CC BY
74
УДК 327.7
борьба с коррупцией в россии:
проблемы требуют решения
е. а. любчик,
сотрудник отдела экономической безопасности и противодействия коррупции E-mail: lawyer-sib@yandex. ru
Межмуниципальное управление МВд России «Красноярское»
В статье проанализированы существующие в науке и официальных документах представления о сущности коррупции, которая превратилась в серьезную угрозу национальной безопасности. Выводы статьи имеют теоретическую и практическую значимость в аспекте определения адекватных мер уголовно-правового воздействия на коррупцию в Российской Федерации. Отмечено, что национальное антикоррупционное законодательство настоятельно требует дальнейшего совершенствования.
Ключевые слова: коррупция, угроза, национальная безопасность, история, мировое сообщество, публичный и частный сектор.
Как известно, коррупция существует с древних времен — уже в эпоху шумеров и семитов злоупотребления государственных чиновников и судей пытались пресечь путем реформирования государственного управления. Памятники древнеегипетского, римского, древнерусского права свидетельствуют о том, что данное явление уже тогда существовало и с ним пытались бороться. В то же время первый сохранившийся памятник русского права — Русская Правда — не предусматривал ответственность за получение взятки. Первое упоминание о «посуле» встречается в Уставной Двинской грамоте Василия I, датируемой 1397 г.: «Кто изымав татя с поличным, а посул себе возьмет, а наместники доведаются, ино то самосуд, а опричь того самосуда нет» [17, с. 224]. Приведенный текст показывает, что вора запрещается отпускать за «посул» (взятку), что до этого успешно практиковалось наместниками как представителями власти.
Статья 26 Новгородской Судной грамоты гласила: «А докладчикам от доклада посула не взять...» [17, с. 317]. Следует отметить, что понятие «посул» имел двойственное значение: так называлась и вполне законная плата (плата судье от участников процесса, пошлина, выкуп), и взятка. Однако, по мнению комментаторов данной нормы, в документе говорится именно о запрете брать взятки (посулы) сторонам, участвующим в деле. Причем данный нормативный акт устанавливал запрет, но не предусматривал ответственности за его нарушение.
Псковская Судная грамота 1467 г., в свою очередь, также в ст. 4 устанавливает запрет на получение взятки для князя и посадника [18, с. 86], но в отличие от предыдущего документа в этом существует и норма, предусматривающая ответственность за получение взятки. Так, в ст. 48 грамоты указывается: «Если кто-либо возбудит иск о возвращении вознаграждения (за судебное содействие) к волостелям, (якобы) снявшим одежды или уведшим лошадь, заявляя при этом, что «в счет мзды снял (одежду) или увел лошадь», то снявших (одежды) или уведших лошадь судить как грабителей» [18, с. 113]. Иными словами, волостель, вымогавший взятку и отнявший в качестве таковой у человека одежду или коня, отвечал за свои действия как за грабеж в том случае, если потерпевший обращался в суд с иском.
Судебники 1497 и 1550 гг., Соборное Уложение 1649 г. устанавливали более широкий круг лиц, ответственных за взяточничество, и ужесточали наказание. Новый виток борьбы с коррупцией приходится на правление Петра I: ужесточается от-
ветственность взяткополучателей, устанавливается ответственность взяткодателей, а также вводится уголовная ответственность за пособничество в совершении корыстного злоупотребления по службе и за недонесение о совершении этих преступлений. Однако несмотря ни на что, коррупция процветала. Так, В. О. Ключевский, характеризуя период правления Петра I, с сожалением отмечает: «При Петре I казнокрадство и взяточничество достигли таких размеров, небывалых прежде — разве только после» [6].
Очередной виток борьбы с коррупцией пришелся на период правления Екатерины II, которая, однако, пошла путем не ужесточения санкций, а обеспечения неотвратимости наказания. Дальнейшее развитие российского уголовного законодательства (Уложение о наказания уголовных и исправительных 1845 г., Уложение о наказания уголовных и исправительных 1885 г., Уголовное Уложение 1903 г.) свидетельствует о предпринятых (но, к сожалению, безуспешных) попытках органов власти бороться с коррупцией.
После революции 1917 г. ситуация изменилась по форме, но не по сути: советское государство ужесточало санкции (вплоть до смертной казни), расширяло круг лиц, ответственных за коррупционные преступления, однако сколько-нибудь значимого успеха достигнуто не было. Как отмечает Я. Гилинский, к 1970 г. «советская номенклатура и бюрократия вплоть до руководителей государства и Коммунистической партии были тотально развращены и коррумпированы (достаточно вспомнить «хлопковые», «фруктовые», «рыбные», «икорные», они же — «узбекские», «казахские», «молдавские», «московские», «одесские» и прочие дела и процессы, отразившие лишь видимую, поверхностную часть явления)» [3].
Таким образом, вся история развития российского общества свидетельствует о попытках искоренения этого явления, однако предпринимаются такие попытки не систематически, все принимаемые меры, как правило, односторонни, носят характер временных кампаний. Зачастую борьба осуществлялась лишь со следствием, а не с причинами, не было комплексного государственного подхода в борьбе с коррупцией.
Следующий виток активизации борьбы с коррупцией пришелся на конец XX — начало XXI в.: мировое сообщество стало уделять все более пристальное внимание коррупции — искать подходы к
пониманию данного феномена, разрабатывать меры противодействия и предупреждения. Подобное происходит не случайно, ведь к концу прошлого столетия коррупция охватила все сферы жизни человеческого общества, ни одно государство не может «похвастаться» ее отсутствием. Стало осознаваться негативное влияние коррупции на безопасность как на национальном, так и на мировом уровне. Глобализация экономики, увеличение числа транснациональных корпораций, повышение влияния международных организаций спровоцировали и глобализацию коррупции.
Это обусловило активизацию международного антикоррупционного нормотворчества. Так, в конце ХХ в. — начале XXI в. под эгидой Организации Объединенных Наций приняты следующие документы: резолюция ЭКОСОС (Экономический и социальный Совет ООН) «Борьба с коррупцией» [2]; Международный кодекс поведения государственных должностных лиц [10]; Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях [5], Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции [7].
Наряду с ООН борьбой с коррупцией в международных масштабах «озаботились» Совет Европы, Организация экономического сотрудничества и развития, Всемирный банк и другие международные организации, результатом чего стало принятие Комитетом министров Совета Европы Программы действий по борьбе с коррупцией, в рамках которой были открыты для подписания две Конвенции — Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (от 27.01.1999) и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (от 04.11.1999, однако данная Конвенция пока не подписана Российской Федерацией). Также специальной резолюцией Совета Европы N° 24 (97) всем государствам предлагается принимать специальные нормы, создающие препятствия для коррупции при финансировании партий и избирательных кампаний. В 1999 г. для мониторинга антикоррупционных стандартов Совета Европы была создана Группа стран по борьбе с коррупцией (ГРЕКО).
Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) разработаны рекомендации по борьбе с взяточничеством в международных деловых операциях и конвенция по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государственных органов при проведении международных деловых
операций. В 2001 г. к борьбе с коррупцией активно подключился Всемирный банк, создав в качестве независимого следственного подразделения в своем составе Департамент по борьбе с коррупцией, мошенничеством и корпоративными нарушениями. Основной задачей указанного департамента является расследование по обвинениям в мошенничестве и коррупции в рамках финансируемых Всемирным банком проектов, а также по обвинениям в нарушениях, допускаемых сотрудниками банка (расследуются сообщения о мошенничестве и коррупции, а также сообщения о неэтичном поведении сотрудников банка).
Российские власти активно «подхватили» эстафету и в начале XXI в., наконец, приняли основополагающий Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», а также ряд сопутствующих федеральных законов, имеющих антикоррупционную направленность. Кроме того, 31 июля 2008 г. Президентом РФ утвержден Национальный план противодействия коррупции (№ Пр-1568) [13], Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции [11], Указом Президента РФ от 13.03.2012 № 297 утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2012—2013 гг. [12].
Однако единства мнений по вопросу о том, что же это такое за явление — коррупция, так и не было достигнуто. В большинстве случаев мнения расходятся по двум основным вопросам: 1) может ли иметь место коррупция в частном секторе; 2) только ли корыстные мотивы преследуют коррупционеры.
Так, согласно Конвенции ООН против коррупции от 2003 г. уголовно наказуемыми должны быть «обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей». Иными словами, нет ограничения получаемых коррупционером преимуществ только преимуществами материального характера. В то же время согласно Федеральному закону от 25. 12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» коррупционным признается лишь получение выгод имущественного характера. Выходит,
совершение либо несовершение действий или бездействие по службе в обмен на услугу, имеющую неимущественный характер (например, предоставление отсрочки от призыва для сына должностного лица), коррупционным поведением в соответствии с национальным законодательством признаваться не может.
Несмотря на то, что большинством международных актов подкуп в частном секторе признается коррупционным, мнения авторов, анализирующих данный вопрос в отечественной литературе, также разделились: одни авторы не согласны с отнесением такого поведения к коррупционному [4, 14], другие полагают, что коррупционные преступления могут совершать и лица, уполномоченные на выполнение управленческих функций в частном секторе [1, 19]. Отметим, что и согласно Межамериканскому соглашению «Против коррупции», принятому 29.03.1996 в г. Каракасе [9], под понятие коррупции подпадают лишь действия «должностного лица или человека, который находится на государственной службе». Выходит, подкуп в частном секторе, по мнению авторов соглашения, не является коррупционным.
По мнению автора, подкуп или продажность является коррупцией вне зависимости от того, в каком секторе это происходит — в публичном или частном. Так, С. Д. Красноусов среди прочего выделяет следующие характеристики общественной опасности коммерческого подкупа как формы коррупции в частном секторе: «Коррумпированный управляющий, получивший подкуп, не отдает предпочтение при выборе исполнителя по договору самой эффективной с точки зрения соотношения цены и качества заявки, а выбирает ту заявку, которая создает условия для получения им выгод в личных целях; коррумпированный заявитель с помощью подкупа исключает попадание в число участников конкурса других заявителей, так как они в силу отсутствия возможности использовать коррупционные связи не могут составить ему конкуренцию в ситуации, когда основным критерием выбора выступает «коррупционный платеж»; чем больше цена контракта, которую необходимо будет заплатить организации в форме уплаты налогов, коммерческого подкупа, тем больше вероятность, что она выберет «неофициальный порядок» осуществления своей деятельности, что в свою очередь повлияет на темп роста экономики» [8, с. 12]. Иными словами, коррупционное поведение вне зависимости от сферы деятельности (публичной или частной) является
угрозой для общества, а потому подкуп в частном секторе также должен признаваться коррупцией.
Что касается мотивов коррупционного поведения, то таковыми, на взгляд автора, должны признаваться не только корыстная заинтересованность должностных лиц или управленцев, но и иная их личная заинтересованность.
Таким образом, под коррупцией корректнее понимать использование лицом служебного положения, статуса или авторитета занимаемой должности из корыстной или иной личной заинтересованности вопреки интересам граждан, общества или государства, а равно предложение, обещание или предоставление ему (либо иным лицам) преимуществ материального или нематериального характера в связи с осуществлением им служебных функций. В связи с этим очевидно, что национальное антикоррупционное законодательство настоятельно требует дальнейшего совершенствования.
Список литературы
1. Борьба с коррупцией в государственных органах Республики Казахстан: учеб. пособие / под ред. Е. О. Алауханова. Алматы, 2008. URL: www. allpravo. ru.
2. Борьба с коррупцией: резолюция ЭКОСОС ООН от 24.07.1995 № 1995/14. URL: http://www. un. org/russian/ecosoc/docs/1995resolutions. shtml.
3. Гилинский Я. Коррупция: теория и российская реальность. URL: http://sartraccc. ru/i. php?oper=read_file&filename=Pub/gilinsky (30-0605). htm.
4. Дахин А. В. Коррупция: элементы социологической модели // Коррупция в органах государственной власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество. Нижний Новгород, 2001.С. 192.
5. Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях: принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 16.12.1996 № 51/191. URL: http://www. un. org/ russian/documen/declarat/bribery. htm.
6. Ключевский В. О. Терминология русской истории. Т. 4. М.: Правда, 1989. С. 180.
7. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 31.10.2003 № 58/4. URL: http://www. un. org/ru/documents/decl_conv/ conventions/corruption. shtml.
8. Красноусов С. Д. Коммерческий подкуп как форма коррупции в частном секторе: понятие и противодействие. Владивосток, 2012. С. 12.
9. Межамериканское соглашение «Против коррупции»: принято 29.03.1996 в г. Каракасе.
10. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц: утвержден резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 12.12.1996 № 51/59. URL: http://www. un. org/russian/documen/ convents/ int_code_of_ conduct. html.
11. Национальная стратегия противодействия коррупции: утверждена Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460.
1 2. Национальный план противодействия коррупции на 2012—2013 годы: утвержден Указом Президента РФ от 13.03.2012 № 297.
13. Национальный план противодействия коррупции: утвержден Президентом РФ 31.07.2008 № Пр-1568.
14. Незнамова З. А. Понятие коррупции и коррупционных преступлений. URL: http://crime. vl. ru/docs/konfs/ecmarch. htm.
15. О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами: Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ.
16. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ.
17. Российское уголовное законодательство Х—ХХ веков / Т. 1. М., 1984. С. 224.
18. Русская Правда и Псковская Судная грамота: материалы к изучению истории государства и права России / Краснояр. гос. ун-т; сост. С. А. Бердникова, О. П. Подосенов. Красноярск, 2002. С. 86.
19. Сатаров Г. А. Россия и коррупция: кто кого? // Российская газета. 1998. 19 февраля.
