CC BY
120
90 4. ЧАСТНЫЕ КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
4. ЧАСТНЫЕ КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
КОРРУПЦИЯ
УДК 343.9 ББК67.51
Г.С. Мауленов*
ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ НОРМ В АНТИКОРРУПЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Выжимка: Казахстан вышел на новый уровень противодействия коррупции, ратифицировав важнейшие международные правовые акты. В связи с этим, встал вопрос об их имплементации в национальное законодательство.
Ключевые слова: имплементация; коррупция; Республика Казахстан.
G.S. Maulenov
IMPLEMENTATION OF INTERNATIONAL NORMS AND ANTI-CORRUPTION LEGISLATION IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN
Summary: Kazakhstan has moved to a new level of crime counteraction by ratifying the most important international legal acts. Thus, a question arose about its implementation into national legislation.
Key words: implementation; corruption; the Republic of Kazakhstan.
В Послании Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева «Социальноэкономическая модернизация — главный вектор развития Казахстана» от 27 января 2012 г. отмечено: «Один из важных вопросов модернизации — решительная борьба с коррупцией. Надо использовать новые правовые механизмы, информационные возможности, шире привлекать общество для предупреждения и профилактики коррупционных нарушений. Надо изучить и использовать опыт других стран. Необходимо переходить к декларированию не только доходов, но и расходов государственных служащих. Надо принять закон по этому вопросу. Поручаю Правительству в трёхмесячный срок подготовить и пред-
* Газиз Сырбаевич Мауленов — доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института государства и права им. Г. Сапарга-лиева, член Санкт-Петербургского международного криминологического клуба (Астана, Республика Казахстан). E-mail: [email protected]
© ЕС. Мауленов, 2013
ставить Комплексную антикоррупционную программу».
Несмотря на то, что после принятия Закона РК «О борьбе с коррупцией» прошло почти 14 лет, коррупция по-прежнему представляет значительную угрозу для государства и общества. Вопрос противодействия коррупции можно считать одним из актуальных для любого цивилизованного общества. Коррупция разлагает и расшатывает государство изнутри, сводит на нет инициативы и достижения. Не случайно борьба с этим злом является одним из главных приоритетов государственной политики Казахстана, особенно в сфере государственной службы.
В законодательстве Республики Казахстан сам термин «коррупция» впервые был употреблён в 1992 году в Указе Президента Республики Казахстан «О мерах по усилению борьбы с организованными формами преступности и коррупцией», однако само понятие «коррупция» в нём не было сформулировано.
Важным «поставщиком» коррупционной практики является широко распространённый метод правительственной политики регулировать рыночные проблемы нерыночными средствами, в связи с чем открываются многочисленные поводы для того, чтобы прибегать к коррупционным отношениям.1 Государство с переходом к рыночной экономике, как могло показаться некоторым «либералам», не утрачивает функции регулятора экономического развития.
Особый подрыв авторитета государственной власти преступление представляет лишь тогда, когда осуществляется посредством осуществления функций власти. Только тот, кто действует как орган власти, может своими действиями ронять достоинство власти и подрывать её авторитет. Только наделённый полномочиями власти получает более лёгкую возможность, пользуясь ими, совершать такие правонарушения, которые не могут быть совершены частными лицами, как например, лихоимство и др., — писал в начале XX в. известный государствовед Н.М. Коркунов.2
Беспристрастность, независимость официальных лиц государственных органов при принятии ими соответствующих решений — одно из важнейших условий предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы и тем самым обеспечения справедливой конкуренции на товарных рынках. В целом же приходится отметить, что феномен коррупции связан с деятельностью государства и особенно его монопольными и разрешительными функциями. Но это не означает, что сведение к минимуму этих функций государства автоматически должно вести к снижению уровня коррупции.
Коррупция обусловлена и тем обстоятельством, что одни лишь формальные, закреплённые в законах и иных нормативных правовых актах отношения между государственными и негосударственными структурами не могут обеспечить полно-
1 Щетинин В. Одолеем ли коррупцию?// Международная жизнь. — 1993. —№2, — С. 77.
2 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. Часть Особенная. — СПб., 1909.
- С. 699.
ценного функционирования системы государственного управления и объективно в любом обществе дополняются неформальными отношениями. Специфическим видом этих неформальных отношений и является коррупция. В данном контексте любопытно высказывание профессора Д. Шэклтона, который отметил, что «пока государство в той или иной форме регулирует жизнь общества, оно вынуждено мириться с определённым уровнем коррупции».3 Может быть, правы философы, считающие, что там, где нет государственной власти, нет и коррупции.
В целом, принятые Законы в настоящее время уже апробированы, выявились их недостатки. Сегодня очень важно соотношение антикоррупционного законодательства Республики Казахстан и Конвенции ООН 2003 года «Против коррупции», а также важна имплементация норм международного права в казахстанское законодательство.
В международном праве для обозначения понятия «осуществление» норм международного права широкое распространение приобрел термин «имплементация».4
Происшедший от английского implementation (осуществление, выполнение), термин «имплементация» прочно укоренился в международно-правовой практике. Его можно встретить в многочисленных резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН и её органов, решениях иных международных организаций.
Равенство государств, их независимость в осуществлении внутренней и внешней политики обусловили то обстоятельство, что они, являясь создателями международно-правовых норм, выступают в то же время основными субъектами их имплементации. Подавляющее большинство международно-правовых норм, содержащихся в Женевских конвенциях 1949 г. и Дополнительных протоколах к ним 1977 г., реализуется через национальный механизм имплементации.
3 См.: ShackletonJ. Corruption: An essay in economic analysis // Political guart L. — 1978.— Vol. 49. — №l. — P. 25-37.
4 Никифоров Б.С., Решетников Ф.М. Современное американское уголовное право. — М., 1990. - С. 53.
92 4. ЧАСТНЫЕ КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
Однако имплементация норм международного права на национальном уровне
- основной, но не единственный путь их реализации. В нормах международного гуманитарного права закреплены дополнительные международно-правовые и организационные средства обеспечения имплементации на международном уровне, которые в своей совокупности составляют международный механизм имплементации норм международного гуманитарного права.
В советской науке международного права теоретические аспекты содержания международного механизма имплементации были исследованы недостаточно. Особенности международного механизма имплементации норм международного гуманитарного права практически не рассматривались. Видимо, такое отношение было связано, прежде всего, с утвердившимися в науке идеологическими догмами и особенностями внешней политики СССР.
Таким образом, под международным механизмом имплементации норм международного гуманитарного права понимается система правовых и организационных средств, как создаваемых совместными усилиями государств, так и используемых индивидуально в целях всесторонней, своевременной и полной реализации принятых в соответствии с международным гуманитарным правом обязательств.
Присоединение Казахстана к конвенциям может быть учтено при рассмотрении дел в Европейском суде по правам человека в Страсбурге, в международных судах, при рассмотрении дел в иностранной юрисдикции.
Детальное содержание указанных конвенций до настоящего времени не известно ни казахстанским гражданам, ни представителям власти. При этом конвенции описывают правовые нормы, многие из которых являются новациями для казахстанского законодательства.
Согласно Конституции РК любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Необходима официальная публикация текстов ратифицирован-
ных конвенций. Также необходимы шаги по проведению сравнительного анализа положений конвенций с нормами нашего законодательства, подготовка разъясняющих документов.
Важной чертой Конвенций является расширение круга правонарушений, относимых к коррупционным, по которым наша страна, с одной стороны, приняла обязательства по их криминализации в национальном законодательстве, а с другой стороны, получила правовые инструменты международного сотрудничества в части обмена информацией, совместного проведения расследований, ареста, конфискации и возврата активов, выдачи преступников (для этого теперь не требуется заключение отдельных двусторонних договоров).
В настоящий момент Республика Казахстан осуществляет планомерную работу по приведению уголовного законодательства республики в соответствие с международным уголовным правом.
Так, признавая ценность принципов, на которых базируются общепризнанные нормы международного уголовного права, к которым в частности, относится принцип уголовно-правовой ответственности за серьёзное нарушение норм международного уголовного права, нашей республикой были проведены мероприятия по организации на государственном уровне деятельности, направленной на присоединение к отдельным международным договорам и соглашениям, а также для организации работы по внесению соответствующих дополнений в национальное законодательство Республики Казахстан.
Особое значение имеет приведение казахстанского антикоррупционного законодательства в соответствие с Конвенцией ООН «Против коррупции». Коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает эффективное государственное управление, нарушает принципы равенства и социальной справедливости и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.
Коррупция — «достояние» не только бедных стран. Согласно данным статистики коррупция широко распространена в
США. Проблемы коррупции неоднократно становились предметом слушаний в Конгрессе и Сенате США.
В частности, большой резонанс получило обсуждение в Конгрессе США Акта о честной конкуренции и против взяточничества 1998 г., имплементирующего Конвенцию ОЭСР 1977 года.
Республика Казахстан участвует во многих международных механизмах по борьбе с коррупцией. Так, в 2003 году наше государство ратифицировало Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и в 2008 г. Конвенцию ООН против коррупции.
В Конвенции подчеркнута необходимость проводить в первоочередном порядке общую уголовную политику, направленную на защиту общества от коррупции, включая принятие соответствующего законодательства и превентивных мер.
Конвенция является базовым документом и призвана сформировать общую уголовно-правовую антикоррупционную политику на международном уровне. Устанавливает обязанность государств закрепить в своём уголовном законодательстве составы таких преступлений, как подкуп государственных должностных лиц, подкуп в частном секторе, злоупотребление влиянием в корыстных целях, отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией, и др., а также установить санкции за их совершение.
Эксперты Совета Европы также определяют коррупцию как «взяточничество, подкуп и любое другое поведение лица, наделённого ответственностью в общественном и частном секторе и нарушающего свои обязанности, причём это поведение направлено на получение любых неправомерных преимуществ для себя и другого лица». Парадигма коррупционных правонарушений на современном этапе, как видно, наделяется свойством к предельному расширению, в неё включаются новые виды коррупционных деяний.
В Конвенции о гражданско-правовой ответственности, принятой Советом Европы, коррупция означает просьбу, предложение, дачу или получение, прямо или опосредованно взятки или любого другого ненадлежащего преимущества, или пер-
спектив таковых, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или перспектив таковых.
В Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (ч. 1 ст. 8) коррупция трактуется как:
а) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;
б) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.
В документах 34-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН (1979) коррупция означает «выполнение должностным лицом каких-либо действий или бездействие в сфере его должностных полномочий за вознаграждение в любой форме в интересах дающего такое вознаграждение, как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения».
Репрезентативно также понимание коррупции, принятое в германском антикоррупционном законодательстве. Здесь коррупция есть:
— злоупотребление государственной должностью, политическим влиянием или положением в сфере торговли или промышленности;
— предоставление преимуществ третьему лицу;
— осуществляется с целью получения какой-либо выгоды должностным лицом или третьим лицом; наносит вред обществу (если речь идёт о государственной или политической фигуре) или компании (если речь идёт о лице, занимающем должность в области коммерции).
94 4. ЧАСТНЫЕ КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
Между тем, в Законе Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» отмечено: «Под коррупцией в настоящем Законе понимается не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей либо иное использование ими своих полномочий для получения имущественной выгоды, а равно подкуп данных лиц путём противоправного представления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ».
Если присмотреться к этой дефиниции, можно отметить, что её содержание в некотором смысле отличается от международных трактовок. Здесь нет слов «злоупотребление», «личная выгода», нет указания на действия в корыстных целях и т.д. Расходится оно с определениями, зафиксированными в документах ООН и Совета Европы.
Отметим международные антикоррупционные документы:
1. Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Целью Конвенции является создание эффективных средств правовой защиты для лиц, понёсших ущерб в результате актов коррупции, позволяющие им защищать свои права и интересы, включая возможность получения компенсации за ущерб.
2. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию. Целью Конвенции является расширение, активизация и надлежащее функционирование международного сотрудничества в области уголовного права стран — участниц Конвенции, с целью предотвращения угрозы верховенству закона, демократии и правам человека, эффективному государственному управлению, принципам равенства и социальной справедливости, конкуренции, экономическому развитию и угрозы стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.
3. Конвенция ООН против коррупции. Целью Конвенции являются: содействие принятию и укрепление мер, направленных
на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней, поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятие мер по возвращению активов, поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом.
4. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности. Цель Конвенции заключается в содействии сотрудничеству в деле более эффективного предупреждения транснациональной организованной преступности и борьбы с ней.
5. Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств. Одной из целей настоящей Конвенции является повышение роли правительств в предотвращении случаев вымогательства взяток от отдельных лиц и компаний присовершении международных деловых операций.
6. Руководство ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе.
В целом, уголовное законодательство РК соответствует международным антикоррупционным стандартам, однако имеются некоторые несоответствия и пробелы, касающиеся ответственности за коррупционные преступления.
Так Конвенция ООН против коррупции предусматривает в качестве коррупционных преступлений 12 составов: подкуп национальных публичных должностных лиц; подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций; хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом; злоупотребление влиянием в корыстных целях; злоупотребление служебным положением; незаконное обогащение; подкуп в частном секторе; хищение имущества в частном секторе; ответственность юридических лиц; сокрытие; воспрепятствование осуществлению правосудия; отмывание доходов от преступлений.
Вместе с тем Уголовный кодекс РК не предусматривает ответственности за некоторые деяния, расцениваемые в обозначенных Конвенциях как коррупционные, а именно:
1. Незаконное обогащение и обещание иностранному публичному должностному лицу или должностному лицу публичной международной организации какого-либо неправомерного преимущества в связи с ведением международных дел, в соответствии со ст. 20 Конвенции ООН против коррупции.
2. Обещание неправомерного преимущества лицу, которое руководит работой организации частного сектора или работает в любом другом качестве в такой организации, в соответствии со ст. 21 Конвенции ООН против коррупции.
3. Сокрытие или утаивание подлинного характера, источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, прав на имущество или его принадлежность, заведомо предоставляющих доходы от преступлений, предусмотренное п. 1 «а», «п» ст. 23 Конвенции ООН против коррупции.
4. Сокрытие и непрерывное удержание имущества, заведомо полученного в результате совершения коррупционного преступления, в соответствии со ст. 24 Конвенции ООН против коррупции.
5. Обещание неправомерного имущества с целью склонения к даче ложных показаний или предоставления доказательств
по уголовному делу, в соответствии со ст. 25 Конвенции ООН против коррупции.
6. Не предусмотрена УК РК ответственность за коррупционные преступления, совершённые юридическими лицами, в соответствии со ст. 25 Конвенции ООН против коррупции. Большинство учёных выступают против уголовной ответственности юридических лиц, другие за. Так, А.В. Наумов, ссылаясь на правотворческий опыт европейских стран (например, УК Франции 1992 г.), доказывает, что ответственность юридических лиц вполне может сосуществовать с принципом личной виновной ответственности и дополнять его.5
Казахстан вышел на новый уровень противодействия коррупции, ратифицировав важнейшие международные правовые акты. В связи с этим, встал вопрос об их имплементации в национальное законодательство. Особого внимания заслуживает их реализации в республиканское законодательство, в частности положений Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.
В условиях расширяющихся международных связей проблема борьбы с коррупцией неразрешима в отдельно взятой стране и требует адекватных скоординированных мер противодействия как в рамках существующих международных организаций, так и вновь создаваемых.
5 Цит. по: Кузнецова Н.Ф. Новый Уголовный кодекс Республики Беларусь // Вестник МГУ. — Серия 11 «Право». — 2000. — №3, — С. 8.
