CC BY
100
12 (102) - 2012
Государственные финансы
УДК 336.146
БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА РФ: СОСТОЯНИЕ КРИЗИСА
Ю. Г. ШВЕЦОВ,
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой финансов и кредита E-mail: yu. shvetsov@mail. ru Алтайская академия экономики и права
В статье рассматривается актуальная проблема совершенствования управления государственными финансами. Обосновывается, что федеральный бюджет РФ фактически утратил свою целевую направленность, а главной функцией налогово-бюджетного механизма является перераспределение национального дохода на содержание бюрократии и на цели обслуживания искусственно раздуваемых государственных обязательств.
Ключевые слова: бюджет, государство, система, доходы, расходы, потребность, налог, финансы, межбюджетные отношения.
Бюджетно-налоговая система РФ в настоящее время представляет собой централизованную, жестко управляемую из государственно-бюрократического центра модель унитарного бюджетного устройства страны, в которой финансирование общественно значимых приоритетов находится на периферии социально-экономической политики, а действительным лейтмотивом государственных финансов являются интересы правящей номенклатуры.
Если рассмотреть структуру расходов бюджета любого уровня, то она предстает в виде постатейного распределения бюджетных средств: государственное и муниципальное управление, национальная оборона, государственная поддержка отраслей сферы материального производства, обеспечение правоохранительной деятельности, социальная
защита населения, охрана окружающей среды и др. Каждый из этих блоков включает конкретные направления использования бюджетных средств.
С точки зрения материального носителя, расходы бюджета есть денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Государство, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, должно учитывать соблюдение макроэкономических пропорций в народном хозяйстве, а также экономические интересы всех участников воспроизводственного процесса.
Однако в условиях российской действительности в каждой статье расходной части бюджета наибольшая часть расходов приходится на содержание бюрократической номенклатуры, остальные направления финансируются строго по остаточному принципу. Причем это касается не только статьи «Государственное и муниципальное управление» (что естественно), но и всех остальных. Ведь, к примеру, и в системе социального обеспечения, и в правоохранительных органах также наличествует административно-бюрократический аппарат, и именно на его содержание уходит значительная часть бюджетных ресурсов. При этом содержание административно-бюрократического аппарата включает в себя не только денежное содержание номенклатуры, но и проведение юбилеев, праздников, торжеств, представительские расходы, зарубежные командировки, оздоровительные мероприятия и пр.
Наиболее ярко выраженным пороком действующей бюджетной системы является невозможность эффективного контроля за расходованием средств из бюджетов всех уровней. Вопрос о недопущении не только неправомерных, но также и неэффективных расходов, по сути ненужных с точки зрения интересов общества и государства, даже не ставится, что является чрезвычайно выгодным номенклатуре.
В результате российская бюджетная система прочно увязла в трясине государственно-бюрократического устройства страны, сочетая в себе целый ряд структурных диспропорций.
В рамках функции образования бюджетного фонда бюджетной системы назрело противоречие, с одной стороны, внутри иерархической структуры бюрократии между чиновничеством федерального и субфедерального уровня по поводу распределения доходов консолидированного бюджета. С другой стороны, множится недовольство работников бюджетной сферы в связи с продолжающимся снижением их жизненного уровня.
В функции использования бюджетного фонда бюджетной системы растет противоречие между непомерными расходами на содержание бюрократи-
Структура расходов федеральн
ческого аппарата и все увеличивающимися потребностями в бюджетном финансировании отдельных отраслей национального хозяйства, учреждений непроизводственной сферы, экономических регионов, различных форм собственности, отдельных хозяйствующих субъектов.
Все отражающие бюджетную стратегию правительственные формулировки со всей определенностью свидетельствуют: федеральная бюджетная политика ведется в полном отрыве от действительных императивов социально-экономического прогресса страны, о пренебрежении проектировщиков бюджета конституционной нормой о России как социальном государстве и об игнорировании ими современной теории «государства развития».
Этот вывод наглядно подтверждается статистическими данными об использовании бюджетных ресурсов страны за последние десять лет.
Проанализируем структуру расходов федерального бюджета за 2001-2010 гг. (табл. 1).
Наибольший объем ассигнований приходится на выполнение традиционных государственных функций (государственное и местное самоуправление, судебная система, национальная оборона,
Таблица 1
) бюджета за 2001-2010 гг., % [4]
Статья расходов 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Выполнение традиционных функций, 34,1 27,4 29,4 31,8 33,1 33,2 29,6 28 25,9 26,4
всего
В том числе:
- государственное управление 3,2 2,7 2,8 3 2,6 3,1 3,3 2,8 2,3 2,1
и местное самоуправление
- судебная система 0,9 1 1 1,2 1,2 1,4 1,3 1,2 1,1 1,0
- национальная оборона 18,7 14,4 15,1 15,9 16,5 15,9 13,9 12,7 12,2 12,6
- национальная безопасность 11,3 9,3 10,5 11,7 12,8 12,8 11,1 11,3 10,3 10,7
и правоохранительная деятельность
Фундаментальные исследования 1,8 1,5 1,7 1,7 0,9 1 0,9 0,9 0,8 0,8
Развитие отраслей материального про- 7,9 8,8 6,4 6,4 8,9 11,8 15,1 17,4 20,3 15,6
изводства, всего
В том числе:
- национальная экономика 3,3 5,1 2,9 3 7,1 8 11,6 13,3 17 12
- сельское хозяйство и рыболовство 1,8 1,3 1,3 1,3 0,5 0,6 0,4 0,8 0,8 0,3
- транспорт, связь и информатика 2,8 2,2 2,2 2,1 1,3 3,2 3,1 3,3 2,5 3,3
Социально значимые цели, всего 6,3 6 6,5 6,9 7,7 9,1 8,9 8,2 8,5 8,7
В том числе:
- образование 4,1 4 4,2 4,5 4,6 4,9 4,9 4,3 4,3 4,7
- культура и кинематография 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6 0,8 0,7 0,6 0,6 0,6
- здравоохранение и спорт 1,7 1,5 1,7 1,8 2,5 3,4 3,3 3,3 3,6 3,4
Социальная политика 8,5 23,6 5,9 5,7 5 4,7 3,5 4 3,3 3,4
Обслуживание государственного 17,5 11,2 9,4 7,6 5,9 4 2,4 2,3 1,8 1,9
и муниципального долга
Межбюджетные трансферты 17,4 15,5 33,8 33,5 35,4 35 31,7 37,6 37,1 40,8
Итого... 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
национальная безопасность и правоохранительная деятельность) - на эти цели тратится около трети государственного бюджета (28-34,1 %), или около 5 % ВВП.
За последние шесть лет заметно (почти вдвое) увеличились размеры бюджетного финансирования сферы материального производства, с 8,9 % в 2005 г. до 15,9 % в 2010 г., в основном по статье «Национальная экономика».
Однако это достижение стало единственной положительной тенденцией в направлениях расходования государственных финансовых ресурсов. Традиционно скудным остается финансирование фундаментальных исследований (1,5-1,8 %, или 3 % ВВП в 2001-2004 гг. и 0,9-1 % в 2005-2010 гг.) и социально значимых отраслей: образования (4,14,5 %, или 0,7 % ВВП в 2001-2004 гг. и 4,7-4,9 % в 2005-2010 гг.), культуры (0,5-0,6 %, или 0,1 % ВВП в 2001-2004 гг. и 0,7-0,8 % в 2005-2010 гг.), здравоохранения и спорта (1,5-1,8 %, или 0,3 % ВВП в 2001-2004 гг. и 3,4-3,6 % в 2005-2010 гг.).
Обращают на себя внимание увеличившиеся почти в два раза в 2003 г. размеры финансовой помощи нижестоящим бюджетам, которая составляла в 2004-2010 гг. 33,5-40,8 % общего объема средств федерального бюджета. Это наглядно иллюстрирует дотационный характер формирования территориальных бюджетов. К аналогичным выводам приходят в своих исследованиях эффективности использования государственных финансовых ресурсов многие авторитетные специалисты.
Сопоставление изменений в структуре государственных расходов развитых стран, проведенное С. Роговым, убедительно доказало, что увеличение государственных расходов на цели социально-экономического развития является необходимым фактором современного экономического роста, основанного на НТП. Он ввел разделение функций государства на традиционные (оборона и правопорядок) и современные (развитие интеллектуально-человеческого потенциала), согласно которому сегодня в мире через государственные бюджеты тратится в среднем на современные функции 17,8 % ВВП, а на традиционные - только 5,3 %. Соотношение между этими статьями расходов - 3,4 : 1. В развитых странах эти показатели составляют 25 и 3,9 % (соотношение 6,4 : 1), в странах с переходной экономикой - 22,1 и 3,8 % (соотношение 5,8 : 1).
В противоположность этой закономерности, в России большая часть государственных расходов
направляется на выполнение традиционных функций. Так, в 2007 г. на эти цели из федерального бюджета потрачено 7,4 % ВВП, что почти на 25 % превышает среднемировой показатель. При этом на современные функции наше государство тратит в три раза меньше среднемирового показателя (4,7 % ВВП), т. е. соотношение расходов на традиционные и современные функции составляет почти 2 : 1 [2].
Проводимая федеральным правительством архаичная бюджетная политика, подчеркивает В. Сенчагов, не соответствует ни требованиям современного государства, ни интересам социально-экономического развития страны.
Сопоставление расходов на здравоохранение и образование в процентах к ВВП в России и в развитых странах показывает, что этот индикатор намного ниже пределов глобальной национальной безопасности нашей страны: в России - 5,7 %, в США - 12,2 %, во Франции - 13,3 %, в Германии - 13,4 % [5].
В 2008 г. суммарные расходы федерального бюджета на здравоохранение, образование, культуру и проведение социальной политики были почти в два раза меньше затрат на национальную оборону и правоохранительную деятельность [6].
Академик А. Аганбегян отмечает, что в России на здравоохранение выделяется меньше 4 % ВВП, в других странах - не меньше 6 %, а порой и 10 %, в США - 14 %, причем от совсем другого размера национального продукта. Когда Россия была в первой десятке в мире по образованию, на него выделялось 10 % ВВП, в США - 4 %. Сейчас мы поменялись местами: США - 11 %, Россия - 4 % [1].
При анализе структуры федерального бюджета РФ М. Делягин обращает внимание на следующий аспект: «Весьма существенным является то, что для государственных компаний государственные средства являются даровым ресурсом, который при отсутствии жесткого контроля и в силу его бесплатности расходуется крайне неэффективно. Таким образом, в целом складывается ощущение, что расходы бюджета... поддерживаются на относительно высоком уровне и даже существенно увеличиваются ради стимулирования не столько модернизации, сколько коррупции» [3].
В результате доля финансирования социальных отраслей в общей структуре бюджетных расходов в РФ в настоящее время на 3-5 процентных пунктов ниже уровня, рекомендуемого для развивающихся стран, и на 8-12 процентных пунктов - для стран развитых.
Наиболее полное представление о реальных государственных приоритетах в бюджетной сфере в развитых зарубежных странах дают данные табл. 2.
В экономически развитых государствах новые функции, в основном отражающие социальную содержательность бюджетных расходов, значительно превышают долю традиционных функций, связанных с обороной и обслуживанием государственного долга. В РФ все происходит с точностью наоборот.
Общепризнанно, что бюджет, являясь главным инструментом социально-экономической политики, призван обеспечить выполнение правительством предписанных ему государственных функций: социальной защиты населения, национальной безопасности, поддержания правопорядка, развития экономики и общества. Предприятия и граждане платят налоги, которые должны использоваться для выполнения этих функций в соответствии с законодательно установленными нормативами.
Но эта логика здравого смысла в деятельности правового государства существенно отличается от приоритетов авторитарного в РФ. Главной задачей бюджетной политики ее апологеты считают достижение нулевого бюджетного дефицита и минимизацию зависимости от внешних заимствований. Очевидно, что решение этой задачи легче всего достигается сокращением бюджетных расходов, что и становится самодовлеющей целью бюджетной политики государства. Из этого следует вывод, что главной функцией налогово-бюджетного механизма является перераспределение национального дохода на содержание бюрократии и на цели обслуживания искусственно раздуваемых государственных обязательств.
Таковы реальные приоритеты осуществляемой в РФ бюджетной политики. Как нетрудно заметить,
Данные о направленности бюджетны
в середине
они весьма сильно отличаются от целей социально-экономического развития, ежегодно излагаемых в послании Президента РФ Федеральному Собранию, и не имеют сколько-нибудь заметного отношения к соответствующим целевым нормам бюджетного финансирования.
Следствием такого положения дел явилось то, что федеральный бюджет РФ фактически утратил свою целевую направленность, ибо не выполняется ни один законодательно установленный норматив формирования бюджетных расходов. Стратегическая линия на минимизацию бюджетных расходов находится в разительном противоречии не только с необходимостью должного обеспечения государственных функций, но и общемировыми тенденциями повышения роли государства в социально-экономическом развитии страны.
Характерной для России тенденцией стало превращение системы государственных финансов в высоколиквидный ресурс для бюрократии и финансовых спекулянтов, а главной функцией налогово-бюджетной политики стало перераспределение национального дохода в сверхприбыли для финансового капитала.
Анализируя программные документы, принятые Правительством РФ в 1999-2010 гг. (постановление Правительства РФ от 30.07.1998 № 862 «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений»,
Таблица 2
расходов в РФ и в развитых странах Ю0-х гг. [7]
Страна Доля бюджетных расходов от ВВП, % Суммарная доля, %
Здравоохранение Образование Наука Оборона Обслуживание государственного долга Новые функции Традиционные функции
США 6,2 5,6 2,7 3,4 1,8 14,5 5,2
Франция 7,3 5,7 2,2 2,5 0,2 15,2 2,7
Великобритания 6,3 4,6 1,9 2,4 1,5 12,8 3,9
Германия 8,1 4,6 2,5 1,5 2,7 15,2 4,2
Канада 5,2 6,8 1,9 1,2 2,5 13,9 3,7
Япония 6,2 3,6 3,1 1 1,5 12,9 2,5
Россия 3,7 3,1 1,3 4 4,1 8,1 8,1
распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р «О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 гг.», распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р «О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г. и плане мероприятий по ее реализации»), невольно приходишь к выводу, что принципы построения и механизмы функционирования нынешней бюджетной системы напоминают советские времена, полностью отвечая характеру и методам административно-командной системы управления народным хозяйством страны.
Провозглашенная в недалеком прошлом бюджетная реформа, заявленная цель которой - повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами в рамках бюджетного федерализма, на самом деле стала заключительной стадией и закономерным итогом десятилетней программы (1998-2008 гг.) перестройки бюджетной системы России для возврата к политике централизованного управления бюджетными ресурсами государства. Начало ее осуществлению положили Федеральный закон от 26.03.1998 № 42-ФЗ «О федеральном бюджете РФ на 1998 год» и постановление Правительства РФ от 30.07.1998 № 862 «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 19992001 годах». Именно тогда и были предприняты первые шаги в отходе от общепринятых в мировой практике принципов бюджетного федерализма.
Поворотным моментом в отказе от демократизации федеративных начал государственного устройства РФ и переходе к политике жесткой централизации финансовых ресурсов стало сокращение в 1998 г. норматива отчисления в бюджеты субъектов РФ от ведущего налога - налога на добавленную стоимость (НДС) - с 25 до 15 %. Далее, с 2001 г. весь НДС сосредоточился в федеральном бюджете. Одновременно с этим произошло образование различных денежных фондов в его составе для распределения между регионами. В настоящее время их действует четыре: Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), Федеральный фонд компенсаций, Федеральный фонд софинансирования социальных расходов и резервный фонд Правительства РФ на оказание неотложной финансовой помощи субъектам Федерации. Тем самым была сущест-
венно подорвана финансовая база региональных и местных бюджетов, и резко возрос объем встречных финансовых потоков.
Однако замену регулирующих налогов дотационными формами межбюджетного регулирования нельзя признать рациональной, так как это закрепляет зависимость экономического развития регионов от федерального центра, не способствует более полному использованию условий их саморазвития, требует централизации огромных финансовых ресурсов на федеральном уровне.
Но в настоящее время по-прежнему:
- упор делается на дотационные формы регулирования межбюджетных отношений;
- проблемы депрессивных районов не только остались, но и усугубились;
- нет взаимосвязи процесса выделения трансфертов с проводимыми реформами;
- не решены проблемы регулирования финансовых потоков по всей вертикали бюджетной системы: Федерация - субъект РФ - местное самоуправление;
- происходит принятие решений вышестоящими органами законодательной и исполнительной власти без определения источников финансирования;
- несовершенна законодательная база межбюджетных отношений;
- создание большого количества специальных фондов в рамках федерального бюджета приводит либо к снижению их значимости в силу распыления средств, либо к усилению финансовой нагрузки на регионы, в первую очередь благополучные, и т. д.
Таким образом, наиболее значимые реальные доходы Правительство РФ оставляет за собой, строго регламентируя при этом даже крайне ограниченные собственные налоговые источники субъектов Федерации. Одновременно существенно расширена сеть финансовых фондов теперь уже по линии «регион - муниципальные образования»: вместо единого фонда финансовой поддержки муниципальных образований созданы региональный фонд финансовой поддержки поселений, региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), региональный фонд компенсаций, фонд муниципального развития субъекта РФ, региональный фонд софинансирования социальных расходов, районный фонд финансовой поддержки поселений и др.
Такое «совершенствование» системы межбюджетных отношений и региональных финансов, естественно, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. Сложившийся уровень централизации в бюджетно-налоговой сфере, характерный больше для государств унитарного типа, закономерным финалом имеет замедление экономического развития территорий и увеличение дефицитов их бюджетов.
В этих условиях многочисленные фонды финансовой помощи, независимо от методики расчета трансфертов, дотаций и субвенций, объективно не способны стимулировать региональные и местные органы власти к увеличению налогового потенциала своих территорий, росту собственных бюджетных доходов, сокращению дотационности бюджетов и, в конечном итоге, проведению взвешенной бюджетной политики.
Таким образом, конечной целью намеченных и последовательно претворенных в жизнь преобразований в бюджетной сфере стало завершение в 2008 г. перехода к централизованной, жестко управляемой из центра модели унитарного бюджетного устройства страны, в которой региональные и местные бюджеты занимают подчиненное по отношению к федеральному бюджету положение. Поставленные в полную финансовую зависимость от центральных органов власти субъекты Федерации и органы местного самоуправления, лишенные собственных источников формирования доходной части бюджетов, превращены в придатки консолидированного бюджета РФ, выполняя пассивную роль исполнителей в осуществлении бюджетных полномочий.
Осуществленные и предлагаемые на перспективу центральными органами власти меры по устранению существующих диспропорций в бюджетно-налоговой сфере ведут страну к тупиковому пути, ибо направлены на возврат к базовому основополагающему принципу плановой экономики - централизации финансовых ресурсов с подчиненным положением региональных и местных бюджетов.
В настоящее время система управления общественными финансами в РФ характеризуется глубокими внутренними противоречиями, основными из которых являются следующие:
- излишняя централизация финансовых ресурсов;
- неопределенность ответственности властных
структур за использование бюджетных средств;
- несоответствие декларируемых целей конечным результатам использования бюджета;
- чрезмерная численность аппарата органов государственного управления.
Парадокс заключается в том, что подавляющее большинство бюджетополучателей жалуется на недостаточность бюджетного финансирования, а расходы на содержание бюрократических структур государства с каждым годом все увеличиваются. Последние объясняют это тем, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг. Однако бюджетополучатели с этим не согласны, отмечая, что большая часть действующих в настоящее время требований и нормативов или невыполнима, или нерациональна. На самом же деле органы государственного управления заинтересованы отнюдь не в обеспечении результативности использования бюджетных средств, а в сохранении сформировавшегося за последнее десятилетие контроля за финансовыми потоками в стране.
Именно поэтому любые попытки придать содержательный характер бюджетному процессу, направленному на интересы конкретного бюджетополучателя и налогоплательщика, наталкиваются и будут наталкиваться на сопротивление бюрократических сил.
Предпосылкой принятия распоряжения Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р «О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 гг.», зафиксированной в этом документе, является то, что будто бы за последние годы произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма. И как результат этого (ни мало ни много) - упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, установлены стабильные доходные источники бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.
Вообще содержание этого документа выдержано в духе традиционной бюрократической эклектики.
Вопреки всем фактам из повседневной хозяйственной практики, закрыв глаза на огромную разницу доходных источников и расходных полномочий федерального и субфедерального уровней, забыв о
почти стопроцентной дотационности местных бюджетов, от сельских поселений до муниципальных районов и городских округов, авторы документа полны необоснованного оптимизма. Однако в дальнейшем, противореча самим себе, говоря о круге первоочередных задач повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами, важнейшей задачей ими называется укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ. Вот только методы решения этой задачи оказываются старыми - они по-прежнему из арсенала дотационных форм бюджетного регулирования.
Анализ распоряжения Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р «О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г. и плане мероприятий по ее реализации» свидетельствует о том, что и в нем не содержится ничего принципиально нового.
Все предлагаемые в рассматриваемом документе меры - из арсенала механизма дотационного регулирования. Никаких новаций для укрепления доходной части бюджетов субфедерального уровня не содержится. При этом последовательно и жестко подминая под себя регионы, центр преподносит свои действия как целенаправленную работу по развитию федеративных отношений.
Так, важнейшим завоеванием на пути к децентрализации властных полномочий федеральная власть считает разграничение полномочий, на деле прошедшее под диктовку и при доминировании интересов центра, который с помощью этого политического маневра обременил региональный и местный уровни новыми функциями в сфере социально-экономического развития, забыв поделиться с ними ресурсами и не укрепив их финансовой базы. В государственном строительстве обозначилась и возобладала контрреформа, следствием которой стало формирование гибридного режима, так называемого унитарного федерализма. Такому положению дел соответствует и государственная региональная политика определенного типа.
Фактической альтернативой выступает хаотично складывающаяся практика произвольно и кулуарно принимаемых разрозненных решений, облекаемых в разнообразные формы (межбюджетных трансфертов, приоритетных национальных проектов, федеральных целевых программ, государственных капитальных вложений и др.). Но содержательно они сводятся к
банальным подачкам федерального центра властям отдельных территорий, которые бюджетно-налоговой политикой самого этого же центра были лишены источников саморазвития и оказались в сильнейшей бюджетной зависимости от него.
Свидетельством тому служит расширяющееся поле межбюджетных отношений - ежегодно разрастается состав разнообразных субсидий, дотаций и субвенций и увеличивается объем средств, перекачиваемых с их помощью из федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов на региональный уровень. Регионы все более плотно опутыва-ются десятками новых финансовых нитей. Из двух возможных вариантов развития бюджетной системы: следования распространенному в цивилизованном мире пути - ее либерализации, предоставления региональным и местным властям реальной бюджетной самостоятельности, или возврата к политике централизованного управления государственными финансовыми ресурсами с дотационными методами регулирования территориальных бюджетов, российские федеральные власти, к сожалению, еще тринадцать лет назад выбрали второй вариант и неукоснительно ему следуют по настоящее время.
Налоговая система выполняет в обществе две основные функции - фискальную и регулирующую. При этом в фискальной функции налоговой системы, снабжающей финансовыми средствами государство, все более возрастает противоречие между необходимостью постоянного расширения доходной базы бюджета на содержание государственной номенклатуры и ограниченными возможностями членов общества в ее обеспечении. Все усиливающееся противоречие регулирующей функции налогообложения заключается в том, что реальная потребность государственного вмешательства в процесс производства наталкивается на все большее нежелание бюрократии заниматься проблемами социально-экономического развития страны.
Вследствие гипертрофированных налоговой системы и бюджетного устройства РФ налоговые органы выступают исключительно в качестве фискальных органов. Такие же реально существующие проблемы, как предупреждение налоговых правонарушений, разъяснение налоговой политики государства, упрощение и повышение эффективности действующих налогов, исполнение которых в свою очередь способствовало бы повышению собираемости налогов, снижению дефицита бюджета, увеличению экономической активности населения,
попадают в разряд второстепенных, оказываются невостребованными.
К тому же в условиях непродуктивного бюджета, отягощенного издержками на содержание бюрократии, налоговые законы наполняются не адекватным экономике содержанием и постоянно пополняются нормами, нарушающими имущественные права граждан и корпораций, деформирующими естественное развитие экономики, выхолащивающими экономический смысл из юридически утверждаемых налоговых законов.
В современных условиях налоговая система выполняет в основном фискальные задачи в ущерб регулирующим, т. е. направлена на обеспечение государственной бюрократии финансовыми ресурсами. Сведение налоговых действий лишь к аккумулированию доходов в государственную казну вне установления их функциональной зависимости от величины реального экономического потенциала превращает налоговую систему в РФ в конфискационную.
Налоги изначально служили во благо меркантильным интересам верховной власти. По своей природе власть всегда эгоистична и консервативна, тяготеет к волюнтаристским формам отправления своих властных полномочий. Авторитарность высших бюрократических структур свойственна и современной России, в которой по-прежнему абсолютизм власти первичен.
В России как ранних, так и более поздних периодов исторического развития, в отличие от западных стран рыночной демократии, авторитарная государственно-властная система всегда определяла структуру и ход экономико-финансовых процессов. В РФ, как в никакой другой стране мира, сохранены традиции и методология формирования бюджета государства по принципу главенства директивы центра. Это, естественно, проецируется и на налоговую политику государства.
В настоящее время в России ничего не делается для того, чтобы сформировать финансово-налоговый механизм экономического роста, характерный для прогрессивного типа налоговой политики. Анализ современной ситуации в российской экономике приводит к выводу, что финансовая и прежде всего налоговая система негативно влияет на развитие экономики. Преобладает фискальный подход, не анализируется действительная эффективность налоговой системы, которая заключается прежде всего не в количестве собранных налогов, а в действенности налогового воздействия на развитие производства как источника всех финансовых поступлений.
К основным порокам действующей налоговой
системы в РФ можно отнести следующие:
- декларативный характер действия почти всех основных принципов налогообложения, отраженных в налоговом законодательстве РФ;
- нестабильность налоговой политики, которая проявляется в ее неустойчивости, противоречивости, сильной зависимости от субъективных и конъюнктурных факторов;
- чрезмерный налоговый гнет, возложенный на налогоплательщика. Суммарная налоговая нагрузка, приходящаяся на отдельного предпринимателя, исключительно велика и является невыносимой. Субъекты налоговых отношений вынуждены непрерывно нарушать налоговое законодательство путем ухода от налогов с помощью различных «черных» и «серых» схем;
- низкий уровень собираемости налоговых платежей. В развитых зарубежных странах бюджеты всех уровней собирают от 30 до 50 % валового внутреннего продукта (ВВП), а кое-где даже больше. В России же в самые благополучные по сбору налогов месяцы этот показатель едва достигает 15 % ВВП;
- чрезмерное распространение налоговых льгот. Налоговый кодекс РФ не смог поставить заслон налоговым привилегиям, которые успешно практикуются наряду с льготами, прописанными в налоговом законодательстве. Следствием этого становятся огромные потери бюджета. Опыт развитых стран свидетельствует о целесообразности зачисления льгот в налоговые расходы государства и включения их в расчеты эффективности государственного сектора экономики;
- отсутствие стимулов для развития реального сектора экономики. В действующей налоговой системе не предусмотрено сколько-нибудь серьезных льгот для отечественных товаропроизводителей, в результате чего инвестиционные вложения в экономику близки к нулю. Российские промышленность и сельское хозяйство лишены инновационных вливаний, а их вклад в ВВП национального хозяйства стремительно снижается;
- эффект инфляционного налогообложения. Известно, что в результате межотраслевой конкуренции равные капиталы, независимо от их органического строения, приносят в среднем одинаковую прибыль. Рублевый прирост поступлений в бюджет, отражающий собой
7х"
9
процесс инфляционного налогообложения, искусственно вмешивается в этот стоимостный закон и создает тем самым неравенство в налоговой нагрузке плательщиков, вследствие которого дополнительные потери несет крупный капитал с длительным циклом оборота (фермерский, промышленный);
- формирование нерациональной структуры внешней торговли. Отсутствие среди поставок за рубеж технически сложной, наукоемкой и трудоемкой продукции для обеспечения ценовой конкурентоспособности товаров на мировом рынке обусловливает реакционный характер механизма действия НДС. В современной России с ее сырьевым характером экспорта и с развитыми добывающими и металлургическими отраслями освобождение от уплаты НДС способствует превращению России в сырьевую колонию для западного капитала;
- чрезмерный объем начислений на заработную плату. Существует объективное противоречие между двумя основными субъектами налоговых отношений (государством и налогоплательщиками), которое воспроизводится непрерывно. Оно заключается в том, что частный собственник в погоне за максимальной прибылью стремится минимизировать издержки производства, в том числе и зарплату. Государству же для динамичного развития производительных сил, наоборот, требуется высокий платежеспособный спрос населения. Действующая налоговая система это противоречие возводит в ранг абсурда тем, что обязывает работодателя выплачивать в виде различных начислений и налогов более 50 % от фактической заработной платы наемных работников. Естественно, что предприниматель уводит зарплату в тень, что обусловливает низкий уровень потребления населения и накопление застойных тенденций в социально-экономическом развитии страны;
- единая ставка налога на доход с физических лиц. Отмена прогрессивной шкалы ставок обложения подоходного налога противоречит здравому смыслу. Во всем мире лица с более высокими доходами платят в бюджет более весомые налоги, а малообеспеченные слои населения от них освобождаются. Нарушается один из важнейших принципов - справедливость налогообложения. Кроме того, стимулирование активности и предприимчивости наиболее
эффективно на стадии зарабатывания средств, получения дохода, а не на этапе его последующего перераспределения; - исключение из налогообложения экономических выгод, извлекаемых не в форме рублевых денежных доходов (например, в порядке прямого присвоения имущества, в виде наличных инвалютных доходов, через перевод средств на счета в зарубежных оффшорных зонах и т. д.). В результате проводимой в РФ налоговой политики блокируется переход страны от сырьевой к промышленно развитой и инновационной экономике. В качестве антикризисных мер подается финансовая помощь, оказанная избранному кругу крупнейших банков и предприятий. Налоговое регулирование в современном понимании у нас полностью отсутствует, а общее бремя налогов распределено таким образом, что крайне невыгодно инвестировать в производственную деятельность и получать «белую» зарплату, и, наоборот, можно получать высокие и сверхвысокие доходы от внешнеторговых операций и на финансовых спекуляциях, практически не уплачивая никаких налогов.
Отсюда можно сделать следующий вывод: действующие формы и средства налогообложения экономически не адаптированы к реальной хозяйственной жизни, их воздействие на экономические процессы имеет исключительно фискальный, подавляющий характер и, соответственно, при таких обстоятельствах даже позитивные сдвиги в экономической действительности не дают оснований надеяться на прирост налоговых поступлений.
Список литературы
1. Аганбегян А. Г. Экономика России на перепутье // ЭКО. 2007, № 9.
2. Глазьев С. О стратегии экономического развития России // Вопросы экономики. 2007. № 5.
3. Делягин М. Трехлетний бюджет: предвыборная фикция или смена стратегии? // Банковское дело. 2007.№ 8.
4. Минфин России. http//www. Мтйп. т.
5. Сенчагов В. К. Бюджетная политика и ее роль в обеспечении экономического роста // Вопросы экономики. 2007. № 5.
6. Сенчагов В. К., Годин Ю. Ф. Бюджет инерционного развития // ЭКО. 2007. № 11.
7. Экономика знаний / под ред. В. П. Колесова. М.: Инфра-М, 2008.
8. Минфин России. http//www. Мтйп. т.
