CC BY
154
ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ И КРЕДИТ
УДК 336.1: 332.1(477)
БЮДЖЕТНАЯ ПРОГРАММА -ОСНОВА ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Актуальность. В условиях трансформации экономики Украины необходимо создание действенной системы оценки эффективности и результативности формирования и исполнения бюджетных программ. Целью исследования выступает разработка обоснованной системы показателей реализации бюджетных программ на местном уровне.
Методы. В процессе исследования были использованы метод систематизации для определения показателей оценки бюджетной программы, абстракции - для определения взаимосвязей между структурными составляющими бюджетной программы, синтеза, индукции и дедукции - для определения комплексных направлений развития бюджетного программирования. Исследования проводились на кафедре «Финансы и банковское дело» Донецкого национального университета на основании анализа информации финансовых служб Украины, трудов зарубежных учёных.
Результаты. В процессе исследования для Украины на местном уровне разработана адаптированная методика оценки бюджетных программ, способствующая совершенствованию программно-целевого метода планирования.
Перспективы. Полученные результаты дополняют труды украинских и зарубежных учёных по созданию эффективной системы оценки бюджетных программ на местном уровне. В ходе дальнейших исследований необходимо разработать механизм, направленный на развитие совокупности составляющих программно-целевого метода планирования.
Ключевые слова: бюджетная программа; местные финансы; бюджеты; финансовые ресурсы; бюджетная политика; органы местного самоуправления.
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
В период с 18 по 19 апреля 2013 года в рамках пограммы «приглашенные профессора» Финансовый университет посетил профессор Хейн Вермюлен (Нидерланды), который провел ряд лекций со студентами Юридического факультета
УСКОВ ИГОРЬ ВАЛЕРЬЕВИЧ
кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры «Финансы и банковское дело» Донецкого национального университета, Симферополь, Украина E-mail: [email protected]
АННОТАЦИЯ
BUDGET- FUNDED PROGRAM ASSESSMENT AS AN APPROACH TO PERFORMANCE-BASED PLANNING
IGOR V USKOV
PhD (Economics), Associate Professor, “Finance and Banking Business” Chair,
Donetsk National University, Simferopol, Ukraine E-mail: [email protected]
ABSTRACT
Introduction. Transformation of economy in Ukraine requires the creation of a consistent system to monitor the development and execution of budget-funded programs. The purpose of research is establishing a set of indicators to evaluate the implementation of budget-funded programs at the local level.
Methods. The methods used in the work are as follows: systematic method to identify indicators for assessing the budget-funded program; abstraction method to determine the relationship between structural components of the budget-funded program; induction, deduction and synthesis methods to define complex guidelines for budget planning. The studies conducted at the Chair of Finance and Banking of the Donetsk National University were based on the analysis of information from Ukrainian financial services, as well as on works of foreign researchers.
Results. Using local level financial data for Ukraine, an adapted assessment methodology to assess budget-funded programs and to improve performance-based planning has been developed.
Discussion. The obtained results update and complete works of Ukrainian and foreign researchers aimed at the creation of an efficient system to assess budget-funded programs at the local level. Further research is necessary to develop a mechanism providing a set of components for performance-based planning.
Key words: budget-funded program; local finances; budgets; financial resources; fiscal policy; local authorities.
Введение. В условиях трансформации экономики Украины, проведения бюджетной децентрализации внедрение программно-целевого планирования становится необходимым условием эффективного финансирования социально-экономических мероприятий на местном уровне. Бюджетные программы являются основным инструментом эффективного регулирования темпов и пропорций социально-экономического развития территориальных образований, проведения обоснованной бюджетной политики на уровне административно-территориальных образований.
Именно через бюджетные программы местные органы власти призваны решать первоочередные текущие и стратегические задачи
на уровне территориальных образований, способствовать достижению качественных параметров и критериев предоставления бюджетных услуг, установленных в бюджетных программах.
Отдельным аспектам оценки эффективности и результативности формирования и исполнения бюджетных программ посвящены работы украинских и российских учёных: М. Д. Билык [1, с. 97], В. Ф. Беседина [2], Б. А. Райзберга [3], А. М. Карпова [4].
Постановка задачи. При этом необходимо отметить, что в настоящее время в Украине отсутствуют обоснованные методы оценки эффективности и результативности формирования и реализации бюджетных программ, а
Рис. 1. Общая схема оценки эффективности бюджетных программ
Источник: составлено автором
также подходы к такой оценке. Сложившаяся ситуация не способствует становлению и развитию программно-целевого метода планирования на местном уровне.
Целью статьи является разработка для Украины рациональной методики оценки эффективности и результативности формирования и исполнения внутриведомственных бюджетных программ, на основании изучения теоретических подходов зарубежных и украинских учёных.
Результаты. Целесообразность использования бюджетных программ на местном уровне определяется наличием качественных и ко-
личественных показателей оценки эффективности и результативности этих программ.
Понятие «эффективность» в научной литературе определяется как соотношение расходов и достигнутых результатов [5, с. 31]. Так, Р. Зоди определяет эффективность как соотношение между потреблённым фактором (ресурсом) и выходом (продуктом) [6]. Дж. Диамонд определяет эффективность как отношение результатов к введенным (потребленным) ресурсам [7, с. 24]. Проведенный выше анализ взглядов позволил предположить, что эффективность при оценке бюджетных программ целесообразно подразделять на социальную и
экономическую. Социальная эффективность бюджетной программы — соотношение расходов на реализацию этой программы и качества предоставления бюджетных услуг. Экономическая (бюджетная) эффективность бюджетной программы — это соотношение расходов на реализацию этой программы и достигнутых экономических результатов.
Оценка эффективности бюджетной программы направлена на выявление достоинств, ценности этой программы в процессе удовлетворения социальных потребностей населения. В основе определения эффективности бюджетных программ лежит система индикативных показателей и критериев оценки качества и рациональности предоставления бюджетных услуг на государственном и местном уровнях.
Установление системы оценки показателей экономической и социальной эффективности реализации бюджетных программ способствует оптимизации использования финансовых ресурсов, повышает уровень и качество работы исполнителей этих программ, снижает неэффективное распределение бюджетных средств как на государственном, так и на местном уровнях. Положительные результаты от использования показателей оценки социальной и экономической эффективности представлены на рис. 1.
Оценка эффективности формирования и исполнения бюджетных программ способствует своевременному выявлению негативных факторов и условий, влияющих на качественные и количественные параметры этих программ. При этом эффективность оценки бюджетной программы непосредственно зависит от рациональности и обоснованности используемых методов и инструментов.
В международной практике существуют определенные методы для оценки эффективности бюджетных программ. В качестве одного из основных инструментов рассматривается метод анализа издержек и выгод (CBA — cost-benefit analysis) [8, с. 15]. Сущность этого метода заключается в сопоставлении достигнутого социального эффекта и осуществленных расходов. Основным недостатком этих методов является наличие установленных ограничений, связанных с использования только де-
нежной оценки при определении социального эффекта.
Для оценки бюджетной эффективности в мировой практике используется метод анализа издержек и результативности (cost effectiveness analysis, CEA). Сущность этого метода состоит в оценке бюджетной эффективности в натуральных (условных) единицах. Основным недостатком этого метода является отсутствие обоснованных показателей для оценки перспективности и целесообразности вложения денежных средств в социальную и экономическую сферы.
В некоторых исследованиях встречаются варианты использования метода «издержки -эффективность», основанные на применении индикаторов качества жизни населения. Основными недостатками модификационных методов являются субъективный характер оценки социальных эффектов на государственном и местном уровнях, отсутствие обоснованных индикативных показателей для оценки эффективности реализации бюджетных программ.
Анализ издержек и полезности — это метод, который фокусирует особое внимание на качестве результатов проведения программ бюджетных расходов. Основным недостатком метода «издержки-полезность» является сложность при определении системы показателей для оценки полезности предоставления конкретной социальной услуги.
Рассмотренные методы оценки эффективности бюджетных программ используется в США, Канаде, Российской Федерации, странах ЕС. В условиях трансформации экономики Украины требуются новые подходы к оценке эффективности бюджетных программ на государственном и местном уровнях. Автор предлагает следующий алгоритм оценки структуры бюджетной программы (рис. 2).
В процессе исследования автором установлено, что индикативным показателям оценки эффективности бюджетных программ не уделяется достаточного внимания. Однако без выделения индикативных показателей эффективности бюджетных программ невозможно провести ее оценку (рис. 3).
Предложенные индикаторы позволяют проводить комплексную оценку эффективности
Рис. 2. Алгоритм оценки бюджетной программы
Источник: составлено автором
использования бюджетных средств, сопоставлять качество и уровень оказания бюджетных услуг и расходов на их предоставление. Они имеют практическое значение, могут применяться распорядителями бюджетных средств для оценки целесообразности и рациональности формирования и реализации конкретных бюджетных программ.
Таким образом, система индикативных показателей в условиях становления программно-целевого планирования на местном уровне в Украине должна предусматривать:
• оценку социальной и экономической эффективности конкретной бюджетной программы;
• оценку качества предоставления бюджетной услуги (товара);
• результативную оценку достигнутых целей и задач, определенных в бюджетной программе.
Социальную эффективность бюджетной программы на местном уровне можно рассчитать следующим образом:
СЭБП = £ПЦПк х £СЗМк х £ПЭП, (1)
где СЭБП — социальная эффективность бюджетной программы;
ПЦП — показатель (коэффициент), учитывающий приоритетность конкретной бюджетной программы по группе к-ых программ;
СЗМ — показатель (коэффициент), определяющий степень социальной значимости бюджетной программы в совокупности к-ых программ;
Рис. 3. Основные индикаторы оценки бюджетных программ
Источник: составлено автором
ПЭП — показатель (коэффициент), учитывающий адекватность методов и инструментов достижения целей и задач, определенных в бюджетной программе.
Определение социального эффекта бюджетной программы требует расчета экономической эффективности бюджетной программы. Экономическую эффективность программы можно определить как:
ЭЭБП = КПБУ / РПБ, (2)
где ЭЭБП — экономическая эффективность бюджетной программы;
КПБУ — показатель, определяющий качество предоставления бюджетной услуги;
РПБ — расходы на предоставление конкретной бюджетной услуги.
Показатель эффективности расходов может быть рассчитан по формуле:
ЭРНБП = ДРПБУ / ОРПБУ, (3)
где ЭРНБП — эффективность расходов на предоставление бюджетной программы;
ДРПБУ — достигаемый результат от предоставления бюджетной услуги;
ОРПБУ — объём расходов на предоставление бюджетных услуг.
Соответственно, показатель результативности бюджетных расходов может определяться как:
ПРБР = ПДР / СРПБУ, (4)
где ПРБР — показатель результативности бюджетных расходов;
ПДР — показатель достигнутого результата;
СРПБУ— показатели качества предоставления бюджетной услуги.
Предложенные показатели должны лечь в основу концепции по созданию обоснованной
Таблица 1
Систематизация взглядов учёных на показатели результативности бюджетных программ
Автор Основные показатели
1 2
К. В. Павлюк [11] • показатели расходов; • показатели продукта; • показатели экономичности; • показатели эффективности
О. П. Кириленко [12] • показатели затрат, показатели продукта, показатели эффективности
Дж. Диамонд • производительность = продукт через расходы; • эффективность = денежная ценность результатов мероприятия через (расходы-выгоды) денежную стоимость мероприятия; • эффективность = результаты мероприятия в физическом выражении через (расходы-результативность) денежные расходы на него
Р. Хакет [13] • показатель качества, который отображает, насколько услуга достигла своей цели или выполнила задание, удовлетворила потребность потребителя или удовлетворила общепринятые требования отраслевого стандарта. Причем, если данные для исчисления такого показателя отсутствуют, учреждение должно определить действия и ресурсы для сбора этих данных; • показатель производительности отображает количество изготовленных единиц продукции, предоставленных услуг или количество потребителей, которых обслужило государственное учреждение в пределах программ (например, количество посещений людей преклонных лет дома, количество людей, которые прошли вакцинацию); • показатель эффективности - показатель расходов (или сумма других ресурсов на единицу продукта). Этот показатель отображает объем расходов, за счет которых предоставляются государственные услуги. Но он не отображает, в полной ли мере удовлетворяются потребности по бюджетной программе, которая на них направлена. Он отражает изменения в расходах на единицу продукции и эффективность деятельности относительно предоставления этих услуг (например, расходы на одного клиента, расходы на один случай)
Источник: составлено автором на основании изученной научной литературы
системы оценки эффективности формирования и реализации бюджетных программ на уровне административно-территориальных образований. Эти показатели позволяют комплексно сопоставлять объем расходов и достигаемый уровень социального и экономического эффекта от реализации конкретной бюджетной программы на местном уровне.
Особое место в системе оценки бюджетных программ занимают показатели результативности. Результативность показывает степень достижения целей и задач, определенных в бюджетной программе, рациональность использования финансовых ресурсов в процессе предоставления бюджетных услуг на государственном и местном уровнях.
В экономической литературе существуют разные взгляды относительно этого понятия. Так, М. Гримвуд и С. Томкинс связывают результативность, которая отличается от эффективности и экономности, с уровнем управления организацией. Организация может работать эффективно и экономно, однако одновременно может быть нерезультативной. Результативность может определяться как степень достижения целей (задач, результатов) организации [9, с. 15].
По мнению М. А. Клишиной, результативность отражает степень достижения качественных показателей результатов. Как отмечает автор, «результативность является комплексным понятием, охватывающим
Таблица 2
Показатели оценки результативности бюджетной программы
Показатели Особенности расчета Условные обозначения
1. Показатель исполнения бюджетной программы по целям ПЦП = п X т (ЦЗ - ФЗ / ЦЗ) ПЦП - показатель достижения целевых установок бюджетной программы; п - показатель, который характеризует степень достижения цели (принимает значения от +1 до -1). Рост этого показателя повышает уровень исполнения бюджетной программы; т - показатель, учитывающий отклонения фактического результата от целевого значения; ЦЗ - заданные целевые параметры эффективности бюджетной программы; ФЗ - фактически достигнутый эффект от исполнения бюджетной программы на местном уровне
2. Показатель исполнения бюджетной программы по задачам ПЦП = п х т (ЦЗ - ФЗ / ЦЗ) ПЦП - показатель, характеризующий исполнение задач бюджетной программы; п - показатель, который характеризует степень исполнения задачи (принимает значения от +1 до -1); т - показатель, учитывающий отклонения фактического результата от целевого значения; ЦЗ - заданные параметры эффективности бюджетной программы ФЗ - фактически достигнутый эффект от исполнения бюджетной программы на местном уровне.
3. Показатель, учитывающий отклонения фактического результата от целевого значения т = РВБПк / ООР т - показатель, учитывающий отклонения фактического результата от целевого значения; РВБПк - расходы на исполнения к-й задачи. ООР - общие расходы на исполнения бюджетной программы
4. Показатели исполнения бюджетной программы по мероприятиям ПЦП = т х (ЦЗ - ФЗ / ЦЗ) ПЦП - показатель, характеризующий исполнение конкретных мероприятий бюджетной программы; т - показатель, учитывающий отклонение фактического результата от целевого значения; ЦЗ - заданные параметры бюджетной программы; ФЗ - фактически достигнутые результаты исполнения бюджетной программы
Источник: предложено автором
также экономию финансовых ресурсов, эффективность работы органов власти и организаций — получателей бюджетных средств, эффективность их деятельности по достижению результатов» [10].
К. В. Павлюк рассматривает результативность как способность программы достигать поставленных целей, а также выполнять задачи и мероприятия. При этом под оценкой результативности автор понимает сравнение фактических результатов с целевыми установками [11, с. 42].
Анализ научных работ позволил автору установить, что результативность включает в себя как эффективность, так и качество товаров (услуг). Результативность предопределяют качественные и количественные показатели, характеризующие обоснованность исполнения отдельной бюджетной программы (табл. 1).
Анализ трудов украинских и зарубежных учёных показал, что среди них отсутствует единый подход к определению показателей оценки результативности бюджетных программ. В усло-
виях становления программно-целевого планирования в Украине система показателей результативности бюджетных программ должна быть простой для использования в практической деятельности и одновременно способствовать комплексной и системной оценке этих программ.
Показатели результативности должны отображать эффективность предоставления бюджетных услуг на местном уровне, способствовать своевременному выявлению недостатков при реализации бюджетных программ и внедрению системы мониторинга. В условиях трансформации экономики Украины необходима обоснованная система показателей оценки результативности бюджетных программ. Автор предлагает для оценки результативности бюджетных программ использовать следующую систему показателей (табл. 2).
Таким образом, создание дееспособной сис-
темы местных финансов в Украине должно предусматривать разработку концептуальных основ по внедрению бюджетных программ, ориентированных на результат. Необходимы обоснованные нормативно-правовые акты, регулирующие процесс формирования и реализации бюджетных программ на местном уровне.
Поэтапное внедрение системы бюджетного програмирования на местном уровне в Украине должно предусматривать разработку комплексных критериев и показателей оценки эффективности, качества формирования и результативности исполнения бюджетных программ на уровне административно-территориальных единиц. Система разработанных автором статьи показателей комплексной оценки программ должна лечь в основу новой концепции развития бюджетного программирования на местном уровне.
ЛИТЕРАТУРА
1. Билык М. Д. Бюджетирование в системе финансового планирования // Финансы Украины. - 2003. - № 3. - С. 97-109.
2. Беседин В. Ф. Прогнозирование и разработка программ. - К.: Научный мир, 2000. - 468 с.
3. Райзберг Б. А., Лобко А. Г. Программно-целевое планирование и управление: Учебник. -М.: ИНФРА-М, 2002. - 428 с.
4. Карпов А. М. Бюджетирование как инструмент управления: Учебник. - М.: Финансы и статистика, 2005. - 397 с.
5. Drummond Paulo. Macroeconomic management and the devolution of fiscal powers. - International Monetary Fund, 2005. - 45 p.
6. Зоди Р Ю. Бюджетирование результативности: Учебник.— Верджиния, 1987.— 147 с.
7. Grimwood M., Tomkins C. Value for Money Auditing — toward Incorporating and Naturalistic Approach, Financial Accountability and Management, 1986. - 24 p.
8. Hervé E. Pour une modernisation de la fiscalité locale Rapp. d’inform. déposé en application de l’art. 145 du Règlement par la Commiss. - Paris, 1998. - 48 p.
9. Pisauro G. Intergovernmental Relations and Fiscal Discipline: Between Commons and Soft Budget Contraints. - International Monetary Fund, 2001. - 30 p.
10. Клишина М. А. Практика внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах Российской Федерации: Монография. - М.: ЛЕНАНД, 2005. - 128 с.
11. Павлюк К. В. Проблемы развития программно-целевого метода планирования в бюджетном процессе // Научные труды НИФИ. - Вып. 4 (33). - 2005. - С. 42-54.
12. Кириленко О. П. Местные финансы: Учебник. - К.: Знання, 2006. - 677 с.
13. Хакет Р. Программно-целевой метод. - М.: Финансы и статистика, 1999. - 112 с.
REFERENCES
1. Bilyk М. D. Budgeting in financial planning. Finansy Ukrainy - Finances of Ukraine, 2003, no. 3, pp. 97-109 (in Russian).
2. Besedin V. F. Prediction and program development. Kyiv: Nauchnyi mir, 2000, 468 p. (in Russian).
3. Raizberg B. A., Lobko A. G. Result-oriented Planning in Management.Moscow, INFRA-M, 2002, 428 p. (in Russian).
4. Karpov A. M. Budgeting as a Management Tool. Moscow: Finansy i statistika, 2005, 397 p. (in Russian).
5. Drummond Paulo. Macroeconomic management and the devolution of fiscal powers. International Monetary Fund, 2005, 45 p.
6. Zodi Richard U. Budgeting of Effectiveness. Virginia, 1987, 147 p. (in Russian).
7. Grimwood M., Tomkins C. Value for Money Auditing — toward Incorporating and Naturalistic Approach. Financial Accountability and Management, 1986, vol. 2, issue 4, pp. 251-272. DOI: 10.1111/j.1468-0408.1986.tb00268.x
8. Hervé E. Pour une modernisation de la fiscalité locale Rapp. d’inform. déposé en application de l’art. 145 du Règlement par la Commiss. Paris, 1998, 48 p. (in French).
9. Pisauro G. Intergovernmental Relations and Fiscal Discipline: Between Commons and Soft Budget Contraints. International Monetary Fund, 2001, 30 p.
10. Klishina M. A. implementation of Result-oriented Budgeting (ROB) in the Subjects of Russian Federation. Moscow, LENAND, 2005, 128 p. (in Russian).
11. Pavliuk K. V. Result-Oriented Budget Planning. Nauchnye trudy NIFI - Scientific works R&D Financial Institute, 2005, vol. 4 (33), pp. 42-54 (in Russian).
12. Kirilenko O. P Local finances. Kiev: Znannya, 2006, 677 p. (in Russian).
13. Khaket R. Result-Oriented Planning. Moscow: Finansy i statistika, 1999, 112 p. (in Russian).
НОВОСТИ ЭКОНОМИКИ
Российской экономике нужен дополнительный стимул, иначе есть риск скатиться в рецессию к осени, заявил министр экономического развития Андрей Белоусов в Благовещенске на совещании у президента Путина о перспективах космической отрасли. Задача добиться роста экономики в 5-6 %, которую Путин ставил перед правительством, оглашая послание Федеральному собранию, пока невыполнима, сообщил Белоусов, и Минэкономразвития России об этом предупреждало.
«Рецессия - очень сильное предположение, хотя, конечно, спады возникают под влиянием шоков, не связанных с внешними условиями», - отмечает Валерий Миронов из Центра развития Высшей школы экономики. Вероятно, Минэкономразвития пробивает форсированный вариант развития экономики, связанный с изменением бюджетного правила и политики ЦБ, полагает Миронов.
Минфин России волнуется за доходную часть бюджета - из-за недовыполнения плана приватизации (60 млрд руб. вместо 420 млрд) и «перевыполнения плана» по возмещению НДС госкомпаниям. По расчетам Центра развития, Минфину может не хватить 0,5 трлн руб.
Минэкономразвития предлагает дополнительные пять крупных приватизационных сделок, в том числе продажу 19% «Роснефти». В аппарате правительства сомневаются, что план дополнительной приватизации реализуем в 2013 году, рассказали два его сотрудника.
Источник: Информационный портал banki.ru. URL: http://www.banki.ru/news/ 1еп1а^=4560652 (дата обращения: 15.04.2013)
