы реализации государственной арктической политики с участием бизнеса, науки, структур гражданского общества и коренных народов Севера. Ведущая роль должна отводиться государству, которое создает условия для инвестиций и инноваций, обеспечивает общественные интересы в макрорегионе, в том числе защиту национального бизнеса.
В связи с огромной значимостью арктической программы экономическую заинтересованность государства в развитии Российской Арктики следует рассматривать с экономико-тактических и экономико-стратегических подходов.
Экономико-тактический подход предполагает, что для перехода страны в целом на новую модернизационную и инновационную модель развития и успешной реализации арктической стратегии необходимо изменить действующую бюджетно-налоговую модель. Во-первых, уйти от политики, по существу, финансового невмешательства государства (путем неоправданно жесткой экономии бюджетных расходов) в развитие экономики страны. Во-вторых, налоговой политике за счет сокращения фискальной направленности следует придать функцию налогового регулирования и стимулирования.
На начальных этапах государство должно быть заинтересовано не в получении дополнительных доходов от арктической программы, а в возможно более полном обеспечении ее финансовыми ресурсами за счет расширения бюджетных расходов на нее. Бюджетная экономия на арктической программе может привести к потере влияния России на эту сферу экономики. Кроме того, для повышения эффективности бюджетного механизма целесообразно расширить временные горизонты планирования и прогнозирования государственного бюджета.
При нехватке бюджетных ресурсов полностью реализовать арктическую стратегию государство сможет лишь тогда, когда оно будет экономически заинтересовано в создании благоприятных условий для привлечения отечественного и иностранного капитала в развитие российского Арктического шельфа. Для этого необходима перестройка налоговой, таможенной и других сфер, связанная с введением дополнительных льгот для осуществления экономических операций на арктической территории. На первых этапах это приведет к определенному сокращению доходной части бюджета, но такая ситуация оправданна в стратегическом плане.
Увеличение бюджетных средств в развитие Арктической зоны следует рассматривать, в первую очередь, не с позиций финансовых расходов государства, а с точки зрения эффективного инвестирования, которое в будущем обеспечит существенный экономический рост страны, создаст условия для укрепления национальной, внешнеторговой и экономической безопасности России.
Экономико-стратегический подход потребует опять-таки изменения в финансовой (прежде всего, бюджетно-налоговой)
политике страны. Только на последующих этапах реализации арктической программы государству будет целесообразно в арктической сфере стремиться к получению доходов от ее функционирования.
Государственное регулирование развития северных и арктических регионов в нашей стране носило и продолжает пока носить несистемный характер: по сути, все государственные меры, принимаемые за последние годы, были направлены на предотвращение социального кризиса. В этой связи существует острая необходимость в повышении эффективности российской государственной политики в Арктике.
Во-первых, необходимо разработать и принять ряд нормативно-правовых актов и программных документов, регулирующих сферу Российской Арктики (в частности, государственную программу «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2012-2020 годы»), а также совершенствовать действующее законодательство (внести изменения в Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс Таможенного союза и т.д.).
Во-вторых, требуется совершенствование бюджетно-налогового и таможенного механизмов.
Стратегическая цель государственной экономической политики заключается в формировании конкурентоспособной, инновационной, социально ориентированной модели национальной экономики. России предстоит осуществить масштабные проекты по трансформации экспортно-сырьевой экономики в инновационную социально ориентированную. Во многом успешность такой трансформации будет зависеть от стабильности и устойчивости регионального развития северных и арктических территорий. Поэтому меры налогового и таможенного стимулирования должны быть направлены на реализацию следующих основных государственных приоритетов регионального развития на Севере и в Арктике:
• стимулирование сбалансированного регионального развития и создание новых региональных центров экономического роста;
• содействие развитию Арктической зоны РФ как регионов, имеющих особо важное геополитическое значение для страны;
• поддержка имеющегося или потенциального экспорто-ориентированного производства (приоритетных отраслей промышленности);
• стимулирование экспорта высокотехнологичных товаров и услуг;
• содействие развитию импортозамещающих производств в высоко- и среднетехнологичных секторах экономики;
• повышение конкурентоспособности российского экспорта (содействие развитию базовых отраслей промышленности и стимулирование экспорта продукции);
• стимулирование инвестиционной, инновационной и внешнеэкономической деятельности (поддержание необходимого уровня инвестиционной привлекательности отраслей и регионов страны, развитие инновационной инфраструктуры и т.д.);
• содействие технологической модернизации российской экономики;
• поддержка малого и среднего бизнеса.
Все эти приоритеты связаны одной идеей - созданием среды для реализации потенциала модернизации и новых производств. По существу эти приоритеты являются «точками прорыва» в экономике России.
Модернизацию российской экономики надо начинать с Севера и Арктики, которые могут стать авангардом инновационного развития. При этом существующая сырьевая направленность экономики Севера и Арктики не препятствует инновационно ориентированной. Напротив, стратегическое развитие территории базируется на реализации инновационных проектов эффективного использования уникального природного потенциала.
Совокупность приоритетов и предопределяет комплекс мер государственной политики для качественного преобразования социально-экономической системы страны и её арктических регионов, среди которых:
• формирование механизма государственной поддержки территорий с особыми условиями функционирования (с особым статусом), в том числе территорий Арктической зоны РФ, увязанного с промышленной, финансовой (бюджетно-налоговой, таможенно-тарифной, инвестиционной) политикой;
• разработка и закрепление на законодательном уровне порядка типологизации арктических территорий, требующих государственной поддержки и включения их в программу развития (разработать и установить критерии, порядок отбора регионов); формирования и реализации государственных федеральных и региональных программ развития субъектов Арктической зоны РФ;
• формирование специальных финансовых институтов -Государственного внебюджетного фонда развития арктических территорий, Инвестиционного фонда развития Арктики и Территориального фонда развития арктических территорий;
• создание государственного института по управлению региональным развитием Арктики, а также научного инновационного Арктического центра на базе Кольского и Якутского научных центров РАН.
Достижение целей устойчивого развития экономики Арктической зоны РФ, успешная реализация государственной политики в Арктике предполагают выстраивание эффективных бюджетно-налоговых, таможенных механизмов, направленных на усиление стимулирующего влияния финансовой системы на развитие экономики страны в целом.
В-третьих, совершенствование международных финансовых механизмов сотрудничества в Арктике позволит перейти от финансирования отдельных проектов различными странами к системному финансированию по приоритетным направлениям деятельности международных организаций (например, Арктического совета).
Сегодня как никогда необходимы разработка и скорейшая реализация налоговых стимулов для бизнеса, экономических стимулов и социальных гарантий для граждан, работающих и проживающих в Арктической зоне РФ, а также для привлечения и закрепления для работы в районах Арктики молодых научных, педагогических, медицинских кадров и специалистов инновационного профиля.
В связи с этим целесообразно разработать комплекс государственных мер в сфере налогообложения, направленных на стимулирование и поддержку развития российских арктических территорий.
На первоначальном этапе комплекс государственных мер следовало бы обозначить и включить в «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2014 год и последующие годы»2, в которых должны быть отражены в качестве новых направлений создание бюджетно-налоговых и таможенно-тарифных стимулов для регионального развития и осуществления внешнеэкономической деятельности в Арктике.
В течение трехлетнего периода эти меры необходимо законодательно закрепить. Тем самым будет создана правовая основа реализации государственной политики в сфере регионального развития арктических территорий. При одновременном принятии Государственной программы «Экономическое и социальное развитие Арктической зоны Российской Федерации на 2012-2020 годы», региональных, муниципальных арктических программ и ряда основополагающих федеральных законов РФ (например, «Об Арктической зоне Российской Федерации», «Об инновационном центре "Арктика"» и др.).
Кроме того, необходимо на основе долгосрочных прогнозов социально-экономического развития регулярно уточнять приоритетные направления бюджетно-налоговой и таможенно-тарифной политики, увязывая их с задачами сохранения конкурентных позиций российской экономики, регионального развития и требованиями национальной безопасности.
Стимулирующие меры
В качестве мер налогового стимулирования освоения и развития Арктической зоны Российской Федерации предлагается следующее.
1. Введение специального налогового режима, стимулирующего освоение и развитие Арктической зоны РФ (а не только значимых инвестиционных проектов), в том числе для субъектов малого и среднего бизнеса.
Специальный налоговый режим для субъектов Арктической зоны РФ предусматривает налоговые стимулы для:
2 «Основные направления...» — один из документов, учитываемых в процессе бюджетного проектирования. Несмотря на то, что этот документ не является нормативным правовым актом, он служит основанием для внесения изменений в бюджетное, таможенное законодательство и законодательство о налогах и сборах.
• организаций, добывающих на Арктическом континентальном шельфе - специальный налоговый режим;
• организаций, получивших статус участников инновационного проекта «Арктика», - налоговые льготы (налоговые каникулы);
• субъектов малого бизнеса, осуществляющих предпринимательскую деятельность на территории Арктической зоны РФ - специальный налоговый режим - упрощенная система налогообложения;
• социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в Арктической зоне РФ, -налоговые льготы;
• организаций, осуществляющих коммерческую деятельность в Арктической зоне РФ, - специальный налоговый режим.
2. Введение специального налогового режима для организаций, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность в Арктической зоне РФ - упрощенной системы налогообложения.
3. Внесение изменений в общий режим налогообложения в целях государственной поддержки и стимулирования конкретных мероприятий, связанных с освоением и развитием Арктической зоны РФ (например: применение налоговых льгот по НДС при ввозе товаров на таможенную территорию РФ; совершенствование механизма инвестиционного налогового кредита, амортизации и др.).
4. Введение экологического налога и создание экологического фонда Арктики.
5. Введение упрощенных таможенных процедур для участников инновационного проекта «Арктика»; субъектов малого бизнеса, осуществляющих предпринимательскую деятельность на территории Арктической зоны РФ; социально ориентированных некоммерческих организаций; организаций, добывающих на Арктическом континентальном шельфе.
Следующая мера государственного регулирования - использование таможенного механизма. Предлагается широко использовать стимулирующую функцию таможенной пошлины, в том числе в виде тарифных льгот (возврата ранее уплаченной пошлины, освобождения от оплаты пошлины,
снижения ставки пошлины, установления тарифных квот на преференциальный ввоз (вывоз) товара).
В частности, целесообразно было бы не взимать таможенную пошлину при ввозе на таможенную территорию России товаров (за исключением подакцизных) по перечню, утверждаемому Правительством РФ, в рамках международного сотрудничества в области исследования и освоения Арктической зоны РФ, и товаров - сырья, материалов, технологического оборудования (за исключением подакцизных товаров) - для использования их в экспортном производстве или импортозамещении, по перечню, утверждаемому Правительством РФ, а также предоставить тарифные льготы в виде возврата уплаченной пошлины в отношении ввозимых товаров (за исключением подакцизных товаров) для использования их в целях модернизации производства, по перечню, утверждаемому Правительством РФ. В отношении ввозимых товаров, предназначенных для собственного производства на
территории Арктической зоны РФ, также следует предоставить тарифные льготы в виде возврата уплаченной пошлины, снижения ставки пошлины. Организации, осуществляющие ввоз таких товаров, должны быть включены в федеральную программу развития Арктической зоны РФ.
Проблему северного завоза можно решать с помощью сезонных пошлин в отношении ввозимых товаров (за исключением подакцизных товаров), предназначенных для субъектов Арктической зоны РФ на период северного завоза (в период навигации), по перечню, утверждаемому правительством РФ3.
Следует пояснить, что для оперативного регулирования ввоза и вывоза товаров Правительством РФ могут устанавливаться сезонные пошлины, срок действия которых не может превышать шесть месяцев в году. При этом ставки таможенных пошлин, предусмотренные таможенным тарифом, не применяются.
В период северного завоза (навигации) с 1 июня по 1 октября целесообразно устанавливать сезонные пошлины с пониженной ставкой (по сравнению с установленными в таможенном тарифе) либо на определенный срок (например, один месяц) предоставлять освобождение от уплаты таможенных пошлин. Ставки сезонных таможенных пошлин следует дифференцировать в зависимости от сроков ввоза (по месяцам). Например, на продукцию мукомольно-крупяной промышленности (товарная группа 11 по коду ТН ВЭД России) установлена ставка ввозной таможенной пошлины 10%. В период северного завоза на данную группу товаров можно было бы установить следующие сезонные ставки: 5% (с 1 июня по 31 июня); 0% (с 1 июля по 31 сентября); 5% (с 1 октября по 31 октября), с тем, чтобы с 1 ноября вернуться к ставке 10%.
Реализация вышеизложенных мер будет способствовать комплексному решению проблемы освоения и устойчивого развития арктических территорий, созданию эффективной системы налогообложения и таможенно-тарифного регулирования в интересах социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации.
3 Главная цель северного завоза - своевременное (в установленные сроки), достаточное (в нужном объеме) обеспечение северных регионов страны необходимыми товарами (продовольствием, промышленными товарами народного потребления, продукцией производственно-технического назначения, энергоносителями и нефтепродуктами).
