Бланкетные нормы законодательства об административных правонарушениях Текст научной статьи по специальности «Право»

Н. В. Макарейко,

доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного права и процесса Нижегородской академии МВД России

N.V. Makareyko,

Doctor of Law, Associate Professor, Professor of the Department of Administrative Law and Process of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs ofRussia

makareiko_nik@mail.ru

DOI:

БЛАНКЕТНЫЕ НОРМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА о,

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ И

а

Аннотация: бланкетные нормы получили широкое применение при формиро- |

вании законодательства об административных правонарушениях. Они позволяют ^

обеспечить экономию текста закона. Вместе с тем возникает ряд дополнительных ■§

сложностей. К их числу относится и расширение подзаконного нормативного право- 2

вогорегулирования, которое осуществляется посредством использования потенциала |

бланкетных норм административного права. Изложены предложения, направленные §

на предупреждение дефектов указанных норм при реформировании законодательства ^

об административных правонарушениях. Ихучет будет способствовать минимизации Ц

правовых ошибок в ходе правоприменения. о

Ключевые слова: бланкетная норма, законодательство, административная §

ответственность. 2

BLANKET RULES OF THE LEGISLATION |

ON ADMINISTRATIVE OFFENSES |

W

Abstract: blanket norms have been widely used in the formation of legislation on administrative offenses. They make it possible to .save the text of the law. At the .same time, a number of additional difficulties arise. These include the expansion of by-law normative

legal regulation, which is carried out through the use of the potential of blanket norms of Ц

administrative law. Proposals aimed at preventing defects in these norms in the course of E

reforming the legislation on administrative offenses are presented. Taking them into account |

will help to minimize legal errors in the course of law enforcement. х

Keywords: blanket norm, legislation, administrative responsibility. 59

Принципиальное реформирование законодательства, как и

правило, ставит на повестку дня фундаментальные вопросы, от ре- ?

шения которых зависит успех данного вида юридической деятельно- Ц

сти. К их числу относится использование исходных средств норма- |' тивного правового регулирования, которыми являются нормы права. Данный посыл в полной мере относится и к разработке законодательства об административных правонарушениях.

Нормы административного права традиционно привлекают внимание исследователей. Об этом свидетельствуют как монографические исследования [1], так и публикации других жанров [2]. Традиционно характеристика названного элемента механизма административно-правового регулирования включена в учебники, что является очевидной иллюстрацией его важности. Наряду с этим отдельные виды норм административного права оказались на периферии научного осмысления, в том числе бланкетные нормы. В отличие от теории уголовного права, где бланкетные нормы традиционно исследуются на монографическом уровне, в науке административного права, за редким исключением [3], данная проблематика не изучается.

Между тем широкая практика использования бланкетных норм права в законодательстве об административных правонарушениях требует проведения специальных исследований указанной проблемы. „о Высшим органом конституционного судопроизводства в этой связи го было отмечено, что большинство норм Особенной части КоАП РФ носят бланкетный характер, и для их корректного уяснения и адекватного № применения требуется знание правил, которые установлены регуля-§ тивными законодательными и подзаконными актами [4]. Вместе с тем § и при регулировании производства по делам об административных 2 правонарушениях названные нормы получили широкое применение.

В официальной риторике бланкетные нормы права традиционно

— связывают с повышением коррупционных рисков, и в связи с этим

§ ставится задача по сокращению их использования в практике норма-

^ тивного правового регулирования. Не умаляя той опасности, которые

§ они в себе заключают, следует признать, что данные нормы являются

^ необходимым и обязательным элементом нормативного правового

регулирования. В ряде случаев отсутствует альтернатива в выстра-оо „

о ивании как внутриотраслевой, так и межотраслевой коммуникации. ^ Современный этап общественного развития характеризуется необхо-С димостью осуществления комплексного правового регулирования, это касается и законодательства об административных правонарушениях. 60 Такое положение дел обусловлено тем, что посредством администра-^ тивной ответственности охраняются отношения различной отраслевой СЧ природы. В связи с этим возлагается повышенная ответственность ® на субъектов как правотворчества, так и правоприменения. Они ^ не только должны в совершенстве знать специфику данного вида публично-правовой ответственности, но и понимать сущность охраняемых правовых отношений.

Закрепление бланкетных норм законодательства об административных правонарушениях сопровождается определенными дефектами.

Наиболее очевидным является расширение границ нормативного правового регулирования. Так, статьей 1.1 КоАП РФ определено, что административная ответственность может быть установлена исключительно на федеральном и региональном уровнях с использованием в качестве источников только закона. Между тем границы административной ответственности существенно расширяются, когда посредством изменения позитивного нормативного правового регулирования можно увеличить возможность применения административно-правовых санкций. Традиционно в качестве примеров приводят регулирование отношений в области дорожного движения [5]. ^ Однако позитивное нормативное правовое регулирование осущест- | вляется органами исполнительной власти и на более низком уровне | иерархической организации. Так, санитарные правила и гигиениче- I ские нормативы утверждаются Главным санитарным врачом РФ [6]. ■§ Указанное должностное лицо может как ввести административную I ответственность, так и освободить от нее. Очевидно, что следует идти § по пути ограничения бланкетного нормативного правового регули- | рования, обращаться к данному способу только в том случае, когда | отсутствует альтернатива. | Следует разделить позицию А.В. Винницкого, который к дефектам | бланкетных норм административно-деликтного права относит тот §> факт, что «ряд деяний, формально подпадающих под диспозицию 5 бланкетной нормы, могут не содержать признак общественной вред- | ности» [7, с. 15]. А потому отсутствует необходимость в установлении Ц административной ответственности. | Для бланкетного нормативного правового регулирования харак- | терно то, что должно быть предписание, к которому дается отсылка. Распространенным дефектом является ситуация, когда отсутствуют § правила, к которым дается отсылка. При такой ситуации бланкетная Ц норма административно-деликтного права по сути является «мерт- | вой». В связи с этим необходимо осуществлять пакетное принятие § законов и подзаконных нормативных правовых актов в области законодательства об административных правонарушениях. Признавая 61 масштабность задачи, мы вместе с тем считаем, что это наиболее оп- ^ тимальный путь, возможность избежать пробельности в нормативном и правовом регулировании. I В ряде ситуаций имеет место значительное запаздывание в приня- | тии нормативных правовых актов, к которым дается отсылка: «Другой § негативной стороной бланкетных норм является длительность принятия подзаконных актов, которые призваны конкретизировать закон. Некоторые из них не принимаются годами» [8, с. 278].

В качестве примера можно сослаться на проблему (на уровне субъектов РФ) создания механизма по наделению сотрудников полиции правами составлять протоколы об административных правонарушениях за совершение нарушений, установленных региональными законами об административных правонарушениях. Высшие органы исполнительной власти субъектов РФ должны были заключать соответствующие соглашения с МВД России. Закрепление подобного механизма привело к тому, что потенциал полиции в течение длительного времени не мог быть в полной мере использован в механизме противодействия административным правонарушениям на региональном уровне.

Следует учитывать, что в бланкетных нормах содержатся отсылки как к нормативным правовым актам, так и к другим формам (источникам) права. Данное свойство рассматриваемых норм свидетельствует „о об их универсальном характере, что в значительной степени расширяет возможности их применения, но и создает дополнительные сложности. § В ряде случаев отсылка дается к нормам морали, например в ст. 20.1, о- 20.21 КоАП РФ.

§ Одним из дефектов, возникающих при конструировании бланкет-§ ных норм законодательства об административных правонарушениях, 2 является наличие так называемых ступенчатых отсылок. В данном слу-^ чае имеет место отсылка к отсылке. При такой ситуации в источнике, — к которому дается отсылка, отсутствует правило поведения, и необхо-§ димо искать тот акт, где, в конечном итоге, такое правило содержится. 5 Так, детализация нормативного правового регулирования условий § содержания лиц, к которым применена такая мера административно-^ процессуального обеспечения, как административное задержание, определяется Постановлением Правительства РФ от 15 октября о 2003 г. № 627 [9]. В нем обнаруживаются отсылки еще к нескольким ^ постановлениям Правительства РФ, нормативным правовым актам С Минздрава России и ФСБ России. Такая ситуация затрудняет целостное восприятие нормативного правового регулирования, провоцирует 62 дополнительные сложности.

^ В нормативных правовых актах об административных право-СЧ нарушениях широко встречаются неопределенные отсылки. В этих ® случаях законодателем используются общие формулировки, например: ^ «в соответствие с законодательством», «в соответствие с правилами», «в установленном порядке», в «нарушение установленных правил» и т.п. В результате у правоприменителя возникают сложности в понимании сущности правовых предписаний. Он может дать широкое толкование, которое будет выходить за рамки воли субъекта право-

■о 5

творчества, изложенной в базовой норме. Очевидно, что при такой ситуации существует реальная угроза совершения административно-правовой ошибки [10], возникнет опасность причинить ущерб правам субъектов административно-правовых отношений, ограничить их законные интересы.

Объем статьи не позволяет назвать и другие дефекты, которые свойственны бланкетным нормам законодательства об административных правонарушениях, а также определить пути их преодоления. Автор будет считать свою задачу выполненной, если данные материалы позволят инициировать научную дискуссию по заявленной теме и выработать рекомендации для законодателя, что весьма важно для качественного проведения третьей кодификации законодательства об административных правонарушениях.

Список литературы:

1. Коренев, А. П. Нормы администратвиного права и их применение / А.П. Коренев. - М. : Юрид. лит., 1978. - 142 с.

2. Саенко, С.И. Норма административного права России: перспективы понятийной модификации / С.И. Саенко // Административное право и процесс. - 2018. - № 5. - С. 9-13.

3. Труфанов, М. Е. Бланкетность норм административного права / М.Е. Труфанов : учебное пособие. - Краснодар : Краснодарский ун-т МВД России, 2015. - 60 с. |

4. По делу о проверке конституционности ч. 11 ст. 7 Федерального за- 5 кона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» Ц и ч. 2 ст. 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правона- | рушениях в связи с жалобой гражданки И. А. Никифоровой : постановление | Конституционного Суда РФ от 17 мая 2021 г. № 19 // Рос. газ. - 2021. - 2 июня. ^

5. О Правилах дорожного движения : постановление Правительства РФ § от 23 октября 1993 г. № 1090 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 5

- 1993. - № 47, ст. 4531. |

6. Об утверждении санитарных правил и норм СанПиН 2.1.3684-21 £ «Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий § городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий : постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2021 г. № 3 // Официальный интернет-портал правовой информации. - ЦКЬ: http://pravo.gov.ru

7. Винницкий, А.В. Административная ответственность арбитражных управляющих: динамика и практика применения новых норм КоАП РФ / А.В. Винницкий // Административное и муниципальное право. - 2017.

- № 12. - С. 11-25.

За

5

63

8. Москалькова, Т.Н. Нормотворчество / Т.Н. Москалькова, В.В. Черенков : научно-практическое пособие. - М., 2014. - 446 с.

9. Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц : постановление Правительства РФ от 15 октября 2003 г. № 627 // Собр. законодательства Рос. Федерации. -2003. - № 42, ст. 4077.

10. Бочарникова, Н.А. Административная ошибка: правовое содержание, значение и основные направления преодоления : монография / Н.А. Бочарникова. - Воронеж : Научная книга, 2013. - 191 с.

f

I 8 0Q

I

§ С

I 8 0Q

I

64

Я о «V

CV