CC BY
54
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ
Т.М. Пелипец
Pelipets T.M. Budgeting oriented towards the result. The article shows the advantage of the method of budgeting oriented to the result (BOR). BOR like any new idea will have to overcome a lot of difficulties including misunderstanding and misinterpretation, absence of necessary statutory acts. For successful introduction of BOR in the regions of Russia, according to the author, united methodological recommendations concerning the involvement of regional power in the realization of national goals are necessary.
Основными составными элементами административной реформы в Федеральном казначействе на 2007 г. и последующие годы являются:
1. Внедрение механизмов управления по результатам.
2. Стандартизация и регламентация деятельности Федерального казначейства.
3. Оптимизация структуры и функций Федерального казначейства и разработка мер по противодействию коррупции.
4. Повышение эффективности взаимодействия органов Федерального казначейства и общества.
5. Организационное, кадровое и административно-управленческое обеспечение процесса реализации административной реформы.
Для осуществления вышеуказанных направлений деятельности органов Федерального казначейства предполагается провести ряд мероприятий, предусмотренных на 20062008 гг. в качестве основных направлений деятельности Федерального казначейства.
Внедрение механизмов управления по результатам, прежде всего, связано с разработкой показателей эффективности деятельности Федерального казначейства и внедрения механизмов «сквозного» их планирования как в центральном аппарате Казначейства России, так и в его территориальных органах.
Важным моментом является и разработка комплекса мероприятий по повышению персональной ответственности руководителей всех уровней, включая меры по повышению моральной и материальной мотивации за реализацию запланированных целей и задач, а также достижение количественных и качественных результирующих показателей.
Следующим шагом должно стать формирование и реализация ведомственных целевых программ Федерального казначейства. Первая ведомственная целевая программа
Федерального казначейства, предполагающая установление системы электронного документооборота с администраторами поступлений средств в бюджетную систему, уже разработана и одобрена как Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, так и Минфином России.
Переход к программно-целевым методам управления настоятельно требует внедрения механизмов адекватного им управленческого учета, позволяющего корректно отражать затраты в разрезе отдельных элементов системы целеполагания. Предположительно, основные составляющие этой модели в Казначействе России будут разработаны в 2006-2007 гг., а полномасштабное ее внедрение начнется с 2008 г.
В качестве текущей задачи в Федеральном казначействе на 2006 г. планировалась реализация единого порядка формирования, утверждения и использования смет расходов средств федерального бюджета как механизма ресурсного обеспечения результатоориентированного метода управления.
Преимущество методики бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), заключается в том, что используя БОР, можно перейти от сметного бюджетирования затрат к бюджету результатов. Существующий бюджетный процесс, грубо говоря, состоит в следующем: учреждение должно успеть потратить все, что запланировано сметой по той или иной статье, и не допустить нецелевого расходования средств. При БОР финансирование привязывается к целям и показателям. Иными словами, прежде чем определить бюджет, например, больницы, главному врачу придется ответить на вопрос, чего учреждение добьется посредством этих денег. Снизит показатели смертности и заболеваемости? Отличные цели. Улучшит качество услуг? Тоже хорошо, но только определите
показатели этого самого качества. И если они будут достигнуты, значит, государственные деньги потрачены не зря.
Во-вторых, БОР не позволяет голословно говорить о том, что у нас недостаточное финансирование социальной сферы и его надо срочно увеличивать. Потому что здесь возникает резонный вопрос: а насколько увеличивать? И следующий шаг - выявление критерия, который позволит определить, насколько следует увеличить бюджет для сферы образования или здравоохранения.
И, в-третьих, БОР обеспечивает прозрачность и управляемость. Ведь если бюджет рассредоточен по нескольким уровням, нескольким источникам, то проконтролировать, эффективно ли потрачены деньги, очень трудно. А когда указана конкретная цель и чиновник должен отчитаться о достигнутом, становится ясно, справился он с поставленной задачей или нет.
Бюджетированию, ориентированному на результат, как и любой новой идее, предстоит преодолеть много препятствий, в числе которых неправильное понимание и толкование, отсутствие необходимых нормативных актов. БОР не сиюминутное дело, его нужно внедрять постепенно. Если не получилось перейти на новую технологию, скажем, за один год, это не значит, что система себя не оправдала. Просто требуется сделать очень много изменений, «вырастить» понимание этой методики.
Создание индикаторов эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг сопряжено с большими трудностями. Так, первая проблема - отсутствие на уровне Российской Федерации определения понятия государственной бюджетной услуги. На наш взгляд, в это понятие необходимо включить два новых термина - «государственная бюджетная услуга населению» и «бюджетная услуга государственного управления». Первый подразумевает оказание услуг населению в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты; второй -управление и развитие той или иной бюд-
жетной сферы, но не для населения, а для управленцев.
Вторая проблема такова: чтобы определить показатели качества оказания бюджетных услуг, нужно разработать стандарты данных услуг. Здесь сложность возникает со сферой здравоохранения, поскольку установление стандартов - прерогатива Министерства здравоохранения РФ. Регион не имеет права создавать свои стандарты. Но в данном случае речь шла не о стандартах лечения, а о стандартах оказания бюджетных услуг, о критериях эффективности затрат. Поэтому необходимо для каждой отрасли разрабатывать свои цели и показатели.
Необходимо создать систему сбалансированных показателей, при которой выгоднее работать, а не изобретать обходные пути. Причем систему показателей и целей надо строить с учетом проблематики региона, уровня компетенции и заинтересованности чиновников в реформировании.
Суть системы сбалансированных показателей заключается в том, что система показателей меряет ключевой результат по каждому из процессов, и если каждый участник цепочки на своем иерархическом уровне получит определенный ему показатель, то, в конечном счете, выполняется целевой итог.
В России имеется положительный опыт внедрения БОР на уровне региона. Некоторое время назад губернатор Ленинградской области подписал постановление о проведении эксперимента по введению БОР на территории области. В настоящее время работа по данному вопросу ведется. В рамках проекта были разработаны планы деятельности учреждений и областных структур на 20062008 гг., где основной акцент сделан на цели и мероприятия по их достижению, а не на оптимизацию затрат. Однако для успешного внедрения БОР в регионах России, на наш взгляд, необходимы единые методологические рекомендации по включению региональных властей в реализацию общенациональных целей.
Поступила в редакцию 19.02.2007 г.
