CC BY
79
УДК 332:338
В.В. Лукьянова* БЮДЖЕТ ДЛЯ НАСЕЛЕНИЯ
В статье раскрыты этапы формирования и исполнения бюджетного процесса в части прозрачности и доступности для населения регионов и муниципальных образований. Даны методологические предложения для преодоления проблемы доступности бюджета для понимания населения.
Ключевые слова: бюджет, население, бюджетная политика, финансовый учет, финансовая политика.
Обеспечение достойного уровня жизни сегодняшним гражданам и будущему поколению страны составляет смысл деятельности современного демократического государства. С этих позиций весь бюджет России можно назвать бюджетом для граждан.
Что такое бюджет для граждан? Предполагается, что это аналитический документ, который должен разрабатываться финансовым органом определенного публично-правового образования (на федеральном уровне — Министерством финансов РФ, на региональном уровне — министерством финансов субъекта РФ, на муниципальном уровне — финансовым отделом муниципального образования) с целью предоставления гражданам актуальной информации о бюджете (его формировании и исполнении) в объективной, доступной, простой для понимания форме. Публикация данного документа должна осуществляться в открытом доступе: публиковаться в средствах массовой информации, размещаться на официальном сайте администрации субъекта РФ, на сайте администрации муниципального образования. Документ можно распространять через библиотеки (в виде брошюр, путеводителей по бюджету), проводимые мероприятия (публичные слушания, заседания общественных советов, мероприятия финансовых органов), многофункциональные центры, банки.
Граждане как потребители общественных благ и как налогоплательщики должны быть уверены в том, что средства, которые они передают в распоряжение государства, используются эффективно и прозрачно, дают конкретные результаты как для общества в целом, так и для каждой семьи, для каждого человека. Бюджет, ориентированный на результат, есть суть нового подхода в управлении общественными финансами.
Рассмотрим бюджет для населения с точки зрения прозрачности, эффективности и результативности.
Термин «прозрачность бюджета» стал в России модным и ходовым. На всех уровнях органы власти заявляют о соблюдении принципов прозрачности бюджета и бюджетного процесса на своих территориях. При этом прозрачность все понимают по-разному: для одних бюджет прозрачен, если в местной газете опубликован размер доходов и расходов, другие относятся к этому понятию с большим уважением и пытаются разобраться, что же это такое и как этого достичь. Зачем нужна прозрачность?
Специалисты считают, что «своевременное опубликование представленной в доступном для понимания виде бюджетной документации позволяет понять намерения правительства и в то же время поставить его под контроль. Прозрачная система государственного финансового учета позволяет определить, какие шаги правительство предприняло в действительности, сравнить финансовые операции, предусмотренные бюджетом, с фактическими. В свою очередь, увеличение возможности контроля со стороны законодательной власти и общественности за качеством принимаемых решений по бюджету и его исполнением повышает ответственность органов исполнительной власти за разработку и исполнение бюджета, создает предпосылки для контроля над целевым расходованием средств бюджета» [1].
Представители региональной и местной власти, стремящиеся реально повысить прозрачность бюджета и бюджетного процесса на своей территории, сталкиваются с объективными методологическими трудностями:
— прозрачность подразумевает, что все или практически все население территории будет ознакомлено с бюджетом и поймет его содержание. Но язык бюджета сложен и доступен только профессионалам, и как сделать его понятным для населения — вопрос открытый;
* © Лукьянова В.В., 2013
Лукьянова Валентина Васильевна (vv2724@mail.ru), кафедра экономики города и муниципального управления Самарского государственного университета, 443011, Российская Федерация, г. Самара, ул. Акад. Павлова, 1.
— даже если изложить бюджет на понятном для населения языке, то далее придется решать проблему расшифровки экономического смысла бюджетных статей. С какой бы степенью детализации ни расписывались бюджетные расходы (вплоть до расходов на каждое бюджетное учреждение), фраза «в 2012 году на содержание в надлежащем порядке внутридворовых дорог было потрачено 2 млн руб.» практически не несет никакой информации. Анализ динамики этого показателя во времени, конкретизация расходов и результативность могут решить проблему экономической расшифровки и понятности этого показателя для населения.
Возможно ли решение проблемы доступности бюджета для понимания? На наш взгляд, возможно [2]. Рассказать о бюджете в понятной форме соответственно статусу гражданина. Школьникам младшего и среднего возраста — бюджет в виде книжки с картинками (комиксы); старшеклассникам, студентам, взрослой аудитории — бюджет в виде справочника, например, в виде таблицы показать распределение расходов по отдельным функциональным направлениям между уровнями бюджетной системы.
Преподавателям, представителям деловых кругов, средствам массовой информации — бюджет в деловом формате (в виде диаграмм, графиков, структурных схем).
Решение проблемы доступности бюджета для понимания возможно через организацию общественного участия в формировании и управлении общественными финансами на территории публично-правового образования, что закреплено нормативно-правовыми документами [3].
На местном уровне, к сожалению, и население, и особенно местные чиновники зачастую представляют себе местное самоуправление не как форму самоорганизации населения, а как третий уровень государственной власти, в результате чего немедленно возникает противопоставление: «мы (государство) — они (население)». Между тем на муниципальном уровне речь идет именно о взаимодействии населения с органами местного само-
управления. При этом местное самоуправление является самостоятельной и ответственной деятельностью населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения. Таким образом, при организации общественного участия на местном уровне речь идет о взаимодействии гражданского общества с органами, уполномоченными этим обществом решать вопросы местного значения, другими словами: общественное участие в бюджетном процессе муниципального образования — это интерактивное взаимодействие органов местного самоуправления с населением на всех этапах бюджетного процесса, результатом которого является максимально возможный учет мнений и предпочтений населения в процессе формирования и управления общественными финансами на местном уровне. При этом, поскольку органам местного самоуправления граждане лишь делегируют право управления этими средствами, управление должно осуществляться в интересах граждан, а органы местного самоуправления должны быть подотчетны гражданам.
Один из методов обеспечения прозрачности бюджета, бюджетного процесса, вовлечения населения в реализацию муниципальных программ подразумевает составление бюджета и принятие бюджетных решений с учетом мнения населения о необходимости предоставления и качестве тех или иных бюджетных услуг, а также использование механизма отчетности перед населением о качестве бюджетных программ. Применение этого метода позволяет оценивать эффективность бюджетных расходов с точки зрения непосредственных потребителей бюджетных услуг, т. е. населения.
Перед составлением бюджета на очередной год и плановый период муниципалитету необходимо провести опрос и собрать информацию по двум принципиальным вопросам:
1. Насколько деятельность той или иной организации, которая финансируется из бюджета, отвечает основным целям и задачам этой организа-
Таблица
Расходы по отдельным функциональным направлениям между уровнями бюджетной системы
Расходы Федеральный уровень Региональный уровень Муниципальный уровень
Социальное обслуживание и социальное обеспечение населения + + -
Пенсионное обеспечение + - -
Здравоохранение + + -
Жилищно -коммунальное хозяйство - + +
ции, не происходит ли бюджетного дотирования несвойственных организации услуг?
2. Насколько потребители удовлетворены качеством услуг, которые предоставляет данная организация?
Ответы на эти два вопроса в значительной степени решают проблему прозрачности бюджета и вовлечения населения в бюджетный процесс. В самом деле, если мнение граждан о качестве тех или иных бюджетных услуг будет учитываться при составлении проекта бюджета на предстоящий год, это будет лучшим способом организации интерактивного взаимодействия с населением. Население, в свою очередь, также сможет лучше понять, в каком объеме и на какие цели расходуются бюджетные средства.
На стадии формирования и исполнения бюджета органы власти на официальном сайте размещают и в официальном печатном издании муниципалитета публикуют качественную информацию о бюджете для граждан в доступной форме [5]:
— описание бюджетного процесса, которое должно включать определение основных терминов, используемых в бюджетном процессе;
— основные макроэкономические показатели, которые положены в основу закона о бюджете;
— общие характеристики доходов и расходов бюджета;
— информацию о доходах бюджета по группам;
— подробную роспись расходов по всем видам бюджетной классификации, не только в финансовом, но и в «товарном» разрезе, с подробной расшифровкой каждой статьи, позволяющей увидеть цену каждого «товара», детализированной вплоть до конкретных учреждений. Такой подход представляется целесообразным с точки зрения общественного контроля. Он позволит выявлять случаи, подобные уже имевшим место в российской практике: например, на ремонт кабинета одного муниципального чиновника было затрачено более 100 тыс. долларов — столько же, сколько по разделу «Адресная социальная помощь». Кроме того, на его основе можно выявлять коррупционеров среди должностных лиц — получателей бюджетных средств. Известны случаи, когда бюджетные учреждения закупают товары по ценам, в 2— 3 раза превышающим рыночные, что не очевидно из бюджета в нынешнем формате, но обнаруживается при сопоставлении финансового и «товарного» бюджетов;
— информацию о расходах бюджета по приоритетным направлениям бюджетной политики и целевым программам, показателям результатов их реализации;
— иные сведения.
Как обычно происходит? Граждане в ходе общественных слушаний высказывают мнения. Де-
путаты и представители исполнительной власти мнения граждан принимают к сведению. Но в какой степени они (мнения) находят отражение в бюджете, неизвестно, скорее всего, практически ни в какой.
Поэтому высказанные мнения лучше подкреплять письменными заявками-обращениями, которые органы власти проигнорировать не смогут. В бюджете будут отражены рекомендации и пожелания экспертов и общественных организаций либо результаты опросов граждан и мини-референдумов. Таким образом, решения по бюджету будут приниматься совместно и в последующем совместно исполняться. Пример: в ряде регионов некоммерческие организации являются получателями бюджетных средств и совместно с департаментами социальной защиты выполняют некоторые полномочия в области социальной защиты населения, например, реализуют программу обслуживания инвалидов на дому. Существуют единичные примеры организации общественного участия на уровне партнерства. В Самаре некоторые НКО являются распорядителями бюджетных средств и берут на себя исполнение отдельных функций департамента социальной защиты населения.
Заметную роль играют ТОСы — советы территориального общественного самоуправления. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципалитета для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по решению вопросов местного значения. ТОСы могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилого фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социальных и бытовых потребностей жителей соответствующей территории, в том числе по договору с органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. Территориальное общественное самоуправление является эффективной формой общественного участия населения в реализации муниципальных программ. Оно позволяет гражданам самим решать вопросы, непосредственно их касающиеся (например, озеленения дворов или строительства детских площадок). Фактически ТОСы обеспечивают «прямую демократию» при распоряжении частью бюджетных средств. Это гарантирует наибольшую эффективность использования бюджетных средств, а именно максимальный учет пожеланий каждого получателя бюджетных услуг.
Эффективность бюджета определяется тем, в какой степени удовлетворены потребности граждан. Кто лучше самих граждан знает их потреб-
ности? Кто лучше жителей конкретного двора знает, регулярно ли вывозят мусор, нужно ли отремонтировать детскую площадку или заасфальтировать дорожку к магазину? Более крупные проблемы также должны решаться с участием населения: чего острее не хватает в данном районе — аптеки или почты, знают жители этого района, а не муниципальные чиновники, принимающие решения.
Общественное участие приносит пользу не только гражданам. Органам местного самоуправления, в свою очередь, общественное участие позволяет:
— выявлять проблемы и потребности граждан;
— вырабатывать новые идеи и подходы к решению проблем;
— формировать благоприятный имидж городской администрации, повышать степень доверия к ней граждан;
— снижать социальную напряженность в обществе, разрешать конфликты на основании одобренных большинством граждан решений.
Результаты деятельности той или иной организации должны оцениваться в зависимости от того, удовлетворены ли потребители услуг их качеством. Так, результаты деятельности организации по ремонту дорог могут быть определены с помощью таких показателей, как:
— количество жалоб автомобилистов на состояние дорог;
— количество дорожно-транспортных происшествий, возникших из-за плохого состояния дорожного покрытия;
— время, по прошествии которого потребуется повторный ремонт ранее отремонтированного участка дороги.
Результаты деятельности организации называются конечными результатами. Конечные результаты, по сути, отражают миссию, т. е. основную задачу той или иной организации. Конечные результаты, как правило, направлены непосредственно на удовлетворение нужд потребителей, и, соответственно, именно по конечным результатам в итоге должно измеряться качество бюджетной услуги, т. е. степень удовлетворения потребителей этой услугой.
При достижении конечных результатов также образуются прямые результаты, которые являются следствием осуществляемых мероприятий. Прямые результаты — это как раз те показатели, которые хорошо известны со времен плановой эко-
номики. Прямые результаты, как правило, характеризуют объем работ организации или выражают в количественных показателях осуществленные мероприятия. Так, в рамках программы по улучшению качества питьевой воды в городе в качестве прямых мероприятий можно выделить установку определенного количества единиц дополнительных очистных сооружений, замену определенного количества метров изношенных труб и др. Как видим, прямые результаты — это, по сути, перечень необходимых мероприятий. Исходя из перечня мероприятий, можно определить требуемые ресурсы. Конечные результаты оказывают определенное воздействие. Так, мероприятия по улучшению качества питьевой воды в конечном итоге положительным образом отразятся на состоянии здоровья населения, продолжительности жизни, производительности труда и других аналогичных показателях. Соответственно, при прочих равных условиях могут быть снижены расходы на здравоохранение, социальную защиту и т. д.
В Послании о бюджетной политике на 2014— 2016 годы Президент РФ призвал повысить требования к прозрачности бюджетов. «Граждане и бизнес должны знать, куда направляются уплачиваемые ими налоги», — говорится в документе. «Публикуемая в открытых источниках информация позволит гражданам составить представление о направлениях расходования бюджетных средств и сделать выводы об эффективности расходов и целевом использовании средств», — отмечается в Послании [4].
Библиографический список
1. Демин С.В. Бюджет для всех. СПб: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2001.191 с.
2. Лукьянова В.В. Что нам нужно знать о финансах нашего города // Вестник Международного института рынка. 2009. № 1 (5). С. 197—210.
3. Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 02.07.2013 г.).
4. Послание Президента РФ о бюджетной политике на 2014—2016 годы. ИЯЬ: http://www.rg.ru/2013/06/ 13^епо£гатта.Мш1.
5. Финансовые основы местного самоуправления: научно-практическое пособие / А.В. Александров, В.В. Лукьянова. Самара, 2007.
V.V. Lukyanova* BUDGET FOR POPULATION
In the article the stages of formation and execution of budgetary process with regard to the transparency and availability for population of the regions and municipal units are revealed. Methodological suggestions for the overcoming of the problem of availability of budget for understanding by the population are given
Key words, budget, population, budgetary policy, fiscal accounting, financial policy.
* Lukyanova Valentina Vasilievna (vv2724@mail.ru), the Dept. of Economy of the City and Municipal Management, Samara State University, Samara, 443011, Russian Federation.
