CC BY
8БЮДЖЕТ-2016: ЦЕНА БАЛАНСА*
Георгий ИДРИСОВ, канд. экон. наук Арсений МАМЕДОВ
23 октября Правительство РФ внесло в Государственную Думу проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 г.» (далее — Проект). В соответствии с ним в 2016 г. запланировано продолжить снижение общего объема доходов федерального бюджета до 17,5% ВВП с 18% ВВП в 2015 г, что существенно ниже уровня расходов в 2014 г. (20,3% ВВП). Снижение происходит за счет сокращения поступлений нефтегазовых доходов в условиях падения мировых цен на нефть. В то же время поступления ненефтегазовых доходов достаточно стабильны. Общий объем расходов, который должен немного вырасти по итогам 2015 г. — до 21% ВВП с 20,8% ВВП в 2014 г., в 2016 г., напротив, несколько сократится — до 20,5% ВВП. Дефицит бюджета в 2016 г. планируется на уровне 2015 г. в 3%
ВВП. Почти весь дефицит (около 2,7% ВВП) предполагается покрывать за счет средств Резервного фонда.
Согласно Проекту при прогнозируемом уровне инфляции в 6,4% в реальном выражении вырастут лишь расходы на национальную экономику, а расходы на социальную политику останутся на уровне 2015 г. По всем остальным крупным разделам бюджета расходы в реальном выражении снизятся. Сокращение в номинальном выражении «производительных» расходов при номинальном росте «непроизводительных» — один из изъянов Проекта, который может иметь долгосрочные негативные последствия.
Основные параметры федерального бюджета в 2014—2016 гг. представлены в табл. 1.
Таблица 1
Основные параметры федерального бюджета в 2014-2016 гг., млрд. руб.
2014 г. (отчет) 2015 г. 2016 г.
(оценка) Закон № 384-ФЭ Законопроект
Доходы - всего 14496,9 13 251,3 15 795,5 13 738,5
% ВВП 20,3 18,0 19,0 17,5
Нефтегазовые доходы 7433,8 5879,9 8032,0 6044,9
% ВВП 10,4 8,0 9,7 7,7
Ненефтегазовые доходы 7063,1 7371,4 7763,5 7693,6
% ВВП 9,9 10,0 9,3 9,8
Расходы - всего 14 831,6 15417,3 16 271,8 16 098,7
%ВВП 20,8 21,0 19,6 20,5
Дефицит (-) / Профицит (+) -334,7 -2166,0 -476,3 -2360,2
% ВВП -0,5 -3,0 -0,6 -3,0
Ненефтегазовый дефицит -7768,5 -8045,8 -8508,3 -8405,1
%ВВП -10,9 -10,9 -10,2 -10,7
Источник: Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 г.».
* — Статья из Оперативного мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 15 (ноябрь 2015 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.
Курс на сдерживание роста и постепенное сокращение объема государственных расходов по отношению к ВВП представляется достаточно обоснованным. Увеличение расходов за счет большего объема дефицита несет в себе существенные риски.
Во-первых, государственные расходы были сильно «раздуты» в период высоких цен на нефть и еще выросли в кризис 2009 г., так и не вернувшись к докризисному уровню в 18% ВВП (в последние годы расходы устойчиво превышали 20% ВВП).
Во-вторых, с точки зрения размеров дефицита и наращивания долга важно понимать, насколько длительным окажется снижение доходов федерального бюджета. Пока что сце-
нарий возвращения цен на нефть на уровень выше 100 долл./барр. в ближайшие годы является маловероятным, а значит, текущий уровень доходов следует воспринимать как средне- или долгосрочный (возможно, мы вступили в новый цикл снижения мировых цен на энергоносители). Необходима адаптация бюджетной политики к новым макроэкономическим условиям.
После некоторого восстановления объема налоговых доходов в 2014 г. до уровня в 18,7% прогнозируется их заметное падение до 16,0% ВВП в 2015 г. и до 15,6% ВВП в 2016 г., что обусловлено главным образом снижением нефтегазовых доходов в условиях падения цен на нефть (по марке Urals: с 97,6 долл./барр. до
Таблица 2
Поступления основных налоговых доходов в федеральный бюджет в 2012-2016 гг. и их структура
В % ВВП В % к итогу
2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. исполнение (оценка) (проект) исполнение (оценка) (проект)
Налоговые доходы - 19,0 18,2 18,7 16,0 15,6 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
всего
1.НДПИ 3,9 3,8 4,0 4,4 4,7 20,5 21,0 21,4 27,6 29,9
2. Экспортные пошлины 6,8 6,3 6,6 3,7 3,1 35,7 34,5 35,5 23,0 20,0
3. НДС - всего 5,7 5,3 5,5 5,5 5,6 30,0 29,3 29,4 34,6 36,0
в том числе:
3.1. НДС внутренний 3,0 2,8 3,1 3,2 3,3 16,0 15,5 16,3 20,0 21,2
3.2. НДС на импорт 2,7 2,5 2,5 2,3 2,3 14,0 13,8 13,1 14,6 14,8
4. Налог на прибыль 0,6 0,5 0,6 0,7 0,5 3,2 2,9 3,1 4,1 3,5
5. Импортные пошлины 1,2 1,0 0,9 0,8 0,7 6,2 5,6 4,8 4,8 4,5
6. Акцизы на импорт 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,5 0,5 0,5 0,4 0,5
7. Акцизы внутренние -всего 0,5 0,7 0,7 0,7 0,7 2,9 3,8 3,9 4,2 4,3
в том числе:
7.1. Акцизы на нефтепродукты 0,1 0,2 0,1 0,0 0,0 0,7 1,0 0,8 -0,1 -0,3
7.2. Акцизы на алкогольную продукцию 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,5 0,7 0,6 0,7 0,6
7.3. Акцизы на табачную продукцию 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 1,5 2,1 2,3 3,0 3,4
8. Прочие налоговые доходы 0,2 0,4 0,3 0,3 0,3 1,2 2,5 1,6 2,0 1,8
Источник: Пояснительная записка к проекту Федерального закона« О федеральном бюджете на 2016 г.».
прогнозируемых 53 долл./барр. по итогам 2015 г. и 50 долл./барр. на 2016 г.). При этом поступления основных видов ненефтегазовых доходов относительно стабильны. (См. табл. 2.)
Объем нефтегазовых доходов может оказаться выше запланированных значений в номинальном выражении за счет более высокой рублевой цены на российскую нефть (т.е. с учетом ослабления рубля к доллару). Однако максимально консервативный подход к прогнозированию нефтегазовых доходов представляется вполне оправданным.
Ключевые выводы из анализа расходной части внесенного Проекта: из крупных направлений расходов рост в номинальном выражении в 2016 г. к уровню 2015 г. планируется по разделам «Национальная экономика» (+12,8%), «Социальная политика» (+6,4%), «Нецелевые трансферты (дотации)регионам» (+5,7%), «Общегосударственные вопросы» ( + 3,3%), «Национальная безопасность»
(+1,3%) и «Национальная оборона» (+0,8%); при этом заметно снижаются расходы на образование (-8,4%) и здравоохранение (7,8%). В результате, с учетом прогнозируемого уровня инфляции в 6,4%, в реальном выражении вырастут лишь расходы на национальную экономику, а расходы на социальную политику останутся на уровне 2015 г. По всем остальным крупным разделам расходы в реальном выражении сократятся. (См. табл. 3.)
Можно отметить определенные негативные изменения в планируемой динамике расходов федерального бюджета на 2016 г. как в укрупненной программной структуре, так и в разрезе функциональной классификации. С точки зрения соотношения «производительных» и «непроизводительных» расходов вызывает беспокойство запланированное сокращение в номинальном выражении расходов на образование и здравоохранение (что и обусловливает снижение расходов по укрупненному
Таблица 3
Структура расходов федерального бюджета в 2011-2016 гг., в %
Доля в общей сумме расходов Изменение Темп прироста
факт план доли 2016 г. 2016 г.
2011 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. к доле 2011 г. к 2015 г.
Расходы - итого 100,0 100,0 100,0 100,0 0,0 4,0
Охрана окружающей среды 0,2 0,3 0,3 0,4 0,2 22,2
Национальная экономика 16,4 20,7 14,7 15,9 -0,4 12,8
Обслуживание государственного и муниципального долга 2,4 2,8 3,8 4,0 1,6 10,3
Социальная политика 28,6 23,3 27,0 27,7 -0,9 6,4
Межбюджетные трансферты общего характера субъектам РФ 6,0 5,5 4,0 4,1 -1,8 5,7
Культура и кинематография 0,8 0,7 0,6 0,6 -0,2 4,9
Общегосударственные вопросы 7,2 6,3 7,2 7,1 -0,1 3,3
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 11,5 14,1 12,9 12,6 1,1 1,3
Национальная оборона 13,9 16,7 20,1 19,5 5,7 0,8
Средства массовой информации 0,6 0,5 0,5 0,5 -0,1 -1,2
Физическая культура и спорт 0,4 0,5 0,5 0,4 0,0 -1,8
Здравоохранен ие 4,6 3,6 3,4 3,0 -1,5 -7,8
Образование 5,1 4,3 4,1 3,6 -1,5 -8,4
Жилищно-коммунальное хозяйство 2,6 0,8 0,8 0,5 -2,1 -39,0
Источник: Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 г.».
программному направлению «Новое качество жизни») при небольшом росте (хотя и ниже прогнозируемой инфляции) расходов на национальную безопасность, национальную оборону и на общегосударственные вопросы.
Больше всего беспокоит увеличение расходов на общегосударственные вопросы, т.е. по сути расходов на содержание госаппарата. Существенный рост расходов на национальную экономику обусловлен тем, что по данному направлению заложены средства «антикризисного резерва» правительства, распределять которые планируется уже в процессе исполнения бюджета в 2016 г.
Сдерживание роста расходов на социальную политику, и прежде всего на пенсионное обеспечение, достигается за счет двух основных мер: во-первых, обязательной индексации пенсий лишь на 4% (вторая индексация возможна только в случае получения дополнительных доходов) при отсутствии индексации для работающих пенсионеров и, во-вторых, продления моратория на взносы в накопительную составляющую системы обязательного пенсионного страхования (что позволяет экономить средства федерального бюджета, направляемые в виде трансферта Пенсионному фонду).
С одной стороны, индексация пенсий ниже уровня инфляции (прогнозируемой в 2016 г. на уровне в 6,4%) представляется во многом оправданной с учетом того, что рост социальных расходов приходится сдерживать в условиях недостаточности доходных источников, а также необходимости снижения рисков раскручивания инфляционной спирали.
С другой стороны, наши эксперты ранее рассматривали эту меру в связке с расходами на образование и здравоохранение, т.е. как способ сохранения расходов на развитие человеческого капитала как минимум на уровне 2015 г. При этом учитывалось, что расходы на здравоохранение - это во многом также расходы на население старших возрастов. В рамках же предлагаемых параметров расходов,
когда меньшая индексация пенсий сопровождается снижением расходов на здравоохранение, индексация пенсий ниже темпов инфляции не выглядит обоснованной.
Продление моратория на взносы в накопительную составляющую системы обязательного пенсионного страхования вызывает еще больше вопросов. Когда в течение трех лет по сути приостанавливается действие пенсионной реформы, направленной на диверсификацию источников финансирования пенсий будущих пенсионеров, это все в большей мере становится похожим на неявную отмену реформы по крайней мере в отношении создания накопительной части пенсии.
При этом, решая текущие проблемы снижения уровня несбалансированности пенсионной системы (а по сути бюджетной системы в целом), правительство увеличивает долгосрочные риски несбалансированности бюджетной системы страны в будущем. Финансирование пенсий только через распределительную систему при недостатке доходных источников бюджета вынуждает власти проводить индексацию пенсий ниже уровня накопленной инфляции. В результате продление «замораживания» накопительной части пенсии на 2016 г. кажется нам недостаточно обоснованной мерой с точки зрения долгосрочного бюджетного планирования и объективной оценки долгосрочных рисков.
В целом стремление обеспечить сбалансированность и сдержать рост государственных расходов в бюджете-2016 представляется оправданным с точки зрения новых макроэкономических условий. В то же время отдельные меры, направленные на достижение целевого ориентира по размеру дефицита в 3% ВВП, вызывают сомнение. Также вызывает беспокойство сокращение в номинальном выражении «производительных» расходов при номинальном росте «непроизводительных»: продолжение сокращения расходов на образование и здравоохранение представляется недостаточно обоснованным. ■
