CC BY
46
УДК 341.213.4
DOI 10.24411/2312-3184-2020-10029
Цыреторов Алексей Иванович
доцент кафедры уголовного процесса Восточно-Сибирского института МВД России
кандидат юридических наук E-mail: Alex.tsi@mail.ru
Tsyretorov Alexey Ivanovich
associate professor of Department of Criminal Procedure of the East Siberian Institute of the Ministry of Internal affairs of the Russia Candidate of Law Sciences E-mail: Alex.tsi@mail.ru
БУРЯТ-МОНГОЛЬСКАЯ АССР В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ: 1917-1937 ГОД
Введение: отечественный федерализм с момента своего возникновения претерпел ряд содержательных изменений, которые, к сожалению, не всегда носили эволюционный характер. Некоторые нерешенные проблемы и несовершенства отечественного федерализма имеют свои истоки еще на этапе его становления. Необходимость обращения к истории становления федерализма в нашей стране обусловлена тем, что его анализ может дать ключ к решению указанных проблем и способствовать нахождению наиболее оптимальной модели. В статье исследуется история становления федерализма в СССР на примере Бурят-Монгольской АССР в ранний период (с 1917 по 1937 г.).
Материалы и методы: решение исследовательских задач было достигнуто посредством всестороннего анализа действовавшего на тот момент законодательства, в котором были закреплены основы советского федерализма, а также теоретических разработок советских правоведов первой половины XX в. Методология работы включает применение как общенаучных методов (анализ, наблюдение, обобщение, сопоставление, описание), так и специальных методов юридической науки, в том числе историко-правовой и формально-юридический.
Результаты исследования: проведенное исследование наглядно показывает как формы управления на местах проводились к структурному единообразию, сводились в единую систему и создавались механизмы взаимодействия между центром и регионами.
Выводы и заключения: автор приходит к заключению, что возникшее у центральной власти дискреционное полномочие по рассмотрению всех вопросов, которые она признает подлежащими разрешению, ознаменовало переход от собственно федеративных к «призрачным» федеративным (или федеративным в советской интерпретации) отношениям. Вместе с тем, по мнению автора, эти «призрачные» федеративные отношения способствовали поступательному развитию ряда наций, ранее не имевших своей государственности и получивших некое ее подобие, в рамках которой они могли решать вопросы развития своей культуры.
Ключевые слова: федерация, федеративные отношения, советский федерализм, автономия, федерализация.
BURYAT-MONGOLIAN ASSR IN THE SYSTEM OF FEDERAL RELATIONS:
1917-1937
Introduction: domestic federalism has undergone a number of substantial changes since its inception, which, unfortunately, were not always evolutionary in nature. Some unresolved problems and imperfections of domestic federalism have their origins in the stage of its formation. The need to appeal to the history of the formation of federalism in our country is due to the fact that its analysis can provide a key to solving these problems and help to find the most optimal model of federalism. The article explores the history of the formation of federalism in the USSR by the example of the Buryat-Mongol Autonomous Soviet Socialist Republic in the early period (from 1917 to 1937).
Materials and methods: the achievement of research objectives was achieved through a comprehensive analysis of the legislation in force at that time in which the foundations of Soviet federalism were fixed, as well as the theoretical developments of Soviet jurists of the 1st half of the 20th century. The methodology of the work includes the application of both general scientific methods (analysis, observation, generalization, comparison, description) and special methods of legal science, including historical-legal and formal-legal.
Results of the study: the study clearly shows how the local forms of governance were brought to structural uniformity, brought together into a single system and the creation of mechanisms of interaction between the center and the regions.
Findings and conclusions: the author concludes that the adoption of the Constitution of the RSFSR in 1925 marked the transition from actually federal to "phantom" federal (or federated in the Soviet interpretation) relations. At the same time, according to the author, these "ghostly" federal relations contributed to the progressive development of a number of nations that did not previously have their own statehood and received a certain similarity within which they could solve the problems of developing their culture.
Key words: federation, federal relations, Soviet federalism, autonomy, federalization.
Февральская революция оживила национальное движение, в бурятской среде стали высказываться предложения об учреждении автономных органов самоуправления. Первый общенациональный съезд бурят Забайкальской области и Иркутской губернии, состоявшийся в Чите 23-25 апреля 1917 г., избрал Центральную Бурятскую национальную думу (далее - ЦБНД). «Одним из главных решений Центральной Бурятской национальной думы стало постановление о создании бурятской автономии по схеме сомон - хошун - аймак - Бурятский национальный комитет» [8, с. 417]. Эта структура отдаленно напоминала иерархическую лестницу бурятского общественного управления в XVIII в.: улус, или хотон с засулом во главе - союз улусов, или хотонов - холбон, или табин с шуленгой во главе - союз холбонов, или табинов - «поколение» с зайсаном (тайшей) во главе и включала в себя только бурятское население [4, с. 101]. Отметим, что «частая смена власти, политических курсов и лозунгов негативно влияли на практическую работу по формированию бурятской автономии. Родовые верхи, духовенство и национальная интеллигенция в лице Бурнацкома в своей деятельности исходили из общественно-политической обстановки и проводили противоречивую политику и впоследствии Бурнацком объединился с бурятским отделом правительства Забайкальской области и был переименован в Народную думу бурят Восточной Сибири» [8, с. 38].
В ходе Октябрьской революции 25 октября 1917 г. Постановлением II Всероссийского съезда Советов была провозглашена Российская Советская Республика. Второго ноября 1917 г. Советом Народных Комиссаров - высшим исполнительным органом Советской России была принята Декларация прав народов России1, которая заложила следующие начала: равенство и суверенность народов России; право народов России на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства; отмена всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений; свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России.
Третьего января 1918 г. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа2, объявившую Россию Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и вверившую им власть на местах. Советская Республика учреждалась на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик. В документе отмечалось, что, стремясь создать действительно свободный и добровольный, а следовательно, полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России, 3-й съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации Советской России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельно решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном Правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях. Хотя формулировки, содержа-
1 Декларация прав народов России от 1 ноября 1917 г. URL: https://histrf.ru/lenta-vremeni/event/view/dieklaratsiia-prav-narodov-rossii (дата обращения 01.04.2020).
2 Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 3 (16) января 1918 г. URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/DEKRET/declarat.htm (дата обращения 01.04.2020).
щиеся в данном документе, носили крайне общий, в какой-то мере декларативный характер, по своей сути он инициировал образование федеративного государства. Применение термина «инициировал» означает, что, хотя федерация этим документом не создавалась, поскольку решение вопроса о вхождении в союз оставлялось на усмотрение местных Советов, но был дан импульс для федерализации.
К тому времени формы управления на местах, как указывает М.А. Рейснер, вырастали стихийно, в чем он увидел «основу одной чрезвычайно-своеобразной черты советского строя, а именно, начала союзности или федератизма» [18, с. 310]. Приведение их к структурному единообразию, сведение в единую систему и создание механизмов взаимодействия, соответствующих общественно-политическим реалиям нового государства, требовало принятия Основного закона. В качестве одной из попыток выстраивания отношений между центром и местными Советами, предшествовавшей принятию Основного закона, можно назвать резолюцию III Всероссийского съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской Республики». Данным актом ВСС установил, что способ участия советских республик, отдельных областей в федеральном правительстве, областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, равно как разграничение сферы деятельности федеральных и областных учреждений Российской Республики, определяется немедленно, по образовании областных советских республик ВЦИКом и ЦИК этих республик. Также центральная власть брала на себя роль арбитра в конфликтах между низшими Советами.
Десятого июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов как высший орган советской власти, принял Конституцию РСФСР - первый Основной закон в истории российской государственности, закрепивший принципы организации власти, форму правления, территориальное устройство государства и др.1 М.А. Рейснер по этому поводу писал: «Советы от начала своего существования пережили своеобразную диалектику. Они начали со слабо развитой республики Советов, где единственным объединяющим цементом была пролетарская диктатура. Во время военного коммунизма они перешли к хозяйственной, технической и административной централизации, переместившей все решающие силы рабочей демократии с мест в правительственный центр» [18, с. 314].
В данный документ была включена «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». Вся власть в стране вверялась рабочему населению страны, объединенному в Советы. Статья 11 закрепляла право Советов областей с особым национальным составом и бытом объединяться в автономные областные союзы. ВЦИК определялся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом и на него возлагалось общее направление деятельности всех органов советской власти в стране, объединение и согласование законодательной и управленческой деятельности, наблюдение за «проведением в жизнь Советской конституции, постановлений Всероссийских съездов Советов и центральных органов власти».
1 Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики: постановление V Всероссийского съезда Советов, принятое в заседании 10 июля 1918 г. Петроград: Издание Петроградского Совета рабочих и красн. депутатов, 1918. 16 с.
В Конституции были закреплены пределы ведения центральных органов (федерации) и местных советов. Так, компетенция СНК - правительства РСФСР определялась в 8-й главе, предметы ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК (глава 9) включали все вопросы общегосударственного значения (утверждение бюджета, установление общегосударственных налогов, установление основ организации вооруженных сил, международные отношения, судоустройство и судопроизводство и др.), предметы ведения органов советской власти на местах (глава 12) были закреплены достаточно общими фразами: «разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное значение», хотя и имелись четко установленные полномочия («устанавливать обложение налогами и сборами исключительно на нужды местного хозяйства», «предоставлять права российского гражданства»). Бросается в глаза тот факт, что к предмету ведения центральных органов фактически мог быть отнесен любой вопрос, поскольку в ст. 50 Конституции было закреплено дискреционное полномочие ВСС и ВЦИК по рассмотрению всех вопросов, которые они признают подлежащими их разрешению. Безусловно, дискреционность позволяет правоприменителю осуществлять управленческие воздействия дифференцировано, т. е. учитывая различия и особенности конкретных дел, действовать соразмерно сложившейся обстановке. Тем не менее, наличие этого механизма по сути делало установленное разграничение компетенции между центром и местами в какой-то мере условным.
Автономию начального периода Советов Рейснер характеризует так: «...областные учреждения продолжают издавать свои законы и декреты, нередко противоречащие декретам центральной власти. Только в результате долгой и упорной борьбы удалось центральной власти Советов ввести в рамки первоначальную независимость советских организаций» [18, с. 371]. Одним из ярких примеров того как центр боролся с экстремизмом на местах, можно назвать постановление Совета рабочего-крестьянской обороны (далее - СРКО) от 12 декабря 1918 г. «О точном и быстром ис-
и и «-> 1 т-ч
полнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты»1. В этом документе чрезвычайного военно-хозяйственного органа отмечалась необходимость сплочения советских сил, строжайшая централизация действий, для достижения чего СРКО постановил отменить постановления и распоряжения местных Советских учреждений, которые тормозят деятельность центральной власти в деле продвижения продуктов и людей, стесняют центральную власть в распоряжении общенародной собственностью, и местным Советам вменялось в обязанность исполнять постановления и распоряжения центральной власти «точно и беспрекословно» под страхом привлечения в ответственности «по всей строгости революционных законов».
В целом же, характеризуя ситуацию на постимперском пространстве, можно отметить наличие двух противоположных тенденций - сепаратистской, которая проявилась в провозглашении независимых государств (Финляндия, Польша, Прибалтийские республики) и централистско-федералистской, заключавшейся в стремлении к объединению на различных основаниях. Федеративные отношения на постимперском пространстве строились по двум основным путям: вступление в договорные от-
1 Известия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов. 1918. № 272. 12 дек.
ношения с Советской Россией. При этом условия, содержащиеся в договорах, разнились. По этому пути пошли Белоруссия, Грузия, Армения, Украина. В состав исполнительных органов этих республик были включены особые уполномоченные лица. Второй путь предполагал предоставление центральной властью национально обособленным территориям автономии - Башкирской СР, Татарской ССР, Киргизской СР, Туркестанской республике, автономной области Калмыцкого народа и др. Некоторые из этих образований получили статус автономных областей, некоторые стали союзными республиками. Границы этих образований и степень их самостоятельности определялись центральной властью, а высшие исполнительные органы (комиссариаты) функционировали по принципу двойного подчинения.
Необходимо отметить, что среди советских правоведов встречалась следующая градация: «в практике национального советского строительства были созданы различные виды федерации. Мы имеем такие основные национальные государственные образования, как автономные области (Карачаевская, Калмыцкая, Мордовская и т.д., всего - 17), автономные республики (Чувашия, Казахстан, Карелия и т.д., всего - 16,), закавказские договорные республики (Грузия, Армения, Азербайджан) и наконец союзные республики (РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР, УзбССР, ТуркССР, ТаджССР)» [1, с. 16]. В качестве оснований для градации Г.С. Гурвич рассматривал: «революционные возможности той или иной нации, в зависимости от удельного веса ее трудящихся и от объективных материальных ресурсов национальной местности» [6, с. 31-32]. Рассуждая о различиях между ними, автор приходит к выводу, что автономная республика менее нуждается в поддержке, помощи и руководстве центра чем автономная область, ее культурные достижения выше, ее трудящиеся массы сознательнее. Автор задается вопросом: означает ли это «больше автономии», т. е. больше свободы? Нет, ибо национального гнета не существует ни для области, ни для республики, - пишет Г.С. Гурвич. Близка к его мнению позиция В.Г. Филимонова, который указывает на то, что «различие форм автономии, различие форм национальной государственности объясняется тем, что каждая из форм государственности соответствует определенной ступени развития национальности, положению этой национальности в многонациональном государстве» [20, с. 9-10].
Особый путь включения в РСФСР был у Дальневосточной народной республики (ДВР), которая была «по духу Советской республикой, хотя и без Советов» [18, с. 380]. Образование ДВР было провозглашено в Верхнеудинске 6 апреля 1920 г., фактически оно выполняло роль «буферного» государства было подконтрольно Москве, от которой получало разноплановую помощь. «Съезд, состоявшийся в Верхнеудинске с 23 мая по 3 июня 1920 г., вынес решение о желательности объединения в одну автономную единицу как восточных, так и западных бурят, что, однако, было неосуществимо пока территория Бурятии была разделена между РСФСР и ДВР» [10, с. 142]. С.Б. Раднаева указывает, что основной закон Дальневосточной республики учел права бурят, выделив их в самостоятельную Бурят-Монгольскую автономную область, состоящую из 4 аймаков - разрозненных участков компактного проживания бурят, часто расположенных чересполосно с землями русского населения [17, с. 13, 17]. Наряду с этим в январе 1922 г. на территориях, входящих в РСФСР, была образована авто-
— ВЕСТНИК ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ —
номная Монголо-Бурятская область в составе четырех аймаков. Таким образом, на территории компактного проживания бурят существовало две автономии. При этом в литературе отмечается, что «правовое положение Бурят-Монгольской автономной области в составе ДВР было намного определённее. В отличие от Конституции РСФСР, в которой не закреплялось даже понятие «Бурят-Монгольская область», Конституция ДВР регламентировала автономию бурятского народа. Основные положения государственной автономии вошли в Конституцию ДВР» [15, с. 22-23].
С окончанием гражданской войны на Дальнем Востоке необходимость существования «буферного» государства отпала и решением ВЦИК от 15 ноября 1922 г. ДВР была включена в состав РСФСР, что сделало возможным объединение бурят в одном территориальном образовании. В качестве одной из причин образования Бурят-Монгольской автономной республики называют «наличие у бурят своеобразного хозяйственного уклада и национальных особенностей, требовавших создания таких условий, которые обеспечивали бы возможно более точный учет всех этих особенностей и успешное применение на практике соответствующих методов работы для ликвидации существующего национального неравенства в области хозяйства и культуры» [10, с. 182].
Впоследствии, «по инициативе товарища Сталина, в 1923 г. 30 мая Президиум ВЦИК выносит постановление: объединить в одну Бурят-Монгольскую социалистическую республику автономные области бурят-монголов Сибири и Дальнего Востока с центром в Верхнеудинске. В июле 1923 г. была получена историческая телеграмма товарища Сталина об объединении двух автономных областей, о присоединении к ним Прибайкальской губернии и о переходе всей полноты власти на территории Республики с 1 августа 1923 г. к Бурят-Монгольскому Революционному комитету»1. Административным центром республики стал Верхнеудинск, высшая власть осуществлялась республиканским съездом Советов, избиравшим Бурят-Монгольский ЦИК, который в свою очередь, назначал исполнительный орган - Совет народных комиссаров. В то же время в литературе отмечается, что «за границами Бурреспублики, но в пределах РСФСР остались значительные группы нижнеудинских, ашехабатских (к западу от Оки), улейских и молькинских (по Ангаре), зунгаро-быкотских и унгин-ских, китойских, верхоленских и хоринских бурят» [12, с. 17]. Тем не менее указанное решение привело к консолидации большей части бурятского народа. «Окончательное свое оформление республика получила в октябре 1923 г., когда была закончена работа Комиссии ВЦИК по установлению границ и размежеванию между Иркутской и Забайкальской губерниями»2.
Бурят-Монгольская социалистическая республика включила в себя девять аймаков - уездов, в свою очередь «состоявших из 55 хошунов3 - волостей, и в таком ви-
1 15 лет Бурят-Монгольской АССР: политико-экономический сборник, посвященный празднованию 15-летнего юбилея БМАССР. Улан-Удэ: Бурят-Монгольское гос. изд-во, 1938. С. 63.
2 Бурят-Монгольская Автономная Социалистическая Советская Республика: очерки и отчеты. 1923-1924: сборник. Верхнеудинск: Госплан БМАССР, 1925. С. 50.
3 В «История Бурятии: (В 3 т. Т. 3. XX-XI вв. Улан-Удэ: Изд-во БНЦ СО РАН, 2011. на с. 64 содержится иная цифра - 62 хошуна).
де существовала до 1927 г. Впоследствии республика была разделена на 16 аймаков -районов, которые непосредственно составлялись из 374 сомонов - сельских обществ. Из числа сомонов было 140 чисто бурятских, 159 чисто русских, 1 украинский, 16 тунгусских и 68 смешанных» [13, с. 59]. 12 сентября 1923 г. ВЦИК утвердил «Положение о государственном устройстве Бурят-Монгольской Автономной Советской Социалистической Республики»1, которое выступило в качестве конституирующего акта новой автономии и регламентировало деятельность органов власти вплоть до принятия Конституции Бурят-Монгольской АССР в 1937 г. Данный документ определял БМАССР в качестве федеративной части РСФСР и установил ее административный центр - город Верхнеудинск. Были признаны в качестве равноправных на территории БМАССР бурятский и русский языки. Подобный подход к решению вопроса не был чем-то экстраординарным, например, подобным же образом решался вопрос о государственном устройстве Каракалпакской АССР2 и Киргизской АССР.3
Государственный аппарат БМАССР был представлен местными Советами, их съездами и исполкомами, Советом народных комиссаров. Для осуществления управления в различных отраслях народного хозяйства были учреждены народные комиссариаты. Часть из них: внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия были самостоятельны в своих действиях и несли ответственность как перед ЦИК и Совнаркомом, так и перед ВЦИК. Другая часть отраслевых исполнительных органов: труда, финансов, совет народного хозяйства, рабоче-крестьянская инспекция - находились в непосредственном подчинении одноименных народных комиссариатов РСФСР, являясь по сути их территориальными органами. Бурят-Монгольский военный комиссариат был подчинен окружному военному комиссариату.
Очередной этап развития советского государства ознаменовался принятием Конституции РСФСР 1925 г.4 Принятие этого документа было обусловлено необходимостью отразить образование нового государства - Союза Советских Социалистических Республик. В статье 13 была закреплена интересная норма: «РСФСР, исходя из равенства прав граждан, независимо от их расовой и национальной принадлежности... признает право за отдельными национальностями на выделение, по решению их съездов советов, с утверждения верховных органов Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, в автономные советские социалистические
1 Конституции и конституционные акты РСФСР. 1918-1937 // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1940. С. 25.
2 Об утверждении Положения о государственном устройстве Каракалпакской автономной советской социалистической республики: постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 11 мая 1932 г.» // СПС ГАРАНТ (дата обращения 01.04.2020).
3 Об утверждении Положения о государственном устройстве Автономной Киргизской советской социалистической республики: постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 21 марта 1927 г. // СПС ГАРАНТ (дата обращения 01.04.2020).
4 Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (утверждена постановлением XII Всероссийского съезда Советов от 11 мая 1925 г.) // СПС ГАРАНТ (дата обращения 01.04.2020).
республики и области», которая допускала образование новых автономий на территории РСФСР.
В новой Конституции более подробно раскрывалась компетенция центральных органов. Так, к исключительному ведению Всероссийского съезда Советов было отнесено: установление, дополнение и изменение основных начал Конституции (Основного закона) РСФСР и окончательное утверждение частичных изменений в Конституции РСФСР, принятых сессиями ВЦИК в период между Всероссийскими съездами Советов; окончательное утверждение конституций автономных советских социалистических республик. К ведению ВСС и ВЦИК относилось: общее руководство всей политикой и народным хозяйством РСФСР; установление границ автономных советских социалистических республик, входящих в состав РСФСР, утверждение конституций их, а также разрешение споров между автономными советскими социалистическими республиками и между ними и другими частями Федерации; общее административное разделение территории РСФСР и утверждение краевых и областных объединений; отмена постановлений съездов советов автономных советских социалистических республик и автономных областей, а также других местных съездов советов, нарушающих Конституцию или постановления верховных органов РСФСР.
Глава 4 Конституции была посвящена автономным советским социалистическим республикам и областям. В Конституции определялся состав центральных исполнительных органов автономий: председатель совета народных комиссаров; народные комиссары внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия и социального обеспечения. В состав СНК автономий также включались народные комиссары объединенных народных комиссариатов РСФСР: финансов, труда, внутренней торговли, рабоче-крестьянской инспекции и высшего совета народного хозяйства. При этом допускалось в зависимости от местных условий сокращение количества народных комиссариатов и изменение состава совета народных комиссариатов. Отметим, что последняя норма не была «мертвой», так на 2 -й сессии Бурят-Монгольского ЦИК 6-8 сентября 1927 г.1 было принято решение об упразднении НКВД с передачей его функций создаваемому Административному управлению и объединении Народных Комиссариатов промышленности и торговли в один комиссариат и др. Реорганизация госаппарата обосновывалась необходимостью упрощения его структуры, сокращения расходов на его содержание и уничтожения параллелизма в работе отдельных ведомств. Этот документ устранил неопределённость в правовой основе существования автономий, было закреплено, что основные законы (конституции) автономных советских социалистических республик, а равно дополнения и изменения этих основных законов (конституций) принимаю т-ся их съездами советов, представляются на утверждение Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов.
1 Бурят-Монгольская АССР. Центральный исполнительный комитет. Созыв. Сессия (3; 2). Вторая сессия (6-8 сент. 1927 г.): протоколы и резолюции / Бурят-Монгольский центр. ис-полн. ком. 3-го созыва. Верхнеудинск: Издание ЦИК Бурреспублики, 1927. С. 48.
Как видно из приведенного, какого-либо сдвига в сторону либерализации статуса автономий не произошло, структура их исполнительных органов была регламентирована и некоторые из комиссариатов были по своей природе не самостоятельными органами, а продолжением исполнительных органов центра, по сути - их территориальными органами. Согласно принципу двойного подчинения объединенные народные комиссариаты претворяли в жизнь директивы и были подчинены одноименным комиссариатам РСФСР. Границы автономий могли быть изменены без их согласия.
Таким образом, результаты функционирования советского государства весьма неоднозначны. Мы должны прекрасно понимать, что просто нормативное закрепление государства в качестве федеративного не делает его подлинной федерацией автоматически. Федеративная политика советской власти базировалась на концепции пролетарского интернационализма и диктатуры пролетариата в условиях однопартийного режима и отсутствия плюрализма взглядов. Если на первоначальном этапе, как указывает М.А. Рейснер, Советы и съезды являлись учреждениями, которые действовали «со значительной самостоятельностью и автономностью, в том смысле, что их деятельность до сих пор не подвергалась никаким ограничениям или регламентации и предоставлена почти целиком их автономному решению» [18, с. 416]. Можно сказать, ранняя Советская республика с ее мало связанными Советами не была похожа на федерацию. Впоследствии М.А. Рейснер признает произошедший отход от первоначальной независимости Советов и их превращение в «тесно связанную и объединенную организацию, которая находится под громадным давлением централизации» [18, с. 377-378].
Примечательно, что Ленин в своих письмах этого периода указывал: «ничто так не задерживает развития и упроченности пролетарской классовой солидарности, как национальная несправедливость, и ни к чему так не чутки "обиженные" националы, как к чувству равенства и к нарушению этого равенства, хотя бы даже по небрежности, хотя бы даже в виде шутки, к нарушению этого равенства своими товарищами пролетариями. Вот почему в данном случае лучше пересолить в сторону уступчивости и мягкости к национальным меньшинствам, чем недосолить. Вот почему в данном случае коренной интерес пролетарской солидарности, а, следовательно, и пролетарской классовой борьбы, требует, чтобы мы никогда не относились формально к национальному вопросу, а всегда учитывали обязательную разницу в отношении пролетария нации угнетенной (или малой) к нации угнетающей (или большой)» [14, с. 356-362].
При рассмотрении вопроса о том является ли советский федерализм собственно федерализмом, нам следует учитывать, что «преобразование Российской советской унитарной республики в федерацию - РСФСР. явилось результатом реализации конъюнктурной большевистской политики в борьбе за власть». Как пишет Г.С. Гурвич, «принимая отделение нации и образование независимого государства, Ленин мирится с такого рода разрешением национального вопроса отчасти потому, что создание национальных государств до сих пор являлось одной из исторических тенденций капиталистического развития, отчасти - вследствие конкретной обстановки, сложившейся в Российской империи» [5, с. 29]. Ленинская формула «разъединение для объединения» была обусловлена необходимостью привлечения на свою сторону
национальных окраин, для которых федерация виделась перспективной возможностью для реализации своих прав и не ответить на их требования - значит повлечь вспышки этносепаратизма. Соответственно в целях сохранения единства государства на постимперском пространстве требовалось предоставление национальностям автономий. Так, Э.С. Юсубов полагает [21, с. 121], что только путем федерализации было возможно восстановление территориального единства страны после Октябрьской революции 1917 г., т.е. мотивы обращения большевиков к идеям федерализма были крайне прикладными. А.Е. Прокопьев указывает, что «в самом начале советского периода страна строилась на действительно федеративных принципах, но затем, начиная с 1922 года, ленинские принципы федеративного строительства были нарушены сталинским диктатом, постепенно превратившим формально федеративный СССР в унитарное, по существу, государство» [16, с. 18].
Так были ли отношения между РСФСР и БМАССР федеративными? Для выяснения этого необходимо ответить на два вопроса:
1. Как осуществлялось разграничение полномочий между РСФСР и БМАССР?
2. Могла ли БМАССР каким-либо образом влиять на принятие решений центром?
Как известно, федерация определяется как форма государственного устройства, для которой свойственно организационно-правовое оформление федеральной власти, власти субъектов федерации и нормативно-правовое разграничение власти между федерацией и ее субъектами. При ответе на первый вопрос важен учет даже не широты полномочий, предоставленных федерацией субъектам, а четкость разделительной линии между ними. Если широта полномочий, предоставленных субъектам, говорит о ценностной системе федерации и во многом зависит от исторических условий ее формирования, вопрос о четкости разграничения этих полномочий, возможности вмешательства центра в дела субъектов федерации - прямо говорит о реальности федеративных отношений. Как мы уже указывали выше, к предмету ведения центральных органов фактически мог быть отнесен любой вопрос, поскольку в статье 50 Конституции РСФСР 1918 г. было закреплено дискреционное полномочие ВСС и ВЦИК по рассмотрению всех вопросов, которые они признают подлежащими их разрешению. Международный опыт свидетельствует о возможности вмешательства федерации в дела субъектов (институт федерального вмешательства), но только в экстраординарных ситуациях (чрезвычайные ситуации, кризисные явления, акты агрессии со стороны других государств или вооруженных формирований и т.п.). Но применительно к имеющейся в Конституции РСФСР 1918 г. формулировке центр не был ничем связан и к предмету ведения центральных органов мог быть отнесен фактически любой вопрос, который они сочтут необходимым. Конституция РСФСР 1925 г. наделяла центр полномочием, которое в корне несовместимо с принципами федерализма -одностороннее изменение границы автономий и наряду с этим четко не разграничивала предметы ведения федерации и ее субъектов.
Что же касается организации власти на уровне субъекта, как справедливо указывает Д.А. Ивайловский, «форма автономий, территорий, принципиальные вопросы организации органов власти и управления, основы правового статуса субъектов феде— ВЕСТНИК ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ —
рации оформлялись соответствующими правовыми актами ВЦИКа, Совнаркома или их совместными актами» [7, с. 25], соответственно все они могли и быть изменены таким же образом. Итак, можно сказать, что линия, разделявшая пределы ведения федерации и субъектов, была крайне размытой. Подобный подход в большей мере напоминает статус территориальной автономии в составе унитарного государства.
Справедливости ради заметим, что некоторые народы просто не смогли бы самостоятельно создать государство как вследствие отсутствия подобного опыта, так и в силу невысокого уровня культуры. Так, М.П. Карева отмечает, что «чудовищная отсталость в хозяйственном и культурном отношении многочисленных наций и народностей, многие из которых были доведены политикой царизма до угрозы полного вымирания, поголовная неграмотность, забитость являлись очень большим тормозом в деле осуществления национальной политики партии. Эта фактическая отсталость не давала возможности ряду народов использовать полностью предоставленное советской властью национальное равноправие» [11, с. 9].
При ответе на второй вопрос обратимся к разработкам А.С. Ященко, который указывал на то, что «члены федерального государства отличаются от автономных провинций унитарного государства тем, что они не только разделяют с центральной властью, подобно автономным провинциям, осуществление суверенитета на своей территории, но и участвуют в качестве членов федерального государства в самой сущности суверенитета, в образовании воли федерального государства» [22, с. 296]. В РСФСР Бурят-Монгольская республика не могла влиять на решение вопросов федерального значения, фактическая власть в государстве находилась в руках партии, т. е. она не была полноправным субъектом федерации в том смысле, какой в этот термин вкладывает юридическая наука при раскрытии прав субъектов в рамках федеративных отношений - «добровольное объединение и дружное сотрудничество» [6, с. 9-10]. Противопоставление буржуазному принципу равноправия наций в итоге привело к тотальному господству марксистско-ленинской идеологии, излишней централизации, не позволяющими назвать сложившиеся к этому времени отношения между БМАССР и РСФСР, как, впрочем, и с другими частями страны, федеративными. Согласимся с мнением Г.А. Стрельникова, который считает, что: «отдельные национальные республики обладали автономными правами, но они не составляли федеративного союза, в котором его члены равноправно решают общегосударственные дела, сохраняя значительную самостоятельность в определенных сферах государственной жизни» [19, с. 21]. Применительно к БМАССР Ц.Б. Батуев указывает, что «вопросы федеративных отношений автономной республики и центра полностью определялись абсолютной финансовой зависимостью региона (бюджет республики дотировался на 80 %)», и объясняет централизацию власти, подотчетность органов государственной власти БМАССР союзным и российским органам государственной власти необходимостью всестороннего осуществления контроля за дотационными средствами, планирования, снабжения, распределения, кадровой политики [3, с. 119-122].
В то же время провозглашение федерации, фактически являвшейся унитарным государством или, если можно так сказать, у федерализма в «советской интерпретации» был ряд несомненных достоинств. Во-первых, как мы смогли убедиться, в его
основу были положены высоконравственные идеалы (помощь братской руки, культурное развитие наций), реализация которых привела к беспрецедентному подъему культуры.
В литературе отмечается, что Бурятия являлась одной из самых отсталых окраин Российской империи, царское правительство насильственно сокращало площадь улусного пользования, произведя крупные изъятия бурятских земель, оно стремилось задушить всякое проявление национальной культуры, запрещало издавать газеты и книги на родном языке [9, с. 367]. Справедливо замечено, что вся промышленность дореволюционной Бурят-Монголии была представлена по сути одним кустарным водочным заводом1. В советской же Бурятии интенсивно развивалось промышленное производство: паровозо-вагоно-строительный завод, механизированный стекольный завод, мельничный комбинат, судоверфь, вольфрамовый комбинат и т.д. К началу 1938 г. по сравнению с 1923 г. только по крупным промышленным предприятиям республики промышленно-производственные фонды выросли в 209 раз. Сельское хозяйство было широко механизировано. Вместо 11 врачей и лам Бурят-Монголия получила систему из 250 медицинских учреждений, стала развиваться бурятская литература, действовали 394 начальных, 69 неполных средних и 22 полных средних школы, 9 техникумов и 3 высших учебных заведения. И это за 20 лет советской власти и 15 лет автономного существования.
Ярким свидетельством происходящих позитивных изменений в социально-культурном положении народа, по нашему убеждению, является повышение уровня грамотности; а в царской России «буряту не давали доступа ни в школу, ни к государственной и общественной деятельности, запрещали издавать литературу и преподавать на родном языке, отсутствие в среде бурят значительных кадров интеллигенции»2. В советской Бурят-Монголии согласно статистическим данным по переписи3 1926 г. среди бурят, проживавших в городских поселениях, уровень грамотности составлял свыше 66 %, в сельской местности - 23 %. К 1938 г. эти показатели составили около 90 %. Центр придавал огромное значение подготовке национальных кадров во всех областях, происходило постепенное выравнивание4 их представительства в органах власти. Это не пустые слова. Так, на 3-м съезде Советов БМАССР, проходившем с 25 марта по 3 апреля 1927 г.5, в отчете правительства указывалось, что национализация аппарата заключается в том, что в учреждениях, организациях и предприятиях определенное ко-
1 Здесь и далее по тексту абзаца использованы статистические данные из: 15 лет Бурят-Монгольской АССР: политико-экономический сборник. 101 с.
2 Бурят-Монгольская Автономная Социалистическая Советская Республика: очерки и отчеты. 1925. С. 37.
3 Бурятия в цифрах: статистико-экономический справочник, 1927-1930 / Гос. плановая комиссия. БМАССР. Верхнеудинск, 1931. С. 19, 27.
4 См., напр.: Бурят-Монгольская Автономная Социалистическая Советская Республика: очерки и отчеты. 1924-1925: сборник. Верхнеудинск, 1925. С. 280.
5 Бурят-Монгольская АССР. Съезд Советов (3). Третий съезд Советов Бурят-Монгольской Автономной Социалистической Советской Республики (25 марта - 3 апр. 1927 г.). Верхнеудинск: Управление делами ЦИК и СНК Бурреспублики, 1927. С. 17.
личество должностей должно быть занято бурят-монголами, «.поэтому мы встали перед необходимостью создания национальных кадров». Примечательно, что на этом же съезде Советов БМАССР был заслушан доклад о проекте Конституции БМАССР, после заслушивания которого съезд постановил одобрить данный проект, поручив ЦИКу окончательную редакцию с последующим внесением ее на утверждение ВЦИК. К сожалению, о бурятском конституционализме, как о практике организации государственной и общественной жизни на основе Конституции - Основного закона, можно было вести речь лишь по прошествии почти 10 лет.
т-ч и о
В этой связи вклад советской власти в социально-экономическое и культурное развитие Бурятии не переоценим, и стало это возможным лишь благодаря включению ее в систему пусть и в значительной мере «призрачных», но крайне эффективных для поступательного развития национальных меньшинств федеративных отношений.
Во-вторых, советский федерализм в значительной мере отражал особенности географического распределения этносов и предоставил ряду наций, ранее не имевших своей государственности, некое ее подобие, в рамках которых, как мы смогли убедиться, они могли решать вопросы развития своей культуры, а осуществляемый ими поиск национальной идентичности почти не угрожал государственной целостности на том этапе развития.
В-третьих, в ряде вопросов советская власть показывала примеры гибкости. Свидетельством тому является советская сложносоставная законодательная (нормативная) модель. Например, на территории Бурят-Монгольской АССР действовал «свой» Лесной кодекс1, который учитывал специфику территории. В качестве следующего примера: постановление ВЦИК от 01 июня 1922 г. «О введении в действие Уголовного кодекса РСФСР» предусматривало возможность изменения или дополнения данного документа сообразно «местным бытовым условиям»2. Применительно к БМАССР постановлением ВЦИК от 05 мая 1925 г.3 в УК РСФСР была установлена уголовная ответственность за: принуждение женщины, достигшей брачной зрелости, ко вступлению в брак со стороны родителей, опекунов или родственников против ее воли (каралось лишением свободы до двух лет) (ст. 228); (ст. 229) вступление в брак с лицом мужского или женского пола, не достигшим половой зрелости, или принуждение к заключению такого брака со стороны родителей, опекунов или родственников; (ст. 230) уплата калыма (выкупа за невесту), вносимого по обычаям коренного населения Бурятско-Монгольской Автономной ССР, женихом, его родичами или свойственниками родителям, родичам или свойственникам невесты скотом, деньгами или другим имуществом и устанавливающего против ее воли обязательство выдать невесту замуж именно за этого жениха (лишение свободы или принудительные работы на
1 Лесной кодекс Бурят-Монгольской Автономной Советской Социалистической Республики: (утв. постановлением II сессии ВЦИК X созыва от 7 июля 1923 г.). Введен в действие на территории Бурят-Монгольской АССР // Бюл. 1924. № 26. 10 с.
2 О введении в действие Уголовного Кодекса РСФСР: постановление ВЦИК от 01.06.1922 (ред. от 25.08.1924)] // СПС ГАРАНТ (дата обращения 01.04.2020).
3 О дополнении Уголовного Кодекса РСФСР для Бурят-Монгольской Автономной ССР: постановление ВЦИК от 05.05.1925 // СПС ГАРАНТ (дата обращения 01.04.2020).
срок до одного года). Принятие калыма каралось тем же наказанием и, кроме того, штрафом в размере калыма, т. е. в дополнении к УК РСФСР для Бурят-Монголии были криминализированы архаичные и варварские обычаи, которые на большинстве территории страны уже не практиковались, но, вероятно, встречались. Благодаря этой модели был возможен учет местных особенностей. С другой стороны, нормативная база, исходившая от центра, свидетельствовала о высокой централизации властных полномочии и могла рассматриваться как элемент недоверия автономии.
Очередной исторический этап Бурят-Монгольской АССР берет свой отсчет с 11 августа 1937 г., когда была утверждена Конституции (Основной закон) Бурят-Монгольской АССР. Этот этап был омрачен передачей шести бурятских аймаков в состав Иркутской и Читинской областей, что затруднило консолидацию бурятского этноса, разорвало культурно-хозяйственные и экономические связи единого народа. Это решение никоим образом не коррелировало с заявленными правами народов на самоопределение и именно в нем ярко проявилась «призрачность» советского федерализма, беспомощность автономии перед центром. Как метко заметил Б. Базаров, «после этого активное национально-государственное строительство было свернуто, утвердился курс на унификацию и интернационализацию всех сторон общественной жизни многонационального государства» [2, с. 6-7].
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЕ ССЫЛКИ
1. Алымов А.А. Советский федерализм и демократический централизм / А. Алымов и С. Студеникин // Сов. гос-во. - 1933. - № 1-2. - С. 13-20.
2. Базаров Б.В. К проблеме государственности монгольских народов: судьба бурятской автономии // Власть. - 2013. - № 8. - С. 4-8.
3. Батуев Ц.Б. Создание органов государственной власти в Бурят-Монгольской АССР // Власть. - 2010. - № 3. - С. 119-122.
4. Богданов М.Н. Очерки истории бурят-монгольского народа / М.Н. Богданов; с доп. ст. Б.Б. Барадина и Н.Н. Козьмина; под ред. [и с предисл.] проф. Н.Н. Козьми-на; Бурят-монг. науч. о-во им. Доржи Банзарова. - Верхнеудинск: Бурят-монгольское изд-во, 1926. - 229 с.
5. Гурвич Г.С. К вопросу о федерализме // Революция права. - 1928. - № 3 (май - июнь). - С. 19-37.
6. Гурвич Г.С. Принципы автономизма и федерализма в советской системе // Советское право. - 1924. - № 3. - С. 3-39.
7. Ивайловский Д.А. Государственно-территориальное устройство Российской Федерации (особенности Российского федерализма). Развитие федеративных отношений на примере Республики Бурятия. - Улан-Удэ: Изд-во ВСГТУ, 1999. - 132 с.
8. История Бурятии: В 3 т. Т. 3: ХХ-ХХ1 века. - Улан-Удэ: Изд-во БНЦ СО РАН, 2011. - 464 с.
9. История Бурят-Монгольской АССР: В 2 т. Т. 1 / гл. ред. А.П. Хаптаев. -Улан-Удэ, 1954. - 496 с.
10. История Бурятской АССР: В 2 т. Т. 2 / гл. ред. А.П. Хаптаев. - Улан-Удэ: Бурят, кн. изд-во, 1959. - 643 с.
11. Карева М.П. Сталинская Конституция и социалистическая федерация // Сов. гос-во и право. - 1952. - № 2 (февраль). - С. 7-19.
12. Козьмин Н.Н. Бурятия в географическом и хозяйственном отношении. -Верхнеудинск, 1924. - 33 с.
13. Козьмин Н.Н. Бурят-Монгольская АССР: географический и хозяйственный очерк.— Иркутск; Верхнеудинск: Бурят-Монгольское гос. изд-во, 1928. - 70 с.
14. Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. 5-е изд. Т. 45. - М., 1970.
15. Митупов К. Б-М., Палхаева Е.Н. Становление национальной государственности бурятского народа в 20-30-е гг. // Вестник Бурятского университета. Сер. 4: История. - Вып. 4. - Улан-Удэ. - 2002. - С. 22-35.
16. Прокопьев А.Е. Федерализм: анализ правовых теорий и опыта: автореф. дис. ... канд. юрид. наук.— М., 2003. - 26 с.
17. Раднаева С.Б. Национальная политика Дальневосточной Республики: 19201922 гг.: автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Улан-Удэ, 2010. - 24 с.
18. Рейснер М.А. Государство буржуазии и РСФСР: В 3 ч.- М.; Петроград: Гос. изд-во, 1923. - 419 с.
19. Стрельников Г.А. Федеративные отношения: становление, развитие, тенденции. - М.: Эдиториал УРСС, 2001. - 128 с.
20. Филимонов В.Г. Развитие взглядов большевистской партии по национально-государственному строительству и их реализации в практике государственного строительства Российской Федерации // Научная конференция аспирантов: тезисы докладов / Всесоюзный институт юридических наук Министерства юстиции СССР. -М., 1952. - С. 7-11.
21. Юсубов Э.С. Некоторые проблемы теории российского федерализма // Российский юридический журнал. - 2009. - № 4. - С. 117-123.
22. Ященко А.С. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев: Тип. К. Маттисена, 1912. - 841 с.
BIBLIOGRAPHIC REFERENCES
1. Alymov A.A. Soviet federalism and democratic centralism / A. Alymov and S. Studenikin // Soviet State. - 1933. - No. 1-2. - P. 13-20.
2. Bazarov B.V. On the problem of statehood of the Mongolian peoples: the fate of the Buryat autonomy // Power. - 2013. - No. 8. - P. 4-8.
3. Batuev Ts.B. The creation of public authorities in the Buryat-Mongolian Autonomous Soviet Socialist Republic // Power. - 2010. - No. 3. - P. 119-122.
4. Bogdanov M.N. Essays on the history of the Buryat-Mongolian people / M.N. Bogdanov; with add. Art. Bb Baradina and N.N. Kozmina; Ed. [and foreword] prof. N.N. Kozmina; Buryat Mong. scientific island of them. Dorji Banzarova. - Verkhneudinsk: Buryat-Mongolian publishing house, 1926. - 229 p.
5. Gurvich G.S. To the question of federalism // The revolution of law. - 1928. - No. 3 (May - June). - P. 19-37.
6. Gurvich G.S. The principles of autonomy and federalism in the Soviet system // Soviet Law. - 1924. - No. 3. - P. 3-39.
7. Ivaylovsky D.A. State-territorial structure of the Russian Federation (features of Russian federalism). The development of federal relations on the example of the Republic of Buryatia. - Ulan-Ude: Publishing House of VSTU, 1999. - 132 p.
8. The history of Buryatia: in 3 vols. T. 3 XX-XXI centuries. - Ulan-Ude: Publishing House of the BSC SB RAS, 2011. - 446 p.
9. The history of the Buryat-Mongol Autonomous Soviet Socialist Republic: in 2 vol. T. 1 / Ch. ed. A.P. Haptaev. - Ulan-Ude, 1954. - 496 p.
10. History of the Buryat Autonomous Soviet Socialist Republic: in 2 vol. of Vol. 2 / Ch. ed. A.P. Haptaev. - Ulan-Ude: Buryat, Prince. Publishing House, 1959. - 643 p.
11. Kareva M.P. The Stalinist Constitution and the Socialist Federation // Soviet State and Law. - 1952. - No. 2 (February). - P. 7-19.
12. Kozmin N.N. Buryatia in geographical and economic terms. - Verkhneudinsk, 1924. - 33 p.
13. Kozmin N.N. Buryat-Mongol Autonomous Soviet Socialist Republic: geographical and economic essay. - Irkutsk; - Verkhneudinsk: Buryat-Mongolian State Publishing House, 1928. - 70 p.
14. Lenin V.I. Complete Works (5th edition). Vol. 45. - М., 1970.
15. Mitupov K. B.-M., Palkhaeva E.N. The formation of national statehood of the Buryat people in the 1920-30 s. // Bulletin of the Buryat University. Ser. 4: Vol. 4. - Ulan-Ude.-2002.--P. 22-35.
16. Prokopyev A.E. Federalism: analysis of legal theories and experience: author. dis. ... Ph. D.--M., 2003.- 26 p.
17. Radnaeva S.B. National policy of the Far Eastern Republic: 1920-1922: author. dis. ... cand. East. sciences. - Ulan-Ude, 2010. - 24 p.
18. Reisner M.A. State of the bourgeoisie and the RSFSR: at 3 h. - Moscow; Petrograd: state Publishing House, 1923. - 419 p.
19. Strelnikov G.A. Federative relations: formation, development, trends. - M.: Editorial URSS, 2001. - 128 p.
20. Filimonov V.G. The development of the views of the Bolshevik Party on nationstate building and their implementation in the practice of state building of the Russian Federation // Postgraduate Scientific Conference: Abstracts / All-Union Institute of Legal Sciences of the USSR Ministry of Justice. - M., 1952. - P. 7-11.
21. Yusubov E.S. Some problems of the theory of Russian federalism // Russian Journal of Law. - 2009. - No. 4. - P. 117-123.
22. Yashchenko A.S. The theory of federalism: The experience of the synthetic theory of law and the state. - Yuriev: Printing house of K. Mattisen, 1912. - 841 p.
