CC BY
40
11 (101) - 2012
Государственное регулирование
финансовой сферы
УДК 338.2
К ВОПРОСУ О ПЕРЕПРОФИЛИРОВАНИИ БЮДЖЕТА НА ОБЩЕСТВЕННЫЕ ЦЕННОСТИ
Ю. Г. ШВЕЦОВ,
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой финансов и кредита E-mail: yu. shvetsov@mail. ru.
О. А. БУЛАШ,
старший преподаватель кафедры финансов и кредита E-mail: bulash_oa@mail. ru Алтайская академия экономики и права,
г. Барнаул
В статье рассматривается проблема переосмысления основных теоретических постулатов бюджета как экономической категории. Охарактеризованы важнейшие недостатки существующего механизма формирования и использования бюджетных ресурсов государства, предложены методика финансово-распределительного процесса по регламентации государственных финансовых ресурсов и модель бюджетного регулирования, основанная на более полной реализации принципа самостоятельности бюджетов.
Ключевые слова: бюджет, налоговый, государственные финансы, бюджетный кодекс, регулирование.
Вопросам формирования и использования бюджетных ресурсов отводится довольно значительное место в финансово-экономической литературе. Однако их обсуждение в значительной степени проводится односторонне, как правило, в аспекте чисто технического улучшения инструментария управления бюджетными средствами. При этом коренная
проблема бюджета - его оторванность от реалий социально-экономического развития общества, от перспективных задач развития экономики страны и повышения жизненного уровня населения -остается без внимания ученых и практиков.
Бюджетные ресурсы государства в настоящее время предоставляют органам власти и управления фактически монопольное право распределять их не в соответствии с важнейшими направлениями экономического и социального развития общества, а для преимущественного удовлетворения потребностей номенклатуры, что закономерно приводит к дискриминации подавляющего числа населения страны. Поэтому предпринимаемые до последнего времени усилия по повышению эффективности бюджетного регулирования были сосредоточены на решении конъюнктурных, частных задач без решения главной проблемы - создание механизма, обеспечивающего сочетание интересов всех членов общества, единство их взаимных прав и ответственности.
В своей публикации на страницах журнала «Вопросы экономики» [9, с. 32-39] авторы уже привлекали внимание специалистов к необходимости переосмысления основных теоретических постулатов бюджета. Однако, как представлется, успешное решение этой проблемы требует рассмотрения более широкого круга вопросов, тесно связанных с повышением эффективности управления государственными финансовыми ресурсами, что позволит закономерно трансформировать теоретические выкладки в русло их практической реализации.
Остановимся на важнейших направлениях преобразований в бюджетной сфере, вкратце напомнив суть ранее предложенных нововведений.
Сравнительный анализ основных дефини
Бюджет как экономическая категория. Определение бюджета, данное в основополагающем правовом акте - Бюджетном кодексе РФ, по сути не регламентирует целевого характера расходования бюджетных средств. Дело в том, что нужды, как и цели государства, могут иметь разновекторную направленность, совпадая или не совпадая с интересами большинства населения страны. Авторы предлагают внести следующие изменения в основы бюджета как экономической категории (табл. 1).
Системные пороки действующего порядка формирования бюджета. Основными негативными чертами существующего механизма бюджетного процесса являются следующие.
Таблица 1
га бюджета как экономической категории
Дефиниция Статья Бюджетного кодекса РФ Определение автора
Бюджет Форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления Централизованный фонд денежных средств, предназначенных для удовлетворения общественно значимых ценностей в целях ликвидации неравенства и повышения жизненного уровня населения
Функции бюджета Распределительная, регулирующая, социальная, контрольная
Принципы построения бюджетной системы Единство бюджетной системы. Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами. Самостоятельность бюджетов. Равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований. Полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Сбалансированность бюджета. Результативность и эффективность использования бюджетных средств. Общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов. Прозрачность (открытость). Достоверность бюджета. Адресность и целевой характер бюджетных средств. Подведомственность расходов бюджетов. Единство кассы Общественная значимость бюджета. Единство бюджетной системы. Разграничение доходов и расходов между бюджетами. Самостоятельность бюджетов. Сбалансированность бюджета. Результативность бюджета. Прозрачность бюджета. Адресность и целевой характер бюджетных средств. Минимизации издержек управления бюджетом
Бюджетное устройство Основанная на правовых нормах взаимосвязь участников бюджетного процесса, направленная на рост доли общественно значимых расходов в структуре консолидированного бюджета государства
Бюджетный федерализм Распределение функций и полномочий между органами власти всех уровней, при котором обеспечивается их финансовая самостоятельность, направленная на наиболее полную реализацию общественных фондов потребления, увеличение жизненного уровня населения и минимизацию издержек по администрированию управленческих функций
1. Ежегодно формируемый бюджет направлен на решение не общенациональных проблем, а на ликвидацию исключительно ведомственных противоречий распределения бюджетных средств.
2. Составление федерального бюджета, как правило, не отражает реальной действительности. В результате финансируются в основном неактуальные мероприятия, а жизненно необходимые потребности общества остаются без денежных средств, ибо бюджет на эти потребности почти не реагирует.
3. Не сформирован эффективный механизм перераспределения денежных средств в пользу государства, необходимых и достаточных для обеспечения возложенных на него функций.
Сокращение реальных доходов населения в стране однозначно свидетельствует о неадекватности бюджета как механизма перераспределения национального дохода в пользу общественно значимых потребностей.
4. Преобладает практика создания в рамках федерального бюджета специализированных фондов, которые нарушают его единство и полноту.
5. Доходы государства не полностью отражаются как доходы государственного бюджета.
6. Формирование российского бюджета связано с фактическим приматом его доходов, в первую очередь налогов, над бюджетными расходами.
7. Центром пересекающихся интересов федеральных, региональных и местных властей в нашей стране стали правомочия, обладание которыми влечет за собой осязаемые экономические выгоды. Разделение же предметов ведения и полномочий в социальной сфере проходит по прямо противоположному сценарию - максимально возможного самоустранения государственных институтов от своих обязательств.
8. В настоящее время в системе государственного бюджетного регулирования делается ставка на сбалансированность только федерального бюджета.
9. Закрытость (непрозрачность) информации о формировании и расходовании бюджетных средств, которая частично искажена и изначально не полна. Нет ни одной государственной информационной системы или базы данных, содержащих сведения обо всех федеральных, региональных и местных бюджетах. Такая ситуация представляется крайне опасной, поскольку в сознании налогоплательщиков растет сомнение в том, что взимаемые налоги идут на общественно значимые цели.
Растущее неравенство доходов населения как обобщающий индикатор неэффективности распределительной функции бюджета. Неравенство в доходах - это своеобразный барометр степени эффективности решения комплекса социально-демографических проблем в обществе - воспроизводства человеческого капитала, благосостояния, снижения смертности, повышения рождаемости населения и т. д. Являясь главенствующим индикатором, отражающим уровень социального и экономического здоровья нации, неравенство в доходах, тем не менее, всегда остается за рамками показателей экономической безопасности российского государства.
Неравенство доходов населения росло с момента провозглашения независимости РФ и продолжает расти. Несмотря на позитивную динамику увеличения средних показателей денежных доходов в благополучные годы, социальная поляризация ввиду форсированного скачка самых высоких доходов не только не уменьшалась, но и продолжала нарастать.
Коэффициент фондов (соотношение доходов 10 % наиболее и 10 % наименее обеспеченного населения) вырос с 8,0 в 1992 г. до 13,9 в 2000 году и 16,7 в 2009 г. По оценкам Института социально-экономических проблем народонаселения РАН, эти показатели значительно выше: искомое реальное неравенство в доходах (в значениях коэффициента фондов) оказывается почти в полтора раза выше -23-24.
Прогнозные расчеты показателя неравенства в доходах на 2025 г. при сохранении существующих распределительных механизмов и контрольных показателей роста зарплаты, пенсий и инфляции, определенных Правительством РФ, показывают его рост еще в 1,5 раза.
Это во многом объясняется тем, что существующие в стране механизмы формирования и перераспределения доходов населения построены так, что работают в пользу богатых лиц. Большая часть совокупного роста этих средств направляется на увеличение доходов наиболее обеспеченных слоев населения, а на повышение материального уровня наименее обеспеченных лиц остаются сущие копейки. При этом наблюдается тенденция: за весь период реформ рост объема реальных доходов 20 % самых обеспеченных лиц составил почти 25 %, в то время как для 20 % бедных лиц объем реальных доходов снизился почти на 18 % [7, с. 21-22].
Деформация распределительных механизмов в стране, связанная прежде всего с чрезмерной концентрацией доходов богатых лиц, достигла такого уровня, когда не происходит уменьшения бедности даже по мере экономического роста. Это прямое следствие неэффективности распределительной функции бюджета, ибо основная проблема неравенства и бедности населения заключается не в недостатке финансовых ресурсов, а в несовершенстве механизма их распределения и перераспределения.
В условиях, когда избыточные блага одних слоев населения обеспечиваются за счет ограничения возможностей более многочисленных других, неравенство объективно препятствует социально-экономическому развитию общества в целом. Закономерным следствием такого положения является то, что общее неравенство значительно превышает нормальное, т. е. имеется высокое избыточное неравенство, которое отражает неспособность государства обеспечивать приемлемый уровень жизни всем группам населения в равной степени.
При этом традиционные действия властей по увеличению размеров пенсий, минимального размера оплаты труда, заработной платы работников бюджетной сферы не только показывают устойчиво низкую результативность в решении этой проблемы, так как не устраняют ее причин и сопровождаются огромными финансовыми затратами из бюджетов всех уровней.
Объективная неспособность бюрократического государства обеспечить развитие национальной экономики. Для формирования той или иной структуры и объема государственных финансов в демократическом обществе необходимо прежде всего признание и определение таких государственных потребностей, которые должны быть удовлетворены прежде всего в интересах всего населения.
Говоря о роли государства в регулировании рыночной экономики, неправомерно смешивать функции собственно государства и чиновников, находящихся на его службе на всех уровнях иерархического управления. Эти интересы являются диаметрально противоположными в авторитарном обществе: государство обслуживает интересы преимущественно правящего класса, запросы же всего остального населения страны учитываются исключительно по остаточному принципу.
Поэтому бюрократия олицетворяет собой один из крайних вариантов несовершенства государс-
твенного вмешательства в экономику, в основе которого лежит неспособность обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов (подробнее см. работу [8, с. 87-96]).
Одним из наиболее негативных последствий бюрократической составляющей бюджета авторитарного государства является возрастание расходов на содержание чиновников. По официальным данным, при сокращении общего числа занятых в стране количество работников аппарата управления за период 1996-2010 гг. увеличилось более чем в 1,7 раза, причем после 2004 г. темпы существенно возросли, достигнув значения 1,9 млн чел. Если же к последним приплюсовать число работающих всех муниципальных служб, государственных корпораций, муниципальных и государственных унитарных предприятий, силовых структур, руководство ряда предприятий с государственным участием и т. п., то набирается не менее 5-6 млн чел., т. е. в три раза больше, чем до 1996 г. [3, с. 4; 5, с. 7].
Неуклюжесть и инерционность бюрократической системы управления наглядно иллюстрируют объективные статистические показатели, отражающие итоги двадцатилетнего существования нового российского государства (см. напр., работы [1, с. 12; 2, с. 3-17; 4, с. 32; 6, с. 89-105; 10-11]). Они в полной мере свидетельствуют о том, что государственно-бюрократический капитализм неэффективен как с экономической, так и социальной точек зрения.
Неспособность продуктивно использовать благоприятную экономическую конъюнктуру за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета приводит к тому, что в сфере материального производства не делается ставка на использование достижений научно-технического прогресса в качестве основного источника экономического роста. Страна не обеспечивается современными образованием и здравоохранением, наукой и культурой, необходимым качеством рабочих мест, а в итоге и высоким уровнем жизни большинства населения. За счет перераспределения сверхдоходов от продажи сырья удовлетворяются лишь сверхпотребности небольшой части населения.
Неудивительно поэтому, что изжившая себя инерционная модель социально-экономического развития государства проектируется и на перспективу. Так, в правительственной концепции развития отечественной экономики на период до 2020 г., равно как и в подготовленных Минэкономразвития России «Основных параметрах прогноза социально-
экономического развития Российской Федерации на период до 2020-2030 годов», запланированное государственное финансирование расходов на воспроизводство человеческого потенциала остается ниже уровня, достигнутого в развитых странах. Подобное затягивание процесса выравнивания значения рассматриваемых показателей в России и в развитых странах, разумеется, не способствует переходу нашей экономики на инновационный путь развития.
Поэтому можно констатировать, что в условиях бюрократического государства отсутствуют стимулы для проведения насущных преобразований в политической, экономической и социальной сферах жизнедеятельности общества.
Регрессивная направленность бюджетно-налоговой системы государства (налоговой и бюджетной систем, бюджетного федерализма). Отражающие бюджетную стратегию правительственные формулировки со всей определенностью свидетельствуют: федеральная бюджетная политика ведется в полном отрыве от действительных императивов социально-экономического прогресса страны, о пренебрежении проектировщиками бюджета
Структура расходов федерально
конституционной нормы о России как о социальном государстве, об игнорировании современной теории «государства развития».
Этот вывод наглядно подтверждается статистическими данными об использовании бюджетных ресурсов страны за последние десять лет (табл. 2).
Наибольший объем ассигнований приходится на выполнение традиционных государственных функций (государственное и местное самоуправление, судебная система, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность) - на это тратится около трети государственного бюджета (26,4-34,1 %), или около 5 % ВВП.
При этом традиционно скудным остается финансирование фундаментальных исследований (1,5-1,7 % в 2001-2004 гг. и 0,8-0,9 % в 2005-2010 гг.) и социально значимых отраслей - образования (4,1-4,5 %, или 0,7 % ВВП, и 4,3-4,7 %), культуры (0,5-0,6 % и 0,6-0,7 %), здравоохранения и спорта (1,7-1,8 % и 2,5-3,6 %).
Таковы реальные приоритеты осуществляемой в РФ бюджетной политики. Они весьма сильно отличаются от целей социально-экономического
Таблица 2
бюджета за 2001-2010 гг., % [11]
№ п/п Статьи расходов федерального бюджета 2001 2003 2004 2005 2007 2008 2009 2010
1 Государственное управление и местное самоуправление 3,2 2,8 3,0 2,6 3,3 2,8 2,3 2,1
2 Судебная система 0,9 1,0 1,2 1,2 1,3 1,2 1,1 1,0
3 Национальная оборона 18,7 15,1 15,9 16,5 13,9 12,7 12,2 12,6
4 Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 11,3 10,5 11,7 12,8 11,1 11,3 10,3 10,7
5 Итого на выполнение традиционных функций (п. 1 + п. 2 + п. 3 + п. 4) 34,1 29,4 31,8 33,1 29,6 28,0 25,9 26,4
6 Фундаментальные исследования 1,8 1,7 1,7 0,9 0,9 0,9 0,8 0,8
7 Национальная экономика 3,3 2,9 3,0 7,1 11,6 13,3 17,0 12,0
8 Сельское хозяйство и рыболовство 1,8 1,3 1,3 0,5 0,4 0,8 0,8 0,3
9 Транспорт, связь и информатика 2,8 2,2 2,1 1,3 3,1 3,3 2,5 3,3
10 Итого на развитие отраслей материального производства (п. 7 + п. 8 + п. 9) 7,9 6,4 6,4 8,9 15,1 17,4 20,3 15,6
11 Образование 4,1 4,2 4,5 4,6 4,9 4,3 4,3 4,7
12 Культура и кинематография 0,5 0,6 0,6 0,6 0,7 0,6 0,6 0,6
13 Здравоохранение и спорт 1,7 1,7 1,8 2,5 3,3 3,3 3,6 3,4
14 Итого на социально значимые цели (п. 11 + п. 12 + п. 13) 6,3 6,5 6,9 7,7 8,9 8,2 8,5 8,7
15 Социальная политика 8,5 5,9 5,7 5,0 3,5 4,0 3,3 3,4
16 Обслуживание государственного и муниципального долга 17,5 9,4 7,6 5,9 2,4 2,3 1,8 1,9
17 Межбюджетные трансферты 17,4 33,8 33,5 35,4 31,7 37,6 37,1 40,8
18 Прочие расходы 6,5 6,9 6,4 3,1 7,9 1,6 2,3 2,4
19 Всего... 100 100 100 100 100 100 100 100
развития, ежегодно излагаемых в послании Президента страны Федеральному Собранию, и не имеют сколько-нибудь заметного отношения к соответствующим целевым нормам бюджетного финансирования.
Следствием такого положения дел является невозможность полноценного финансирования обязательств правительства в сфере образования, науки, культуры, жилищного строительства, социальных гарантий, законодательно установленных в федеральных законах, актах президента и правительства страны, действие многих из которых приостановлено в связи с отсутствием денежных средств.
Федеральный бюджет РФ фактически утратил свою целевую направленность. Не выполняется ни один законодательно установленный норматив формирования бюджетных расходов. Стратегическая линия на минимизацию бюджетных расходов, заявленная правительством в качестве одной из целей экономической политики, находится в разительном противоречии не только с необходимостью должного обеспечения государственных функций, но и общемировыми тенденциями повышения роли государства в социально-экономическом развитии страны.
Характерной для России тенденцией стало превращение системы государственных финансов в высоколиквидный ресурс для бюрократии и финансовых спекулянтов, а главной функцией налогово-бюджетной политики стало перераспределение национального дохода в сверхприбыли для олигархического капитала.
В области межбюджетных отношений РФ по-прежнему остается чрезмерно централизованным государственным образованием. Конечным итогом намеченных и последовательно претворенных в жизнь реформ в области бюджетного федерализма стал переход к централизованной, жестко управляемой модели унитарного бюджетного устройства, в которой региональные и местные бюджеты занимают подчиненное по отношению к федеральному положение.
Поставленные в полную финансовую зависимость от Федерации, ее субъекты и органы местного самоуправления, лишенные собственных источников формирования доходной части бюджетов, превращены в придатки консолидированного бюджета РФ, выполняя пассивную роль исполнителей в осуществлении бюджетных полномочий.
Главная тенденция развития бюджетного федерализма в России сегодня выражается во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социальных расходных полномочий на уровень субъектов Федерации и муниципальных образований.
Свидетельством тому служит расширяющееся поле межбюджетных отношений - ежегодно разрастается состав разнообразных субсидий, дотаций и субвенций и увеличивается объем средств, перекачиваемых с их помощью из федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов на региональный уровень. Регионы все более плотно опутыва-ются десятками новых финансовых нитей.
Уплотняющаяся паутина межбюджетных отношений снижает потенциал развития страны как федеративного государства, является свидетельством не снижающегося уровня централизации его бюджетно-налоговой системы.
Из двух возможных вариантов развития бюджетной системы (следование распространенной в цивилизованном мире ее либерализации, предоставление региональным и местным властям реальной бюджетной самостоятельности или возврат к политике централизованного управления государственными финансовыми ресурсами с дотационными методами регулирования территориальных бюджетов) российские федеральные власти, к сожалению, еще тринадцать лет назад выбрали второй и неукоснительно следуют ему в настоящее время.
Налоговая система выполняет в обществе две основные функции - фискальную и регулирующую. При этом в фискальной функции налоговой системы, снабжающей финансовыми средствами государство, все более возрастает противоречие между необходимостью постоянного расширения доходной базы бюджета на содержание государственной номенклатуры и ограниченными возможностями членов общества в ее обеспечении. Все усиливающееся противоречие регулирующей функции налогообложения заключается в том, что реальная потребность государственного вмешательства в процесс производства наталкивается на все большее нежелание бюрократии заниматься проблемами социально-экономического развития страны.
Вследствие гипертрофированных налоговой системы и бюджетного устройства РФ налоговые органы выступают исключительно в качестве фискальных органов. К тому же в условиях непродуктивного бюджета, отягощенного издержками на
содержание бюрократии, налоговые законы наполняются не адекватным экономике содержанием и постоянно пополняются нормами, нарушающими имущественные права граждан и корпораций, деформирующими естественное развитие экономики, выхолаживающими экономический смысл из юридически утверждаемых налоговых законов. Сведение налоговых действий лишь к аккумулированию доходов в государственную казну вне установления их функциональной зависимости от величины реального экономического потенциала превратило налоговую систему в РФ в конфискационную.
В результате проводимой в России налоговой политики блокируется переход страны от сырьевой к промышленно развитой и инновационной экономике. Налоговое регулирование в современном понимании в РФ полностью отсутствует, а общее бремя налогов распределено таким образом, что крайне невыгодно инвестировать средства в производственную деятельность. И наоборот, можно получать высокие и сверхвысокие доходы от внешнеторговых операций и финансовых спекуляций, практически не уплачивая никаких налогов.
Таким образом, действующие формы и средства налогообложения экономически не привязаны к реальной хозяйственной жизни, их воздействие на экономические процессы имеет исключительно фискальный, подавляющий характер. Соответственно, при таких обстоятельствах даже позитивные сдвиги в экономической действительности не дают оснований надеяться на прирост налоговых поступлений.
Для преодоления указанных недостатков и перехода к практике составления социально ориентированного бюджета в РФ, направленного на преодоление избыточного неравенства населения и возрождение экономического потенциала страны, предлагается подход, включающий в себя два основных элемента:
- механизм финансово-перераспределительного процесса формирования и регламентации бюджетных ресурсов государства;
- модель бюджетного регулирования, основанная на наиболее полной реализации принципа самостоятельности бюджетов.
Методика финансово-перераспределительного процесса формирования и регламентации бюджетных ресурсов государства. Структура государственных ассигнований отражает главный приоритет федеральной бюджетной политики все-
го периода существования российского общества: финансирование по остаточному методу расходов, имеющих долгосрочный характер (инвестиции, образование, здравоохранение, культура, наука). Государство не смогло и не захотело обеспечить необходимый уровень социального обслуживания населения страны.
Принципы формирования государственного бюджета должны быть пересмотрены в соответствии с общей логикой системы регулирования экономики, ориентированной на развитие. Это должно подкрепляться соответствующей технологией планирования бюджета, в основу разработки которого необходимо закладывать законодательно установленные нормативы, определяющие уровень бюджетного финансирования по соответствующим направлениям, а также программно-целевой принцип планирования и осуществления расходов.
На смену прежнему курсу реформ, ориентированных на сокращение бюджетной сферы, должна прийти стратегия социального императива, в основе которой лежат не нарушаемые ни при каких обстоятельствах пороговые условия функционирования социального сектора экономики. Речь идет об установлении бюджетных обязательств государства в форме системы минимальных нормативов.
В сферах воспроизводства человеческого капитала нормативные государственные обязательства должны трансформироваться в нижние бюджетные ограничения, определяемые посредством минимальных расходов государственного бюджета на финансирование этих сфер.
Учитывая, что наука, образование, культура и здравоохранение функционируют в одинаковых условиях принадлежности к бюджетной сфере, где результаты трудовой деятельности не могут иметь адекватной рыночной оценки, в качестве нормативной цели имеет смысл выбрать процентное отношение доли затрат в этих сферах к валовому внутреннему продукту (ВВП).
Статистические данные свидетельствуют, что введение минимальных бюджетных нормативов потребует увеличения государственных расходов на гражданскую науку и научное обслуживание, образование, культуру и здравоохранение минимум в три раза. А главным источником финансирования этих расходов должно стать сокращение затрат на содержание органов власти и управления.
Для этого надо восстановить ранее отмененные нормативы расходов государственного бюджета на
образование, здравоохранение и культуру, установив их соответственно на уровнях 8, 6 и 4 % от ВВП, а объем государственных ассигнований на научные исследования и поддержку инновационной активности должен быть увеличен с 2 до 10 % ВВП.
Первым по значимости приоритетом закономерно должны стать расходы на науку и стимулирование научно-технического прогресса (НТП), составляющие основу устойчивости будущего развития. Социальные расходы должны соответствовать научно обоснованным и единым для всей территории страны нормативам финансирования социальных гарантий, рассчитанным на душу населения.
Резервный фонд и Фонд национального благосостояния следует преобразовать в бюджет развития, состоящий из целевых программ реализации приоритетных направлений социально-экономического развития страны. Эти программы должны включать наряду с бюджетными ассигнованиями на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР), создание объектов инфраструктуры, инвестиционные проекты, финансируемые за счет привлеченных источников, включая институты развития.
На взгляд авторов, целесообразно законодательно определить, что средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния - как доход всего общества - должны быть вложены в развитие национальной экономики и в инфраструктуру роста жизненного уровня населения. Надо приобрести новые прогрессивные технологии, создать дополнительные рабочие места, обеспечить и реализовать экологические, медицинские, образовательные мероприятия, осуществить пенсионную, военную и другие необходимые реформы.
Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ должна присутствовать специальная статья, которая обяжет федеральное правительство осуществлять займы только на развитие экономики, т. е. на инвестиционные, инновационные цели. При этом расходование заемных средств, их освоение должны быть объектом пристального внимания общественности. Это надо сделать общедоступным, как и информацию об отдаче освоенных средств: какие объекты были созданы и каких показателей экономической деятельности в итоге добились.
В решении проблемы ликвидации излишнего неравенства населения в РФ приоритетное значение имеет государственное регулирование эффектив-
ности использования природно-ресурсного потенциала страны и создание социально справедливого механизма перераспределения рентных доходов между отдельными группами населения. Сложившийся в настоящее время в России механизм финансовых потоков питает мизерную часть населения и выводит рентный доход за федеральный бюджет, создавая дополнительное неравенство между регионами РФ и обусловливая нищету подавляющего числа населения.
Чтобы изменить существующее положение, общество прежде всего должно стать владельцем ресурсов, на которых основывается жизнедеятельность всех его членов. При этом права верховного владельца территории и природных ресурсов должны быть конституционно закреплены за обществом как за юридическим лицом высшего ранга.
Сумма всех рентных платежей должна стать основой создания общественных фондов потребления РФ, в которых каждый гражданин имел бы равную долю. Эти средства должны быть отделены от бюджета и сосредоточены в целевых внебюджетных фондах, субвенции из которых стали бы основой реализации конституционных гарантий населения, соответствующих уровню прожиточного минимума.
Другим важнейшим направлением совершенствования распределительной функции бюджета является изменение действующего механизма взимания налога на доходы физических лиц (НДФЛ). Без создания действенной системы разумного ограничения роста самых высоких доходов в обществе характерное для современных российских реалий предельное неравенство доходов населения будет постоянно самовоспроизводиться.
Учитывая, что основная проблема неравенства и бедности населения лежит не в плоскости недостатка ресурсов, а в механизмах их распределения и перераспределения, целесообразно плоскую шкалу налогообложения НДФЛ заменить на прогрессивную, когда с увеличением дохода физического лица увеличивается и налоговая ставка. При этом необходимо определить необлагаемый минимум, в соответствии с которым от налогообложения освобождаются наименее оплачиваемые и наиболее социально не защищенные слои населения. Дополнительно полученные доходы федерального бюджета от этого источника целесообразно направлять лицам с доходами ниже прожиточного минимума в форме социальных трансфертов.
При таком подходе достигается радикальное снижение показателей неравенства и бедности населения без дополнительных значительных ресурсов, общая денежная масса доходов остается неизменной, так как меняются только пропорции ее распределения по различным доходным группам без опасности роста инфляции.
Предлагаемый авторами методический подход кратко представлен в табл. 3.
Модель бюджетного регулирования, основанная на наиболее полной реализации принципа самостоятельности бюджетов. Перенесение центра тяжести в управлении государственными финансами на региональный и местный уровни с целью наиболее полной реализации принципов бюджетного федерализма включает в себя три составляющие:
- разделение всех налогов и сборов на федеральные, региональные и местные на основе объективных критериев;
- закрепление за органами местного самоуправления долей отчислений от федеральных налогов на постоянной основе;
- выделение финансовой помощи субъектам РФ через установление повышенной доли регулирующих налогов, зачисляемой в региональные бюджеты.
Разделение налогов и сборов на федеральные, региональные и местные предлагается провести с учетом ориентации соответствующих бюджетов. При этом региональными налогами следует стимулировать повышение объемов экономической деятельности, а местными - рост благосостояния граждан и комфортности социальной инфраструктуры в пределах соответствующего территориального образования.
Распределение налогов и сборов по уровням бюджетной системы предполагает обязательное расщепление федеральных налогов, которому принадлежит важная регулирующая роль в обеспечении преобладающего положения собственных доходов в большинстве территориальных бюджетов.
Предлагается при единых для всех регионов ставках расщепления федеральных налогов финансирование Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) осуществлять не через выделение средств из федерального бюджета, а через установление повышенной доли налога на добавленную стоимость (НДС) в 50 %, налога на прибыль - в 65 % и налога на доходы физических лиц - в 75 %, которые подлежат зачислению в региональный и местный бюджеты в счет ФФПР.
Таблица 3
Меры по совершенствованию формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов в РФ
Современное состояние Направление трансформации Содержание и суть новации Источник финансирования
Остаточный принцип выделения ассигнований из федерального бюджета на развитие НТП и социальной сферы Минимальные бюджетные нормативы расходов федерального бюджета, % к ВВП Наука и НИОКР - 10 %; образование - 8 %; здравоохранение - 6 %; культура - 4 % Сокращение затрат на содержание органов власти и управления (численности номенклатуры)
Резервный Фонд и Фонд национального благосостояния Бюджет развития в составе федерального бюджета Целевые программы реализации приоритетных направлений социально-экономического развития страны Нефтегазовые доходы федерального бюджета
«Безадресный» характер займов РФ на внутреннем и внешнем рынках Целевая инвестиционная и инновационная направленность займов, подробно прописанная в федеральном бюджете Приобретение новых прогрессивных технологий, создание новых рабочих мест, содействие курсу реформ в обществе Заемные средства РФ
Рента как частная собственность Рента как собственность государства. Создание общественных фондов потребления в форме целевых внебюджетных фондов Реализация конституционных гарантий населения путем выделения субвенций территориям из общественных фондов потребления Рентный доход (сумма рентных платежей)
«Плоская» шкала НДФЛ - 13 % с любых индивидуальных доходов Прогрессивная шкала НДФЛ от 0 до 45 % в зависимости от размера индивидуального дохода Социальные трансферты лицам с доходами ниже прожиточного минимума. Ликвидация избыточного неравенства населения Увеличение доходов федерального бюджета за счет зачисления в него сверхприбыли физических лиц
Указанные доли закрепляются на несколько лет и не подлежат пересмотру независимо от результатов хозяйственной деятельности, равно как и другие доходные источники соответствующих бюджетов. Таким образом, регион получит максимальный стимул для развития собственной налоговой базы, что позволит устранить встречные финансовые потоки, а следовательно, и искусственно создаваемую дотационность во многих регионах.
Разработанная модель бюджетного регулирования предусматривает замену существующего порядка определения минимальных нормативов отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты в виде доли от налоговых доходов в среднем по субъекту Российской Федерации на установление долговременных нормативов регулирующих налогов, которые поступают в каждом отдельном муниципальном образовании.
Минимальные доли отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты в свое время предусматривались Федеральным законом от 25.01.1997 № 126. Предлагаем вернуться к этой практике,
однако числовые значения нормативов установить больше установленных в законе, но меньше фактически сложившихся на сегодня, с возрастанием:
• по налогу на прибыль - с 5 до 30 %;
• по НДС - с 10 до 30 %;
• по акцизам на спирт и ликеро-водочные изделия - с 10 до 40 %;
• по подоходному налогу - с 50 до 75 %. Межбюджетные отношения на основе разделенных ставок налогов и сборов являются наиболее приемлемыми и в практическом плане с учетом следующих критериев: простота, прозрачность и доступность для понимания, стабильность и стимулирование органов местного самоуправления к расширению налогооблагаемой базы. Кроме того, органы местного самоуправления получат возможность планировать свой стратегический бюджет на средне- и долгосрочную перспективу.
Тогда распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы примет следующий вид (табл. 4).
Таблица 4
Сравнительная схема разграничений основных налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ
Вид налога Зачисление, % от общего объема поступлений
Налог 1 2 1 2
Ф Р М Ф Р М
Налог на добычу полезных ископаемых:
- углеводородного сырья Ф Ф 100 - - 80 20 -
- общераспространенных Ф Р 100 - - - 100 -
- прочих Ф Р 100 - - - 100 -
- добываемых на континентальном шельфе Ф Ф 100 - - 100 - -
Акцизы:
- на газ, бензин, автомобили Ф Ф 100 - - 100 - -
- на спирт и ликеро-водочные изделия Ф Ф 50 50 - 50 10 40
- прочие Ф Р 100 - - - 50 50
НДС Ф Ф 100 - - 50 20 30
Налог на доходы физических лиц Ф Ф 50 50 - 25 - 75
Налог на прибыль Ф Ф 10 90 - 35 35 30
Водный налог Ф Ф 100 - - 100 - -
Государственная пошлина Ф Ф 100 - - 100 - -
Сборы за пользование объектами животного мира Ф Ф 100 - - 100 - -
и водных биологических ресурсов
Транспортный налог:
- юридических лиц Р Р - 100 - - 100 -
- физических лиц Р М - 100 - - - 100
Налог на имущество организаций Р Р - 100 - - 100 -
Налог на имущество физических лиц М М - - 100 - - 100
Налог на игорный бизнес Р Р - 100 - - 100 -
Земельный налог М М - - 100 - - 100
Налог от применения специальных налоговых режимов М М - - 100 - - 100
Примечание: 1 - действующая система налогообложения; 2 - предложения автора; Ф - федеральный бюджет; Р - региональный бюджет (субъектов РФ); М - местный (муниципальных образований) бюджет.
Резюмируя, подчеркнем, что необходима радикальная смена парадигмы социально-экономической политики и ее переориентация на нужды большинства населения, что невозможно без основательной перестройки распределительных отношений, которая должна найти свое эквивалентное отражение в бюджетной политике вообще и в механизме формирования бюджета - в частности.
Список литературы
1. Аганбегян А. Г. Экономика России на перепутье // ЭКО. 2007. № 9.
2. Амосов А. О. О неиндустриальном сценарии в Концепции развития до 2020 г. // Экономист. 2011. № 6.
3. Где в России нет кризиса? // Аргументы и факты. 2009, № 6.
4. Глазьев С. О стратегии экономического развития России // Вопросы экономики. 2007. № 5.
5. Депутат Геннадий Гудков: «Чиновники спешат выжать Россию, как лимон!» // Комсомольская правда. 2011. 24-31 марта.
6. Николаев И. Экономический рост: подтасовка данных // ЭКО. 2006. № 5.
7. Рекомендации по модернизации экономики России. Вып. 1. М.: ЭАЦ «Модернизация», 2010.
8. Швецов Ю. Бюджет как инструмент воспроизводства бюрократии в России // Вопросы экономики. 2006. № 5.
9. Швецов Ю. Теория и методология бюджета как общественного достояния // Вопросы экономики. 2011. № 8.
10. URL: http://www. imf. org.
11. URL: http://www. minfin. ru.
28-29 марта 2012 г. Дмитровская межрайонная ТПП при поддержке Министерства экологии и ЖКХ Правительства Московской обл., ФНЦ гигиены им. Ф.Ф.Эрисмана, Управления Роспотребнадзора по Московской области и Администрации Дмитровского муниципального района проводит форум
«Актуальные вопросы использования водных ресурсов»
Информационная поддержка - Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» Участники форума: депутаты Государственной и Московской областной Думы, члены Совета Федерации, представители органов власти Московской области, научных организаций, ассоциаций отрасли, руководители предприятий-производителей продукции и поставщиков услуг, связанных с использованием водных ресурсов.
В рамках форума состоятся:
- областная конференция «Актуальные вопросы использования водных ресурсов»;
- семинар для руководителей ТСЖ, ЖСК и УК; презентации компаний. Тематические разделы конференции:
* качество воды; контроль и профилактика проблем, связанных с ее загрязнением;
* новое в законодательстве в сфере ЖКХ и природопользования;
* программы по финансированию проектов;
* новые технологии, связанные с использованием гидроресурсов. За дополнительной информацией обращаться по телефону 8 (496) 224-30-51 либо e-mail: [email protected]
www. dmtpp. ru
ВНИМАНИЕ! На сайте Электронной библиотеки <^ПЬ> собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами. Подробности на сайте библиотеки:
www.dilib.ru
