CC BY
146
Экономика, финансы, менеджмент
УДК 347.73 Я.Е. Юдина*
Бюджет в Российской Федерации и источники его правового регулирования
В статье рассматривается бюджет — как финансовый план, закрепляющий юридические права и обязанности участников бюджетных отношений и источники его государственного финансового контроля.
Ключевые словя: бюджет, правовое регулирование, Российская Федерация, Бюджетный кодекс.
J.E. Judina*. The budget in the Russian Federation and sources of its legal regulation. In
article clause is considered budget — as financial plan fixing legal juridical rights and duties participant budgetary relations and the sources his state financial checking.
Keywords: budget, legal regulation, Russian Federation, Budgetary code.
Бюджет — необходимый атрибут государства и основа его суверенитета. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответствующего государственного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления.
Сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т.е. в характеристике бюджета как экономического механизма (категории). В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления задач государственных и муниципальных образований общего значения и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления.
В бюджетах концентрируется наиболее крупная часть финансовых ресурсов государства.
Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В этом случае он рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет — это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.
В Бюджетном кодексе РФ (ст. 1) установлена основная правовая форма этого акта применительно к бюджетам разных уровней: федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации утверждаются в форме соответствующих законов, местные (муниципальные) — в форме решений представительных органов местного самоуправления, в чем проявляется принцип демократизма в бюджетной деятельности. К названной основной форме дополняются финансово-плановые акты органов исполнительной власти, конкретизирующие бюджет (например, сводная бюджетная роспись).
Подобная правовая форма бюджета (закон представительного органа власти) действует и в большинстве зарубежных стран в течение ряда столетий.
В дореволюционной России (до 1917 г.) предпринимались попытки демократизировать правовую форму государственного бюджета. Известный российский государственный деятель XIX в. М.М. Сперанский в работе «План финансов» обосновывал необходимость придания бюджету силы закона, обеспечения гласности в его утверждении и исполнении [б, с. 30, 42 и др.].
В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с позиций права собственности. Согласно ГК РФ (п. 4 ст. 214), средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно государственную казну РФ или субъекта РФ.
Таким образом, средства государственного бюджета — часть государственной казны. Средства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной собственности и, соответственно, — составной части муниципальной казны (ст. 215). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: им является не тот или иной орган государственной власти или местного самоуправления, а сами названные государственные или муниципальные образования (Российская Федерация, субъекты РФ, города, районы и т.п.). Соответствующие органы власти и управления осуществляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собственностью. Конституция РФ относит вопросы разграничения государственной собственности, куда входят и бюджетные средства, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «г» ч. 1 ст. 72).
* Юдина, Яна Евгеньевна, адъюнкт кафедры финансов, денежного обращения и кредита Академии экономической безопасности МВД России. Адрес: 129329, Москва, ул. Кольская, 2. Телефон: (499) 189-97-96.
* Judina, Jana Eugenievna, the graduated of chair of the finance, monetary circulation and the credit of Academy of economic safety of the Ministry of Internal Affairs of Russia. The address: 129329, Moscow, street Kola, 2. Phone: (499) 189-97-96.
Юдина Я.Е. Бюджет в Российской Федерации и источники его правового регулирования
Согласно БК 1998 г. (ст. 6) [1], бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенный для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных образований, выполнения ими своих задач. В то же время и государственный аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда относятся органы представительной и исполнительной власти, правоохранительные органы.
Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны. С помощью бюджета реализуются государственные (разных уровней) и местные программы по развитию и нормальному функционированию отраслей экономики, проведению конверсии военно-промышленного комплекса, охране окружающей природной среды, укреплению научно-технического потенциала и развитию культуры страны, поддержанию материального уровня жизни населения и отдельных его групп, выравниванию социально-экономического уровня субъектов Федерации и муниципальных образований, борьбе с преступностью и т.д.
Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фондов создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры на всей территории страны, целесообразного размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики.
Значение государственного бюджета обусловлено не только величиной концентрируемых в нем средств. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы Российской Федерации.
Источники государственного финансового контроля принято делить на три группы.
1. Конституция Российской Федерации является высшим законом на всей территории Российской Федерации и распространяет своё влияние на все сферы деятельности государства и общества. Не является исключением и государственный финансовый контроль, основы которого закреплены в Конституции Российской Федерации. Ч. 5 ст. 101 Конституции России гласит, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счётную палату Российской Федерации. Также Конституцией Российской Федерации предусмотрен принцип законности, который гласит, что государство, все его органы (в т.ч. и контрольные) действуют на основе законности, обеспечивают охрану интересов общества и граждан. Органы финансового контроля, их должностные лица при исполнении своих обязанностей должны соблюдать Конституцию Российской Федерации и российские законы. Принцип разделения властей придает важную роль финансовому контролю за деятельностью органов исполнительной власти со стороны органов представительной власти и определяет его новое содержание. Основы контроля закреплены в Конституции Российской Федерации, в конституциях республик в составе федерации, а также в основных законах и правовых актах представительных органов местного самоуправления и органов исполнительной власти.
2. В 1998 г. был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации, в котором получили правовую основу многие вопросы государственного и муниципального финансового контроля. Впервые в законодательной практике в документе такого уровня указано, какие организации являются органами государственного муниципального контроля, а также подробно расписаны контрольные функции Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства.
Принципиально важным является повышение требований к качеству работы контрольных органов. В частности, руководители и аудиторы Счётной палаты Российской Федерации в случае установления фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся в заключениях палаты об исполнении федерального бюджета, освобождаются от занимаемых должностей.
Бюджетным кодексом установлен принцип адресности целевого использования бюджетных средств. Это означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению этого принципа, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Под использованием не по назначению (нецелевыш использованием) средств, выдаленныгх из федерального бюджета, следует понимать такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается действиями или событиями, неправомерность который закрепляется в правовыгх актах, заключаемых договорах или решениях полномочный органов, определяющих целевой характер выделяем из федерального бюджета средств.
3. К специальному законодательству относятся законы и иные нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность специальных органов, уполномоченных осуществлять государственный финансовый контроль, а также раскрывающие их права и обязанности. К таким документам относятся:
1) Федеральный Закон « О Счётной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. №4-ФЗ. Состав и порядок деятельности Счетной палаты определяется Федеральным Законом Российской Федерации «О Счётной палате». Сфера полномочий Счетной палаты — контроль за федеральной собственностью и федеральными денежными средствами. Контролю подлежат все юридические лица в части, связанной с получением, перечислением и использованием ими средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, использованием федеральной собственности, а также наличием у них налоговых, таможенных и иных льгот, предоставлены федеральными органами.
Счетная палата обязана контролировать состояние государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, деятельность Центрального Банка России по обслуживанию
Экономика, финансы, менеджмент
государственного долга, эффективность использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством Российской Федерации, а также предоставление Российской Федерацией средств в форме займов и на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.
Комплексные документальные проверки Счётная палата РФ проводит на основании ст. 2, 9, 11 ФЗ «О Счётной палате РФ». Также ст. 14 ФЗ «О Счётной палате РФ» обязывает Счётную плату предоставлять Федеральному Собранию РФ оперативные отчёты об исполнении федерального бюджета текущего года за три, шесть, девять и двенадцать месяцев;
2) положение «О контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов Российской Федерации», утверждённое постановлением Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 888. Согласно данному постановлению, органы КРУ подверглись реорганизации. На базе ранее действующих аппаратов главных контролеров-ревизоров Министерства финансов РФ образованы территориальные контрольно-ревизионные органы Министерства финансов РФ;
3) Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» от 25 июля 1996 г. Данным Указом установлено, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Одновременно в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий указываются конкретные субъекты государственного финансового контроля: Счетная палата РФ, Центральный Банк РФ, Министерство финансов РФ (Главное управление Федерального казначейства, Департамент страхового надзора, Контрольно-ревизионное управление), Федеральная налоговая служба, Государственный таможенный комитет РФ, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов;
4) Указ Президента РФ «Об аудиторской деятельности в РФ». Согласно этим актам аудиторская деятельность определяется как независимый вневедомственный финансовый контроль. Его могут проводить как отдельные физические лица, прошедшие государственную аттестацию, так и аудиторские фирмы (в т.ч. иностранные), которые могут иметь любую организационно-правовую форму, предусмотренную российским законодательством. После получения лицензии на право осуществления аудиторской деятельности они включаются в Государственный реестр аудиторов и аудиторских фирм. Организация государственного регулирования аудиторской деятельностью возложена на комиссию по аудиторской деятельности при Президенте Российской Федерации. Все услуги аудиторских организаций платные. Как правило, отношения аудитора и клиента оформляются договором с оплатой услуг по договорным ценам. Результат аудиторской проверки оформляется в виде заключения. Этот документ имеет юридическую силу для всех юридических и физических лиц, государственных и судебных органов.
Также существует аудиторский контроль, который не является подвидом государственного финансового контроля, но оказывает содействие в контроле финансовых средств государства.
Аудиторская деятельность представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований хозяйственных субъектов, а также оказанию им иных аудиторских услуг. Основной целью аудиторской деятельности является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйствующих субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам РФ.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями и дополнениями).
2. Федеральный Закон «Об аудиторской деятельности в РФ» от 22 декабря 2001 г.
3. Бюджетный процесс в Российской Федерации. — М., 1998.
4. Степашин С. В. Государственный аудит: введение в специальность // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. — 2009. — № 12.
5. Степашин С. В. Тезисы доклада на совещании по вопросу совершенствования государственного контроля // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. — 2010. — № 1.
6. Золотые страницы финансового права России. / Под ред. А.Е. Козырина. / Сост. А.А. Ялбулганов. - М., 1998.
Literature
1. The budgetary code of the Russian Federation from July, 31st, 1998? 145-FZ (with changes and additions).
2. The federal Law «About auditor activity in the Russian Federation» from December, 22nd, 2001
3. Budgetary process in the Russian Federation. — Moscow, 1998.
4. Stepashin S.V. State audit: introduction in a specialty // Bulletin of Audit Chamber of the Russian Federation. — 2009. — № 12.
5. Stepashin S.V. Theses of the report at meeting concerning perfection of the state control // Bulletin of Audit Chamber of the Russian Federation. — 2010. — № 1.
6. Gold pages of the financial right of Russia / Ed. A.E. Kozyrin. — Moscow, 1998.
