CC BY
109
© 2017 г. Ю.Г. Швецов
о состоянии российского
БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Швецов Юрий Геннадьевич - д-р экон. наук, профессор, заведующий кафедрой «Экономика, финансы и кредит» Алтайского государственного технического университета им. И.И. Ползунова
(E-mail: [email protected])
Все преобразования в бюджетном секторе национальной экономики РФ, происшедшие в период 1998-2016 гг., не достигли полного успеха, поскольку были направлены не на создание приемлемой для страны модели бюджетного федерализма, обеспечивающей высокую эффективность управления государственными финансами, а на сохранение в завуалированном виде доставшейся в наследство от СССР политики централизованного управления бюджетными ресурсами. Эта тенденция начала явно проявляться с 1998 г., когда была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999-2001 годы, начало реализации которой ознаменовалось сменой вектора эволюционного развития от бюджетного федерализма к административным методам управления экономикой, несмотря на то, что за прошедший семилетний цикл (1991-1997 гг.) стране удалось добиться весомых успехов в построении рациональной системы межбюджетных отношений.
После обретения независимости РФ были приняты три основополагающих закона -«Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"» (октябрь 1991 г.), «Об основах налоговой системы РСФСР» (декабрь 1991 г.) и Конституция РФ (декабрь 1993 г.), -позволившие заменить модель унитарного бюджетного устройства страны на федеративную, превратить налоговую систему в источники доходов бюджетов всех трех уровней, обеспечить либерализацию условий предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве, промышленности, строительстве, внешней торговле, кредитной и страховой сферах и пр.
В результате этих новаций, придавших дополнительный импульс развитию национальной экономики, была обеспечена самостоятельность каждого уровня бюджета бюджетной системы государства, четко разделены их доходные источники вместо применявшегося ранее целевого дотирования нижестоящих бюджетов со стороны вышестоящего, произошло внедрение в практику бюджетного процесса механизма регулирующих налогов на основе дифференциации налоговых ставок на части, в соответствии с которыми суммы налоговых платежей одновременно стали поступать в разные бюджеты в определенной пропорции. Все это в комплексе обусловило создание в течение 1991-1994 гг. организационно-экономических условий в стране для преобразования ее бюджетной системы из централизованной в децентрализованную как необходимой базы для развития принципов бюджетного федерализма.
В дальнейший период формирования системы межбюджетных отношений (1994-1997 гг.) происходили процессы, направленные на выравнивание условий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Главным направлением этой деятельности стала разработка нормативов унифицированных правил распределения финансовой помощи регионам на основе объективных критериев и единой формулы вместо применявшегося ранее субъективного порядка индивидуального согласования объемов финансовой поддержки центра с каждым из субъектов РФ. С этой целью в составе федерального бюджета был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), трансферты из которого стали распределяться
между нуждающимися в финансовой санации субъектами РФ по специальной методике, учитывающей величину наличного налогового потенциала и размер отклонений уровня бюджетной обеспеченности территорий от среднего по стране уровня.
Параллельно с этим стали действовать единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ (например, в регионы направлялись 25 % собранного на их территории НДС), а позднее эта мера была дополнена стабильными для ближайших трех лет пропорциями разделения федеральных налогов между центром и регионами. Кроме того, были созданы необходимые условия для закрепления за региональными и местными властями собственных налогов, а субъекты Федерации получили возможность самостоятельно определять ставку налога на прибыль предприятий и организаций, зачисляемого в их бюджеты. В 1997 г. был принят закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», создавший необходимую правовую базу для совершенствования регламентации финансов низового уровня бюджетной системы.
К этому времени система межбюджетных уже позволяла говорить о соответствии российского бюджетного федерализма требованиям мирового уровня. Порочная практика, при которой эти отношения сводились к ожесточенной борьбе субъектов РФ с центром за «выбивание» максимально возможной величины денежных средств, прекратилась, а вместо этого стали использоваться хоть и не до конца объективные, но все же более совершенные финансово-экономические методы бюджетного регулирования. Результатами этих мер стали все более укрепляющаяся стабилизация бюджетных пропорций в обществе, их соответствие основным макроэкономическим индикаторам развития национальной хозяйственной системы и качественным условиям ее непрерывного улучшения, существенное снижение ранее просто огромных встречных финансовых потоков.
Совершенно естественно, что за столь мизерный промежуток времени существования новых форматов бюджетного регулирования допускались и накапливались серьезные изъяны и неизбежные ошибки, такие как возможность финансирования конкретных потребностей субъектов РФ из разных источников, недостаточные объективность и прозрачность распределения различных форм финансовой помощи регионам, несовершенство методики расчета трансфертов, нацеленность бюджетного выравнивания исключительно на текущие нужды органов власти субъектов РФ. Тем не менее правильность выбранного курса - соблюдение важнейших принципов бюджетного федерализма - не подвергалась никакому сомнению [14].
Однако в 1998 году в развитии системы межбюджетных отношений произошел неожиданный поворот, перечеркнувший все с таким трудом обретенные достижения в этой сфере. Центр сосредоточился на задаче контроля за подавляющей частью финансовых ресурсов в государстве. Первым шагом в этом направлении стало уменьшение норматива отчисления в бюджеты субъектов РФ НДС с 25 % до 15 %. Спустя три года уже весь НДС сосредоточился в федеральном бюджете. Наряду с этим в его составе стали формироваться различные денежные фонды для распределения между субъектами РФ. Из восьми созданных в 2001 г. в настоящее время их действует четыре - Фонд финансовой поддержки регионов, субвенции и субсидии субъектам РФ, а также резервный Фонд Правительства РФ на оказание чрезвычайной финансовой помощи территориям.
В период 2001-2004 гг. произошли существенные изменения в бюджетном и налоговом законодательстве России, которые, еще более поменяли соотношение сил центра и регионов в бюджетном сфере. Концентрация средств в составе федерального бюджета в результате изменения схемы распределения налоговых платежей значительно увеличилась. При этом регионам, несмотря на их значительные потери в доходной части бюджетов, оставили в силе основные обязанности по обеспечению расходных обязательств в отношении бюджетополучателей, что повлекло за собой резкое возрастание их зависимости от «финансовых вливаний» из федерального бюджета. Тем самым была сведена к минимуму финансовая база региональных и местных бюджетов, позволявшая им прежде рассчитывать только на себя в проведении политики социально-экономического развития территории.
Закрепление за федеральными органами государственной власти большинства полномочий по формированию доходной базы региональных и местных бюджетов стало после этого главным содержанием и основной движущей силой всего бюджетного процесса. Такое фактически сложившееся положение было закреплено в Программе развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года, в которой провозглашается, что «...в основу стратегии нового этапа реформы должен быть положен принцип централизации бюджетных ресурсов и одновременно децентрализации официальных бюджетных полномочий» (25).
В области формирования доходов бюджетов было принято положение, в соответствии с которым все налоговые поступления перестают дробиться между уровнями бюджетной системы и полностью зачисляются в бюджет одного уровня. Тем самым на законодательном уровне решено было отказаться от разделения налогов на «собственные», «закрепленные» и «регулирующие» с закреплением такого порядка в Бюджетном кодексе. Федеральные налоги целиком, без всякого секвестирования должны поступать в федеральный бюджет, как и региональные и местные налоги - только в соответствующие бюджеты.
В теории бюджетного регулирования основными критериями наделения налоговыми доходами того или иного бюджета являются прежде всего такие, которые способствуют уменьшению числа дотационных регионов и муниципалитетов, сведению к минимуму объеми перераспределительных финансовых процедур, оптимизации встречных финансовых потоков для того, чтобы каждый субъект Федерации и каждый орган местного самоуправления имели бы возможность осуществлять комплексное социально-экономическое развитие соответствующей территории.
Существуют два основных способа закрепления финансовых ресурсов за бюджетами субфедерального уровня для выполнения региональными и местными органами власти стоящих перед ними задач по максимально полному раскрытию налогового потенциала собственных территорий. Первый из них предполагает централизацию в федеральном бюджете большей части финансовых ресурсов страны с последующим их перераспределением между регионами и муниципалитетами в размерах, необходимых для финансирования предписанных им расходных полномочий в форме дотаций, субвенций и других форм централизованной финансовой помощи. Именно этот способ взят на вооружение Программой развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года, и он же был положен в основу федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вступившего в действие в 2006 г.
Институту регулирующих налогов были предпочтены дотационные формы межбюджетного регулирования, которые ведут к устойчивой зависимости социально-экономического развития субъектов РФ от федерального центра, тормозящая раскрытие на местах собственного потенциала территориального развития и обусловливающая необходимость концентрации значительных финансовых ресурсов в федеральном бюджете.
Второй же способ заключается в росте доли собственных доходов, закрепленных за субъектами РФ и муниципальными образованиями полностью или частично, установление территориальных надбавок к ставкам федеральных налогов и обеспечивает решение задачи прямо противоположной - снижение дотационности бюджетов субфедерального уровня.
Последний вариант является более предпочтительным, ибо повышает уровень самообеспеченности территорий. Однако до сих пор дотационные формы регулирования межбюджетных отношений остаются востребованными, в результате чего регулирование объема финансовых потоков в бюджетной системе страны существующими способами никак не влияет на их чрезмерность; большинство принятых решений органами законодательной и исполнительной власти не подкреплены соответствующими источниками их финансирования; к Бюджетному кодексу имеется очень много претензий со стороны ученых и практиков; действие большого количества специальных фондов, сосредоточенных в федеральном бюджете приводит к нерациональному использованию денежных средств и их рассредоточению, в результате чего ключевые направления социально-экономического развития страны остаются без должного
внимания и необходимых финансовых ресурсов; ФФПР сохраняет ведущее значение в механизме выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов регионов [15].
Все нормативные документы и различного рода программы, нацеленные на совершенствование системы бюджетного регулирования, изданные в период 1999-2016 гг. (Концепция развития межбюджетных отношений на 1999-2001 гг., Программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года, законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003, «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.2004, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 гг., Концепция реформирования межбюджетных отношений на 2011-2013 гг., законы о федеральном бюджете на 2013-2016 гг.), наглядно свидетельствуют о том, что все составные элементы механизма межбюджетных отношений несовершенны, не соответствуют ни одной из прогрессивных моделей бюджетного федерализма.
Значительными системными недостатками страдает и главный нормативный акт в области управления государственными финансами - Бюджетный кодекс. Проследим эти изъяны на примере содержащихся в нем принципов построения бюджетной системы: единства, самостоятельности, равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований, полноты учета бюджетных доходов и расходов, гласности и достоверности бюджета.
Единство бюджетной системы не может реализовываться через приоритетное положение федерального бюджета по отношению к региональным и местным, органы власти соответствующих уровней должны функционировать в равных условиях и не иметь ощутимых преимуществ друг перед другом в формировании необходимых финансовых ресурсов.
Однако особенностью бюджетной системы РФ является особый статус федеральных органов власти, посредством которого максимально полно учитываются их интересы и не до конца удовлетворяются запросы регионов и муниципалитетов. Это подтверждается ежегодной концентрацией значительной доли финансовых ресурсов в центральном бюджете, огромными объемами перераспределяемых бюджетных средств между нижестоящими звеньями бюджетной системы, неоправданным субъективизмом при дифференциации размера финансовых ресурсов, выделяемых территориям, несовершенным механизмом формирования региональных и местных бюджетов, своим объективным следствием имеющим закрепление у нижестоящих управленческих структур иждивенчества и пассивности в решении вопросов местного значения.
Принцип самостоятельности каждого бюджета может быть реализован только при условии, что за тем или иным органом власти закреплены весомые собственные источники финансовых ресурсов, которыми они могут свободно распоряжаться в соответствии с задачами по развитию социальной инфраструктуры территории и повышению уровня жизни населения и при этом несут полную ответственность за рациональное, целевое и эффективное использование этих бюджетных средств.
Невозможность реализации этого важнейшего принципа в российской бюджетной системе объясняется следующим фактически сложившимся положением дел:
- частое изменение размеров отчислений от регулирующих доходов, предоставляющее вышестоящему органу власти оказывать давление на нижестоящий;
- многоканальность межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов, не только не устраняющая возможность применять пресловутый индивидуальный подход при выборе объектов для выделения финансовой помощи, но и возводящей его в принцип.
Потому-то не работает в экономике другой важный принцип, означающий, что для всех органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления государство устанавливает равные и обязательные к исполнению нормы, лежащие в основе их компетенции в области бюджетного регулирования. Эти нормы в настоящее время или не соблюдаются или выполняются не в полном объеме, вследствие чего реальная независимость большинства территориальных бюджетов лишь кажущаяся, декларативная.
В соответствии с Бюджетным кодексом все доходы и расходы бюджетов, как и бюджетов внебюджетных фондов и другие обязательные поступления подлежат полному и непременному
отражению в соответствующих финансовых документах. Однако действующий в настоящее время порядок составления федерального бюджета имеет серьезные недостатки, главным из которых является тот, что он формируется в таком порядке, что размывается классическое понятие профицита бюджета.
Так, в бюджетах за 2004-2008 гг. последний нельзя отнести ни к первичному, ни к конечному, если брать в расчет необходимость погашения внешней задолженности, ибо профицит считался как разница между всей суммой доходов и расходов, в которые входила и величина обслуживания внутреннего и внешнего долга. Таким образом, за рамками полученного результата оказалась внушительная сумма, предназначенная для погашения основного размера внешнего долга.
Таким образом, для уплаты внешнего долга, раз его величина не включена в объем расходов, необходимы специальные источники финансирования, что возлагает дополнительную нагрузку на доходную часть бюджета, ибо имеющегося в наличии размера профицита недостаточно, чтобы погасить основную часть внешнего долга. Следовательно, на самом деле с учетом необходимости избавления от внешнего долга бюджет за 2004-2008 гг. был с дефицитом, а размер его достигал весьма приличного значения. Для финансирования полученного дефицита опять потребовался поиск дополнительных ресурсов, которые вновь увеличили (восстановили) размер государственного долга.
Значит действующий порядок составления федерального бюджета недостаточно эффективен, поскольку он, во-первых, скрывает настоящее положение дела с сальдо бюджета, ибо последнее определяется без учета величины источников финансирования внешнего долга, а во-вторых, помещая за рамки бюджетного процесса и финансового контроля весьма значительные суммы, используемые для покрытия фактически сложившегося дефицита бюджета, государство сознательно инициирует прецедент, при котором исполнение бюджета становится непрозрачным.
Из-за недостаточного учета законов проявления классического бюджетного федерализма на практике не соблюдаются и другие важные принципы бюджетной системы: сбалансированности, результативности использования денежных средств, совокупного покрытия расходов.
Отмеченные недостатки приводят к тому, что опубликованная в открытой печати информация об отчетах исполнения бюджетов оказывается изначально неполной и недостоверной. Использование в практике бюджетного регулирования несовершенных методов определения финансовых параметров подталкивает экономику страны к неконтролируемому росту государственного долга. Получается, что в условиях более высоких экспортных цен на энергоносители параллельно основному бюджету формируется вторая, изолированная от первого доходная часть федерального бюджета, обозначенная как «финансовый резерв», который в реальности представляет собой не действующий фонд денежных средств, в который в течение года зачисляются деньги из определенных источников, а абстрактный показатель остатков средств федерального бюджета, определяемый исключительно расчетным способом. Это обусловливает невозможность оперативного учета и контроля использования средств, числящихся в финансовом резерве [16].
Еще более осложнилось положение территориальных органов власти, когда в 2000-х гг. перечень региональных налогов и сборов сократился с семи до трех, а местных - с пяти до двух, что нашло свое отражение в бюджетно-налоговом законодательстве.
Уже долгое время наиболее весомые в количественном отношении доходы закреплены за центральным бюджетом, при этом весьма ограниченные собственные налоговые источники субъектов Федерации и органов местного самоуправления находятся под неусыпным жестким контролем со стороны специализированных финансовых органов. Параллельно с этим произошло существенное увеличение числа финансовых фондов, средства из которых курсируют в противоположных направлениях между регионами и муниципальными образованиями; вместо ликвидированного единого Фонда финансовой поддержки муниципальных образований образованы региональные Фонд финансовой поддержки поселений и Фонд финансовой
поддержки муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением), Фонд субсидий и Фонд субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, Фонд муниципального развития субъекта РФ и др.
Сложившийся механизм системы межбюджетных отношений и формирования региональных финансов, конечно же, не соответствует ни одной из существующих в мире моделей бюджетного федерализма. Чрезмерно высокий уровень централизации государственных финансов, более свойственный унитарным странам, привел к резкой стагнации экономики и социальной жизни территорий и закономерному росту дефицитов их бюджетов.
Тенденция аккумуляции доходных источников в федеральном бюджете, неизменно проявляющаяся в период 1998-2016 гг., позволяет Центру без очевидных проблем балансировать вышестоящий бюджет путем перекладывания многих важных расходных обязательств на бюджеты субфедерального уровня, обрекая их на существование в режиме неизбежного дефицита. Таким образом, в межбюджетных отношениях прочно укрепился остаточный механизм формирования бюджетов субфедерального уровня, в силу которого подавляющее большинство регионов существуют в условиях острого дефицита собственных источников формирования территориальных бюджетов, что ставит крест на обеспечении их реальной самостоятельности.
При таком неизбежно повторяющемся сценарии бюджетного регулирования ни один из многочисленных фондов финансовой помощи, какие бы методики расчета трансфертов, дотаций и субвенций не применялись, не способны нацелить региональные и местные органы власти на всемерное раскрытие налогового потенциала их территорий, рост собственных бюджетных доходов, снижение дотационности бюджетов.
Можно поэтому смело констатировать, что главной целью задуманных и последовательно реализованных новаций в системе бюджетного регулирования стал отказ в середине 2000-х гг. от дальнейшего развития в стране бюджетного федерализма и ее переход к централизованной модели унитарного бюджетного устройства, основанной на административно-командных методах управления, в которой региональные и местные бюджеты оказались в полной материальной зависимости от главного финансового плана государства. Такая реформа бюджетного процесса привела к тому, что субъекты РФ и органы местного самоуправления по сути лишились всякой возможности формирования собственных источников для социально-экономического развития подведомственных территорий, чем были фактически превращены в статистов в ходе планирования и исполнения консолидированного бюджета РФ.
Поэтому все меры по ликвидации неизбежно возникающих проблем в бюджетно-налоговой сфере национального хозяйства не дают и не могут дать никаких позитивных результатов, ибо нацелены на архаичный принцип плановой экономики - централизацию финансовых ресурсов центра и объективно возникающую в связи с этим дотационность региональных и местных бюджетов: «чем выше уровень концентрации средств в центральном бюджете, тем ниже уровень экономического и социального развития государства», а «уменьшение доли территориальных финансов влечет за собой ухудшение экономического и социального положения в регионах» [1].
Зарубежный опыт большинства мировых держав наглядно фиксирует то, что всякая реформа государственных финансов всегда весьма трудна для осуществления в силу того, что она всегда заключает в себе и объект, и субъект нового форматирования, что предъявляет повышенные требования к соответствующим органам власти. В России же перестройку финансовой системы пытались осуществить, оставляя неизменным субъект ее управления, что, естественно, невозможно. Так, затеянная в середине 2000-х гг. административная реформа не привела к действенной реструктуризации органов управления, ибо была направлена не на повышение эффективности управленческих функций, а на перераспределение функций внутри аппарата государственной власти [15].
Поэтому не случайно, что в настоящее время система управления государственными финансами в РФ характеризуется некоторыми внутренними противоречиями и серьезными недостатками, среди которых в первую очередь следует назвать недостаточную заинтересованность органов
власти в рациональном использовании бюджетных средств, рассогласование целей приложения бюджетных ресурсов и полученных результатов, увеличивающуюся из года в год численность государственных служащих и чиновников.
Не случайно большое количество бюджетополучателей самого разного уровня сетует на недостаточную величину бюджетного финансирования, а расходы на содержание бюрократических структур государства с каждым годом все возрастают. Последние оправдывают этот факт тем, что именно федеральные органы власти заботятся и делают все возможное для повышения эффективности использования средств налогоплательщиков в целях увеличения объемов производства общественных услуг. Однако работники бюджетной сферы это не признают, указывая на то, что большая часть действующих в настоящее время финансовых нормативов устарела. Фактически же органы государственной власти очень мало заинтересованы в результативности использования бюджетных средств, самой важной целью своей деятельности они считают контроль над объемами бюджетных ресурсов страны.
В этих условиях большинство предпринимаемых попыток со стороны авторов различных концепций сделать бюджетный процесс более содержательным и направленным на интересы бюджетополучателей и налогоплательщика неизбежно сталкивается с неизбежным сопротивлением бюрократии.
Весьма показательной в этом смысле выглядит картина несостоявшегося внедрения двух новшеств в бюджетной сфере. Одним из них является «Программа реструктуризации бюджетного сектора в РФ», которую активно пропогандировали все средства массовой информации и специализированные научные издания. Однако, несмотря на щедрые авансы, выданные этому проекту, им не были решены многие из намеченных задач: поставить механизм финансирования бюджетных учреждений в зависимость от результатов их деятельности; устранить существующие конкурентные преимущества бюджетных организаций перед частными предприятиями по оказанию государственных услуг; изжить существующую в некоторых регионах практику взимания с граждан платежей за те из них, которые по закону должны предоставляться бесплатно.
Главное же, данной «Программой.» предусматривалось внесение серьезных изменений в структуре бюджетного сектора национальной экономики, связанных с рационализацией действующей системы бюджетополучателей, перепрофилированием правового статуса бюджетных учреждений, внедрением нового финансового механизма предоставления государственных услуг, переходом от сметного планирования к бюджетированию, ориентированному на результат.
Большинство направлений данной реформы не принесло положительных результатов. Прежде всего не произошло планируемого объединения тех бюджетных учреждений, чья деятельность дублируется, не созданы необходимые организационные условия, которые способствовали бы децентрализации управления государственными финансами, не устранены серьезные противоречия между юридически равным правовым статусом и фактически неодинаковым положением бюджетных учреждений в осуществлении финансовой деятельности, декларируемой общедоступностью и реальной избирательностью предоставления тех или иных государственных услуг.
Не удалось внедрить в практику бюджетного процесса новые стандарты выполнения государственных обязательств, обеспечивающие необходимую прозрачность и содержательную направленность распределения бюджетных средств, без которых невозможно достичь действительной экономии бюджетных средств.
Все вышеперечисленное не позволило усилить заинтересованность министерств и ведомств в рациональном использовании бюджетных средств вследствие того, что не была реализована тесная зависимость между выделенным объемом бюджетных ресурсов и достигнутыми конечными результатами их использования. Невозможность в этой связи получения достоверных сведений для «принятия решений о плановых ассигнованиях при подготовке бюджета на последующий год, в том числе - решений о прекращении финансирования определенных видов расходов при недостижении поставленных целей» становится вполне очевидной.
Повседневная реальная практика говорит о совсем других тенденциях, сложившихся в системе бюджетного регулирования и прежде всего об огромной разнице доходных источников и расходных полномочий между федеральным и субфедеральным уровнями власти, повсеместной дотационности большинства региональных и местных бюджетов - от сельских поселений, муниципальных районов и городских округов до крупных субъектов РФ.
Вопреки этим очевидным фактам авторы «Концепции» по прежнему во главу угла повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами ставят фактически не признаваемую ими задачу: «Укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ», ибо все предлагаемые методы ее решения по-прежнему относятся к дотационным формам бюджетного регулирования.
Не случайно, оказались совершенно безуспешными попытки обеспечить «необходимость систематизации предоставляемых межбюджетных трансфертов», усилия «сконцентрировать средства финансовой помощи, направляемые на реализацию полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, включая инвестиционную, в специально создаваемом Федеральном фонде», стремление ввести жесткие ограничения по контролю за эффективностью использования бюджетных средств для субъектов РФ, получающих финансовую помощь из федерального бюджета. Эти меры оказались провальными и никак не сказались на финансовой зависимости от центра большинства субфедеральных бюджетов в РФ [18]. Нисколько не исправила ситуацию и Концепция реформирования межбюджетных отношений на 2011-2013 гг., которая воспроизводила все основные положения предыдущего программного документа, не добавляя в них ничего принципиально нового.
Россия как всегда изобретает собственный путь развития, который нельзя признать удачным. Большинство стран как федеративных, так и унитарных, выбрали другое направление: разумную децентрализацию бюджетной системы, которая значительно более эффективна и обладает тем немаловажным преимуществом, в соответствии с которым налоговая нагрузка организаций и количественные и качественные параметры оказываемых ими бюджетных услуг своим приоритетом имеют интересы населения различных регионов и муниципалитетов.
Централизованному же финансированию региональных и местных бюджетов отводится весьма утилитарное предназначение, не претендующее на свою абсолютизацию: сглаживание различий в бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, а также покрытие расходов, связанных с выполнением органами власти субъектов Федерации по финансированию «федеральных мандатов».
Таким образом, либерализации бюджетной системы, предоставлению региональным и местным властям реальной бюджетной самостоятельности был предпочтен другой, менее прогрессивный вариант - централизованное управление государственными финансами и дотационные формы регулирования территориальных бюджетов.
Библиографический список
1. Финансы / Под ред. Г.Б. Поляка. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008, С. 97.
2. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26.11.2008. № 443-СФ «О бюджетной стратегии на период до 2023 года».
3. Масгрейв Р.А., Масгрейв П.Б. Государственные финансы: теория и практика/Пер. с англ. -М.: Бизнес Атлас, 2009.
4. Бюджетный федерализм в России: становление и развитие: Сб. докл. на науч.- практ. конф. «Перспективы развития бюджетного федерализма в России и других странах СНГ» (18-19 июня 2001 г.). - М.: 2002.
5. Веремеева, О. Эволюция и становление принципов бюджетной системы РФ // Федерализм -2011 - №2 - С. 199-204.
6. Пансков В.Г. К вопросу о самостоятельности бюджетов // Финансы - 2010 - № 6 -С. 8-13.
7. Коломак Е. Ресурс федерализма в реформировании экономики России // Федерализм. -2011 - №2 - С. 131-138.
8. Ниналалова Ф.И. Формирование эффективной модели бюджетного федерализма в России // Финансы и кредит. - 2010 - №46 - С. 25-29.
9. Зубаревич Н.В. Регионы России: неравенство, кризис, модернизация. М.: Независ. институт соц.политики. - 2010.
10. Шимширт Н. Децентрализация и финансовый потенциал регионов // Проблемы теории и практики управления - 2011 - N 4. - С.75-83.
11. Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики - 2001 - №4 - С. 19-45.
12. Симонов В.В., Сулакшин С.С., Подпорина И.В., Погорелко М.Ю. Бюджет и налоги в экономической политике России. - М.: Научный эксперт, 2008.
13. Новожилова Т.Н., Морозов, И.А. Исследование проблем формирования и направлений совершенствования межбюджетных отношений на современном этапе // Финансы и кредит - 2011 - №37 - С. 51-54.
14. Швецов Ю.Г. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики, 2005, № 8, С. 76-83.
15. Швецов Ю.Г. От бюджетного федерализма - к «бюджетному феодализму»? //Федерализм, 2005, № 3, С. 217-228.
16. Швецов Ю.Г., Булаш О.А. РФ: федерализм почти не виден // Финансовый бизнес, 2008, № 5, С. 67-71.
17. Швецов Ю.Г. Теория и методология бюджета как общественного достояния // Вопросы экономики - 2011 - №8 - С. 106-114.
18. Швецов Ю.Г. Теоретические основы бюджета как экономической категории // Финансы и кредит, 2012, № 27, С. 64-71.
19. Дьякова Е.Б. Налоговая система РФ в условиях реализации бюджетного федерализма // Финансы и кредит - 2011 - №7 - С. 55-63.
20. Ржевская Т.Г. Финансовая система и пропорциональность российского бюджета. Теория и практика формирования бюджетных пропорций. - М.: ЮНИТИ-ДАНА , 2008.
21. Федосов В.А. Бюджетная политика Российской Федерации в посткризисных условиях/ В.А. Федосов// Финансы и кредит. - 2010. - №44. - С. 20-24.
22. Уманец, О.П. Сущностные, системные и функциональные аспекты федерального бюджета РФ/ О.П. Уманец// Финансы и кредит. - 2011.- №19. - С. 59-70.
23. Сенчагов В.К. Бюджетная политика и ее роль в обеспечении экономического роста. // Вопросы экономики. - 2007. - № 5. С . 67-68.
24. Лескова Ю.Г. Саморегулирование как экономическое и правовое явление/ Ю.Г. Лескова// Журнал российского права. - 2011. - №5. - С. 48-56.
25. Программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года.
