CC BY
186
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Лариса Ивановна ЗАХАРОВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ В СФЕРЕ СПОРТА:
ОПЫТ СОВЕТА ЕВРОПЫ
В статье дается обзор международно-правовых актов ООН и Совета Европы, направленных на противодействие коррупции в сфере спорта. Особый интерес автора вызывают договоры против коррупции, принятые в рамках Совета Европы: Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. и Конвенция о манипулировании спортивными соревнованиями 2014 г.
Ключевые слова: коррупция, Организация Объединенных Наций (ООН), Совет Европы, Группа государств против коррупции (ГРЕКО), подкуп, договорный матч, манипулирование спортивными соревнованиями.
L. I. ZAKHAROVA,
Doctor of Law (candidate), Associate Professor of International Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
FIGHTING THE CORRUPTION IN THE SPHERE OF SPORTS: THE EXPERTISE OF THE COUNCIL OF EUROPE
In the present article the author makes an overview of the international legal acts elaborated by the United Nations and the Council of Europe aimed at fighting the corruption in the sphere of sports. The author pays special attention to the anticorruption conventions adopted within the framework of the Council of Europe: Civil Law Convention on Corruption of1999, Criminal Law Convention on Corruption of 1999, Convention on the Manipulation of Sports Competitions of 2014. Keywords: corruption; United Nations (the UN); Council of Europe; Group of States against Corruption (GRECO); bribery; match-fixing; manipulation of sports competitions.
Коррупция в узком смысле означает «использование государственными служащими и представителями органов государственной власти занимаемого ими положения, служебных прав и властных полномочий для незаконного обогащения, получения материальных и иных благ и преимуществ»1. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»2 в п. 1 ст. 1 содержит более де-
1 Российская юридическая энциклопедия / под ред. А. Я. Сухарева. М. : ИНФРА-М, 1999. С. 474.
© Л. И. Захарова, 2015 2 СЗ РФ. 2008. № 52 (часть I). Ст. 6228.
в
ЕСТНИК Захарова Л. И. ^^ ^^
УНИВЕРСИТЕТА Борьба с коррупцией в сфере спорта: опыт Совета Европы
имени O.E. Кутвфина (МГЮА)
тализированное определение коррупции, но его положения распространяются только на лиц, замещающих должности на государственной или муниципальной службе. Однако если вернуться к этимологии слова (лат. соггитреге — портить, повреждать3), становится понятно, что негативные коррупционные процессы, к сожалению, могут иметь место во всех сферах человеческой деятельности4 и во всех государствах, «независимо от политического устройства и уровня экономического развития»: разница лишь в том, что в ряде государств, традиционно именуемых западными, антикоррупционные программы приносят свои плоды5.
Коррупция в спортивной сфере может проявляться в махинациях со строительством спортивных объектов (необоснованное завышение цен строительства, хищение бюджетных или внебюджетных средств в форме мошенничества), в злоупотреблениях со стороны чиновников и административного персонала международных спортивных организаций при выборе городов для проведения Олимпийских игр (подкуп организаторов конкурсов и других выборных процедур в области спорта), в подкупе спортсменов, спортивных судей, тренеров, руководителей команд и других участников или организаторов спортивных соревнований для оказания нужного влияния на их результаты (организация договорных матчей, манипулирование результатами спортивной деятельности)6. Применительно к международному спорту коррупция означает нарушение принципов честной игры (Fair Play).
Усилия по противодействию коррупции как явлению, угрожающему стабильности общества и государства, предпринимаются и на универсальном, и на региональном уровнях. В Йоханнесбургской декларации по устойчивому развитию от 04.09.2002 коррупция была объявлена угрозой устойчивому развитию народов (п. 19)7. Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности от 15.12.2000 в ст. 8-9 установила общие правовые рамки для криминализации государствами — участниками коррупционных действий публичных должностных лиц8. Россия участвует в этой Конвенции с 2004 г.9
В Конвенции ООН против коррупции от 31.10.200310 содержится призыв к предупреждению, расследованию и уголовному преследованию за коррупцию как в госу-
5
Ниссенбаум М. Е. Латинский язык. 3-е изд. М. : Профобразование, 2003. С. 522.
Попов Е. А. Коррупция и права человека // Евразийский юридический журнал. 2012. № 3 (46). С. 63.
Лебединец И. Н. Международно-правовой механизм борьбы с коррупцией: история и актуальные проблемы современности // Альманах кафедры международного права Ceteris Paribus. Вып. 2 / отв. ред. К. А. Бекяшев. М. : Проспект, 2012. С. 104.
Алексеев С. В. Правовые основы профессиональной деятельности в спорте : учебник для вузов. М. : Советский спорт, 2013. С. 378—384.
URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/decl_wssd.shtml (дата обращения: 15.02.2015).
Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 55/25 от 15 декабря 2000 г, приложение I // URL: http:// www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/orgcrime.shtml (дата обращения: 15.02.2015).
Федеральный закон РФ от 26.04.2004 № 26-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации
Ш >
"О
Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и <
дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху ^ и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и
детьми, и наказании за нее» // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1684. I
Ü
Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 58/4 от 31.10.2003 // URL: http://www.un.org/ru/docu-
ments/decl_conv/conventions/corruption.shtml (дата обращения: 15.02.2015). ОПЫТ'
4/2015
>
6
7
8
9
10
140 зарубежный опыт
Я ^Ж i
|
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина(МГЮА)
дарственном, так и в частном секторе, а также к приостановлению операций (замораживанию), аресту, конфискации и возвращению доходов от преступлений, признанных Конвенцией (ст. 3). Конвенция запрещает подкуп национальных публичных должностных лиц (ст. 15), а также иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций (ст. 16) и обязывает криминализовать в качестве уголовно наказуемых такие деяния, как обещание, предложение или предоставление, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, а также вымогательство или принятие, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей. Кроме того, для обеспечения неподкупности, честности и ответственности своих публичных должностных лиц государства — участники Конвенции обязуются разрабатывать и применять кодексы поведения публичных должностных лиц в соответствии с Международным кодексом поведения государственных должностных лиц11. Однако вышеуказанные нормативные запреты могут быть применены только к публичным должностным лицам (ст. 2 п. «а»), к иностранным публичным должностным лицам (ст. 2 п. «Ь>), к должностным лицам публичной международной организации (ст. 2 п. «с»). Конвенция не распространяет запреты на глав национальных олимпийских комитетов, являющихся общественными организациями, а также на руководителей международных неправительственных организаций, какими являются все международные организации олимпийского движения (Международный олимпийский комитет, международные спортивные федерации). В отношении владельцев спортивных клубов на национальном уровне должны быть применимы нормы, сосредоточенные в ст. 12 «Частный сектор» и ст. 21 «Подкуп в частном секторе». Наряду с уголовной ответственностью физических лиц, совершивших коррупционные преступления, ст. 26 Конвенции устанавливает ответственность юридических лиц: по усмотрению государств-участников она может быть уголовной, гражданско-правовой или административной. Россия ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции 2003 г. принятием одноименного Федерального закона от 08.03.2006 № 40-ФЗ12.
Особый интерес в рамках изучаемой темы вызывают региональные договоры против коррупции, действующие на Европейском континенте. Россия присоединилась к Совету Европы 28 февраля 1996 г. и участвует во многих договорах, выработанных под его эгидой, которые отражают европейские принципы гуманизма и демократии.
До 2014 г. в рамках Совета Европы действовали два договора по борьбе с коррупцией — Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы 4 ноября 1999 г. (Российская Федерация до сих пор ее не подписала)13 и Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы 27.01.199914 (она была ратифицирована Россией 25 июля 2006 г.15).
Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 51/59 от 12 декабря 1996 г. Приложение // URL: http://unpan1 .un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan039937.pdf (дата обращения:
15.02.2015).
СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.
URL: http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=174&CM=1&DF=&CL=ENG (дата обращения: 15.02.2015).
URL: http://conventions.coe.int/Treaty/rus/Treaties/Html/173.htm (дата обращения: 15.02.2015). СЗ РФ. 2006. № 31 (часть I). Ст. 3424.
11
12
13
14
в
ЕСТНИК Захарова Л. И. ^ц ^ц
УНИВЕРСИТЕТА Борьба с коррупцией в сфере спорта: опыт Совета Европы 14 1
имени O.E. Кутвфина (МГЮА)
Для контроля за соблюдением антикоррупционных договоров Совет Европы в 1999 г учредил контрольный механизм — Группу государств против коррупции (ГРЕКО). 11 мая 2000 г. ГРЕКО был разработан Кодекс поведения государственных должностных лиц, одобренный резолюцией № Р (2000)10 Комитета министров Совета Европы16. С 1 февраля 2007 г. Россия присоединилась к ГРЕКО и имеет там своих представителей17. В 2008 г. при Президенте РФ был создан Совет по противодействию коррупции, который в числе прочего формирует отчетный доклад Российской Федерации о состоянии дел в сфере противодействия коррупции перед периодическими оценочными раундами ГРЕКО18.
Национальные меры противодействия коррупции закреплены в ст. 2—23 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (далее — Конвенция Совета Европы 1999 г), международному сотрудничеству в этой сфере посвящены ст. 25—31 Конвенции Совета Европы 1999 г В отличие от Конвенции ООН против коррупции 2003 г., Конвенция Совета Европы 1999 г устанавливает более детальный перечень лиц, чьи деяния должны быть наказуемы, и разграничивает активный и пассивный подкуп, при этом оба вида подкупа должны быть криминализованы на национальном уровне. Под активным подкупом понимается действие, совершаемое лицом, которое обещает, предлагает или предоставляет, прямо или косвенно, какое-либо неправомерное преимущество национальному или иностранному государственному должностному лицу (ст. 2, 4), члену национального государственного собрания или международного парламентского собрания (ст. 6, 10), руководителю предприятия в частном секторе (ст. 7), должностному лицу международной организации (ст. 9), судье или должностному лицу международного суда (ст. 11) для самого этого лица или любого иного лица, с тем чтобы оно совершило действия или воздержалось от их совершения. Пассивный подкуп — это испра-шивание или получение кем-либо из государственных или иностранных должностных лиц (ст. 3, 5), членом иностранного государственного собрания или международного парламентского собрания (ст. 6, 10), руководителем предприятия в частном секторе (ст. 8), должностным лицом международной организации (ст. 9), судьей или должностным лицом международного суда (ст. 11), прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества для самого этого лица или любого иного лица или же принятие предложения или обещания такого преимущества, с тем чтобы это должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения.
С принятием 4 мая 2011 г Федерального закона № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»19 российское законодательство было приведено в соответствие с конвенционными требованиями. Предусмотренные Конвенцией Совета Европы 1999 г. обещание или предоставление неправомерного преимущества (денег, ценных бумаг, иного имущества либо услуг имущественного характера, иных имущественных прав) подлежат уголовному преследованию как приготовление или дача взятки, ответственность за которую установлена ст. 291 Уголовного
URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf (дата обращения: 15.02.2015). ^
<
URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/members_en.asp (дата обращения: 15.02.2015). ^
Астанин В. В. Антикоррупционный мониторинг в Российской Федерации: цели, задачи и содержание // Российская юстиция. 2010. № 7. С. 2. Е
СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2714. ОПЫТ'
4/2015
>
16
17
18
19
142 зарубежный опыт
Я ^Ж ^
|
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина(МГЮА)
кодекса РФ; предусмотренная п. 1 ст. 18 Конвенции Совета Европы 1999 г. ответственность юридических лиц за активный подкуп, использование служебного положения в корыстных целях и отмывание денег установлена ст. 19.28 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Кроме того, как указано в п. 3 ст. 18 Конвенции Совета Европы 1999 г., ответственность юридического лица за такие действия не исключает возможности уголовного преследования физических лиц, совершивших, подстрекавших к их совершению или участвовавших в них.
В январе 2014 г. вступила в силу поправка в ст. 184 «Оказание противоправного влияния на результат официального спортивного соревнования или зрелищного коммерческого конкурса» УК РФ, внесенная Федеральным законом от 23.07.2013 № 198-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях предотвращения противоправного влияния на результаты официальных спортивных соревнований»20. Она существенно ужесточила санкции. Согласно ст. 184 УК РФ подкуп спортсменов, спортивных судей, тренеров, руководителей команд и других участников или организаторов профессиональных спортивных соревнований, а равно организаторов или членов жюри зрелищных коммерческих конкурсов в целях оказания влияния на результаты этих соревнований или конкурсов наказывается штрафом в размере от 300 тыс. до 500 тыс. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо принудительными работами на срок до четырех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до четырех лет со штрафом в размере до 50 тыс. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев или без такового с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. То же деяние, совершенное организованной группой, может повлечь наказание вплоть до лишения свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Лицо, совершившее вышеупомянутое деяние, освобождается от уголовной ответственности, если в отношении него имело место вымогательство или если это лицо добровольно сообщило о подкупе органу, имеющему право возбудить уголовное дело.
Кроме того, уголовно наказуемыми являются незаконное получение денег, ценных бумаг или иного имущества самими спортсменами, их тренерами, руководителями спортивных команд, незаконное пользование ими услугами имущественного характера в целях оказания влияния на результаты соревнований (п. 3 ст. 184 УК РФ), а также аналогичные действия со стороны судей и/или организаторов профессиональных спортивных соревнований, организаторов или членов жюри зрелищных коммерческих конкурсов (п. 4 ст. 184 УК РФ).
19 сентября 2014 г. на тринадцатой конференции министров спорта стран — участниц Совета Европы в швейцарском городе Маколин была официально открыта для подписания новая конвенция, направленная на противодействие коррупции в сфере спорта, — Конвенция Совета Европы о манипулировании спортивными соревнованиями21. Она была подписана Минспортом России в лице статс-секретаря — заместителя министра спорта РФ Натальи Паршиковой и представителями еще 13 европейских го-
20 СЗ РФ. 2013. № 30 (часть I). Ст. 4031.
21 1^1.: http://www.conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/215.htm (датаобращения: 15.02.2015).
в
ЕСТНИК Захарова Л. И. л
УНИВЕРСИТЕТА Борьба с коррупцией в сфере спорта: опыт Совета Европы
имени O.E. Кутвфина (МГЮА)
сударств. Работа по подготовке данного международно-правового акта велась на протяжении двух лет при активной поддержке международных спортивных организаций олимпийского движения, в том числе Международного олимпийского комитета (МОК) и Союза европейских футбольных ассоциаций (УЕФА).
Как заявлено в ст. 1 Конвенции о манипулировании спортивными соревнованиями, ее основными задачами являются предупреждение, выявление и пресечение манипулирования национальными и международными спортивными соревнованиями на национальном или международном уровне; содействие сотрудничеству на национальном и международном уровнях между заинтересованными органами государственной власти, а также со спортивными организациями и операторами букмекерских услуг в борьбе с манипулированием спортивными соревнованиями.
Конвенция, в частности, предусматривает установление прав и обязанностей государств (ст. 4—9, 19 — осуществление юрисдикции в отношении преступлений, связанных с манипулированием спортивными соревнованиями) и спортивных организаций (ст. 7) по предотвращению распространения договорных матчей; определение роли букмекерских контор (ст. 10—11) и принципов их взаимодействия с органами власти и спортивными организациями (ст. 12); создание международных стандартов предотвращения договорных матчей, включая спортивные, юридические и технические инструменты для их выявления; установление мер ответственности уголовного (ст. 22), административного (ст. 24) и дисциплинарного характера за организацию договорных матчей и участие в них. Конвенцией предусмотрено создание международного контрольного органа — комитета, который будет вырабатывать рекомендации государствам-участникам относительно того, что должно подлежать мониторингу в данной сфере, а также обозначать другие способы взаимодействия между органами власти, спортивными организациями и букмекерскими конторами (ст. 31).
Вышеупомянутый Федеральный закон от 23.07.2013 № 198-ФЗ уже дополнил КоАП РФ ст. 14.1.1-1 «Нарушение организаторами азартных игр в букмекерской конторе и тотализаторе требований к заключению пари на официальные спортивные соревнования и проведению других азартных игр» и ужесточил требования к их деятельности введением ст. 6.1 в Федеральный закон от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
В настоящее время ведется планомерная работа по подготовке ратификации Конвенции о манипулировании спортивными соревнованиями 2014 г., которая ожидается в 2015 г. Бесспорно, Российская Федерация должна участвовать в формировании и последующей деятельности ее контрольного механизма — Комитета по реализации Конвенции, с тем чтобы ко времени проведения в России чемпионатов мира по хоккею 2016 г. и по футболу 2018 г. конвенционные положения уже были бы применимы на практике.
