CC BY
15ПОЛИТИКА И ПРАВО
H.A. МИХАЛЕВА, доктор юридических наук, заслуженный деятель наук РФ, Почетный работник
высшей школы, профессор МГЮУ им. О.Е. Кутафина (МГЮА);
А.Л. ГОРОХОВАТСКАЯ, магистрант МГЮУ им. О.Е. Кутафина (МГЮА)
БИКАМЕРАЛИЗМ НА ПРОСТРАНСТВЕ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
Определенные пробелы в сравнительно-правовом анализе парламентской деятельности стран СНГ оставляют простор для научного исследования. Именно это привлекло внимание авторов.
Ключевые слова: бикамерализм, Содружество Независимых Государств, парламентаризм, высшие органы государственной власти.
N.A. MIKHALEVA, doctor of legal sciences, honored worker of sciences of Russian Federation, honorary worker of higher school, professor MSLU them. O.E. Kutafin (MSLA);
A.L. GOROKHOVATSKAYA, undergraduate MSLU them. O.E. Kutafin (MSLA)
BIKAMERALIZM ON SPACE THE COMMONWEALTH OF INDEPENDENT STATES
Certain gaps in the comparative legal analysis of the parliamentary activity of the CIS countries leave room for scientific research. This attracted the attention of the authors.
Key words: bikameralizm, the Commonwealth of Independent States, parliaments, Supreme bodies of state power.
1. Актуальность проблемы
Одна из важнейших задач современного правоведения — изучение перехода от тоталитарной государственности, официально именовавшейся социалистической, к демократической форме правления. В рамках этой проблематики находится реформирование института парламента, превращение прежнего чисто фасадного учреждения в реальный орган народного представительства.
После распада СССР в каждой из бывших республик СССР стала формироваться новая система высших органов государственной власти. На смену Верховным советам 15 союзных республик пришли национальные парламенты, из них 11— в странах СНГ.
Однако если проблемы отечественного парламентаризма давно являются предметом научных ис-следований1, то вопросы становле-
1 См. Авакъян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России. - М.: Росс.-юрид. издат. дом, 1999; Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной России. Орел, 2003; Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб: Юрид. центр Пресс, 2003;Гранкин И.В. Парламент России. М.: Изд-во гуманитарной лит-ры, 2001; Конюхова И.А.Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал росс.права. 2004. № 1. С. 109 - 120;Козлов И.П. Гражданское общество и его роль в становлении и развитии демократии и парламентаризма // Юстиция. 2012. № 2; Садовникова Г.Д. Представительные органы в Российской
ния, структуры, полномочий и процедуры деятельности парламентов стран СНГ изучены совершенно недостаточно2 . В то же время нельзя не отметить возрастающий интерес к парламентской проблематике в СНГ среди научной молодежи3 .Оп-
Федерации: проблемы исторической обусловленности, современного предназначения и перспективы развития: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013; Чиркин В.Е. Законодательная власть. М.: Норма, 2008; Его же. Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование. М.: Норма, 2009; и др.
2 См.: Василевич Г.А. Парламент Республики Беларусь: конституционно-правовой аспект / / Право и экономика. Минск, 1989. С. 15 - 39;Вегера И.В. Разграничение компетенции Парламента и Президента Республики Беларусь в сфере правового регулирования законодательными актами // Вестник Полоцкого гос. ун-та. 2006. № 8. С. 182 - 185; Ковеш-ников Е.М.,Марченко М.Н., Стешенко Л.А. Конституционное право стран Содружества Независимых Государств. М., 1999; Мещерякова О.М. Европейский союз и Содружество Независимых Государств: сравнительно-правовой анализ механизмов интеграции // Правовая инициатива. 2013. № 3. С. 11; Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М.: Юристъ, 1998; и др.
3 См.: Гузенкова Т.С. Верховная Рада в 1991 - 2001 годах (Историческое развитие новейшего парламентаризма на Украине): Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Киев, 2002; Забейворота А.И. Институт парламента в российско-белорусской интеграции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000; Махмудов С.А. Становление и развитие парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2011; Милъчакова О.В.
ределенные пробелы в сравнительно-правовом анализе парламентской деятельности стран СНГ оставляют простор для научного исследования. Именно это привлекло внимание авторов.
2. Нормативно-правовая база парламентаризма в странах СНГ
Парламент - это общегосударственный представительный орган, основная деятельность которого заключается в принятии законов.
В странах СНГ высшие представительные органы государственной власти называются по-разному: в Азербайджане - Милли Меджлис; Армении — Национальное собрание; Беларуси — Национальное собрание (Парламент); Казахстане, Молдове — парламент; Кыргызстане — Жо-горкукенеш; России — Федеральное Собрание; Таджикистане — Мадж-лиси Оли; Туркменистане — Меджлис; Узбекистане — ОлийМажлис; Украине — Верховная Рада.
Структура и правовой статус парламентов СНГ определяются национальными конституциями, специальными законами и парламентскими регламентами. Это, в частности, — гл. 6 Конституции Азербайджана — «Законодательная власть»; гл. 4 Конституции Арме-
Парламент в Европейских странах СНГ (На примере Верховной Рады Украины): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004;Чопяк А.П, Проблемы контроля Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью правительства российской федерации // Правовая инициатива. 2012. № 3. С. 7 и др.
нии — «Национальное Собрание»; гл. 4 разд. IV Конституции Беларуси — «Национальное Собрание»; гл. 4 разд. IV Конституции Казахстана — «Парламент»; гл. 4 разд. I Конституции Кыргызстана — «Жо-горкуКенеш»; гл. 4 разд. III Конституции Молдовы — «Парламент»; гл. 5 Конституции РФ — «Федеральное Собрание»; гл. 3 Конституции Таджикистана — «Маджлиси Оли»; гл. 4 Конституции Туркменистана — «Меджлис Туркменистана»; гл. 18 Конституции Узбекистана — «Олий-Мажлис Республики Узбекистан»; разд. 4 Конституции Украины — «Верховная Рада Украины» и др.
В некоторых странах наряду с конституцией принимаются специальные законы о парламенте, например Закон Беларусиот 8 июля 2008 г. (с изм.) «О Национальном Собрании Республики Беларусь»4; конституционные законы: от 12 марта 1999 г. «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депу-татов»5 и от 9 января 2009 г. «О Меджлисе Туркменистана»6. Гораздо реже можно встретить законы, регламентирующие конституционно-правовой статус отдельных палат. Это, например, — конституционные законы Узбекистана: от 2 декабря 2002 г. (с изм.) «О Законодательной палате ОлийМажлиса Рес-
4 См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. № 172. Ст. 2 /1467 (с изм.).
5 См.: Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1999. № 4. Ст. 100.
6 См.: Ведомости Меджлиса Туркменистана. 2009. № 1. Ст. 15.
публики Узбекистан»7 и от 12 декабря 2002 г. «О Сенате ОлийМаж-лиса Республики Узбекистан»8.
Огромное значение для оформления парламентской архитектоники имеют регламенты. Это, в частности, — регламенты: Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусьот 9 октября 2008 г.9; Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь от 19 декабря 2008 г.10; Ма-жилисаПарламента Казахстаот 8 февраля 1996 г. (с изм.)11 и Сената Парламента Казахстана от 20 мая 1996 г. (с изм.)12; Жогоркукенеша Кыргызстана от 2 декабря 2010 г. (с изм.)13; Парламента Молдовыот 2 апреля 1996 г. (с изм.)14; Совета Федерации ФС РФ от 30 января 2002 г. (с изм.)15; Государственной
7 См.: СУ Республики Узбекистан. 2002. № 24. Ст. 93; 2003. № 11. Ст. 82;
2007. № 1. Ст. 153; № 29-30. Ст. 298;
2008. № 52. Ст. 510; 2011. № 16. Ст. 160.
8 См.: там же. 2002. № 24. Ст. 83; 2003. № 11. Ст. 82; № 16. Ст. 160.
9 См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. № 248. Ст. 4/5670.
10 См.: там же. 2009. № 15. Ст. 4/5869.
11 См.: Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1996. № 3. Ст. 213; № 18. Ст. 362.
12 См.: там же. 1996. № 6-7. Ст. 227; 2012. № 12. Ст. 90.
13 См.: Ведомости Жогоркукенеша Кыргызстана. 2010. № 3. Ст. 168; 2012. № 40. Ст. 13; 2011. № 2. Ст. 16; 2012. № 4. Ст. 2121; № 6. Ст. 2393.
14 См.: Официальный монитор Республики Молдов». 2000. № 59-62. Ст. 399; № 77. Ст. 568; 2001. № 47-48. Ст. 216, 218.
15См.: htpp: // www. ргауо. gov. ru
Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. (с изм.)16; Маджлиси Милли Маджли-си Оли Республики Таджикистан от 7 ноября 2001 г. (с изм.)17 и Мадж-лиси Милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан от 10 ноября 2000 г. (с изм.)18; Меджлиса Туркменистана от 9 января 2009 г.19; Законодательной палаты ОлийМаж-лиса Республики Узбекистан от 29 августа 2003 г. (с изм.)20 и Сената ОлийМажлиса Республики Узбекистан от 29 августа 2003 г. (с изм.)21 ; Верховной Рады Украины от 10 февраля 2010 г. (с изм.)22.
Регламент — это нормативный акт, устанавливающий процедуру деятельности верховного представительного учреждения, способы осуществления им своих конституционных полномочий. Разработка регламентов становится закономерностью развития представительной
16 См.: там же.
17 См.: АхбориМаджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001. № 11. Ст. 682;
2002. № 5. Ст. 506; № 11. Ст. 817; 2004. № 1. Ст. 15.
18 См.: там же. 2000. № 11. Ст. 501; 2011. № 6. Ст. 499.
19 См.: Ведомости Меджлиса Туркменистана. 2009.№ 1. Ст. 16.
20 См.: СЗ Республики Узбекистан.
2003. № 19. Ст. 167; 2007. № 15. Ст. 153; № 29-30. Ст. 298; 2008. № 52. Ст. 510; 2011. № 16. Ст. 160.
21 См.: там же. 2003. № 19. Ст. 168; 2007. № 15. Ст. 153; 2009. № 15. Ст. 179; 2011. № 16. Ст. 160; 2013. № 16. Ст. 215.
22 См.: Ведомости Верховной Рады Украины. 2010. № 14-17. Ст. 133, 134; № 21. Ст. 223; 2011. № 12. Ст. 84; № 10. Ст. 64; 2012. № 9. Ст. 63; № 29. Ст. 335; № 31. Ст. 396.
системы стран СНГ. Путем принятия регламента порядок деятельности верховного законодательного органа государственной власти облекается в своеобразную процессуальную форму.
3. Парламентская эволюция в странах СНГ
Практически все страны СНГ претерпели парламентскую эволюцию. В России — от Верховного Совета РСФСР, его Президиума к Федеральному Собранию. В Кыргызстане Верховный совет Республики был преобразован в Жогоркукенеш (1993 г.), который в 1995 г. стал двухпалатным. Однако в 2003 г. в ходе конституционной реформы Кыргызстан вернулся к однопалатному парламенту. Эту систему сохраняет новая редакция Конституции Кыргызстана от 27 июня 2010 г. Учрежденный Конституцией Таджикистана 1994 г. однопалатный парламент — Маджлиси Оли — в 1995 г. был преобразован в двухпалатный. В Туркменистане по новой редакции Конституции 2008 г. упразднен высший постоянно дей-
ствовавший орган народного представительства ХалкМаслаты, а его полномочия распределены между Президентом и Меджлисом (Парламентом) Туркменистана.
На Украине использована модель однопалатного парламента. Это, по нашему мнению, предопределено сложной внутриполитической ситуацией, центробежными тенденциями в территориальном устройстве страны, отчуждением между западными и восточными регионами, а также неспокойной политической обстановкой в Автономной Республике Крым.
Как видим, парламенты — живая материя, которая чутко реагирует на трансформацию общественно-политической ситуации.
4. Модели парламентской структуры в странах СНГ
Внутренняя структура и организация работы парламентов в странах СНГ определяется их конституциями и регламентами. Используются различные модели парламентской структуры.
Государство Название парламента Верхняя палата Нижняя палата
Беларусь Национальное Собрание (Парламент) Сенат Палата представителей
Казахстан Парламент Сенат Маджлис
Россия Федеральное Собрание Совет Федерации Государственная Дума
Таджикистан Маджлиси Оли Маджлиси Милли Маджлиси Намаяндагон
Узбекистан ОлийМажлис Сенат Законодательная палата
В шести странах (Азербайджане, Армении, Кыргызстане, Молдове, Туркменистане, Украине) принята модель однопалатного парламента, а в остальных пяти государствах (Беларуси, Казахстане, России и Таджикистане) — двухпалатная структура. Прилагаемая схема дает представление о бикамераль-ной структуре парламентов СНГ.
Бикамеральный парламент вправе выбрать одну из двух моделей организации работы:
1) принцип равенства палат (равное число депутатов, одинаковая компетенция, создание совместных внутренних органов, сходная повестка пленарных заседаний);
2) принцип верхней и нижней палат (различный порядок формирования палат, неодинаковый численный состав, полномочия; верхняя палата утверждает законы, принятые нижней палатой)23.
Внутренняя структура бикаме-ральных парламентов стран СНГ формируется по принципу верхней и нижней палаты. Нижняя палата олицетворяет идею народного суверенитета, верхняя — политико-территориальную организацию государства. Поэтому порядок формирования, внутренняя структура и полномочия палат различны.
В условиях бикамерализма интерес представляют:
а) конституционное закрепление структуры парламента;
23 См. Михалева H.A. Парламентские и президентские выборы в России (В вопросах и ответах). М.: Юркомпани, 2012. С. 255, 256.
б) порядок формирования палат;
в) разграничение полномочий между палатами;
г) характер взаимоотношений с президентом;
д) участие в законодательном процессе;
е) правовой статус члена палаты.
Остановимся на проблеме формирования палат бикамеральных парламентов. Эти процедуры регламентированы национальными конституциями (ст. 91 Конституции Беларуси, ст. 50 Конституции Казахстана, ст. 95 Конституции РФ, ст. 76 Конституции Украины) и специальными законами. Анализ этих актов заслуживает особого внимания.
Так, в соответствии с Избирательным кодексом Республики Беларусь от 11 февраля 2000 г. (с изм.)24 нижняя палата Национального собрания — Палата представителей — избирается в составе 110 депутатов на основе всеобщего, равного, свободного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом Палаты представителей может быть избран гражданин Беларуси, достигший 25 лет, имеющий высшее образование, трудовой стаж не менее 5 лет, постоянно проживающий на территории соответствующей области, города республиканского значения либо столицы Минска не менее 5 лет.
24 См.: Ведомости Национального Собрания Республики Беларусь. 2000. № 6. Ст. 47; № 24. Ст. 321; 2003. № 8. Ст. 2/932.
Депутат Палаты представителей Национального собрания Беларуси осуществляет свои полномочия на профессиональной основе, если иное не предусмотрено законом. Он может быть одновременно членом правительства (такая практика имела место в Государственной Думе Федерального Собрания России первого созыва).
В состав верхней палаты Национального собрания Беларуси - Сената — входят по восемь сенаторов от каждой области и города Минска, которые избираются косвенными выборами, т.е. тайным голосованием на заседаниях депутатов местных советов базового уровня каждой области и города Минска. 1/3 сенаторов назначается Президентом Республики. Лица, ранее занимавшие должность Президента Республики, являются сенаторами пожизненно, если не откажутся от этого права.
Одно и то же лицо не может одновременно являться членом обеих палат Парламента; депутат Палаты представителей — депутатом местного совета; сенатор — членом правительства. Не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты представителей и сенатора с занятием должности Президента Республики либо судьи.
В Парламенте Казахстана обе палаты — Сенат и Мажилис — действуют на постоянной основе. Согласно Указу Президента Казахста-наот 28 сентября 1995 г. (с изм.) «О выборах в Республике Казахстан», имеющего силу конституционного закона, 67 депутатов Мажилиса —
нижней палаты Парламента — избираются по одномандатным избирательным округам, образуемым с учетом административно-территориального деления.Выборы проводятся по мажоритарной избирательной системе на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Еще 10 депутатов Мажилиса избираются на основе партийных списков по системе пропорционального представительства от политических партий в едином общенациональном избирательном округе. Таким образом, всего в составе Мажилиса Парламента Казахстана 77 депутатов.
Сенат Парламента Казахстана образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики — Астаны. Формирование Сената осуществляется на основе косвенных выборов — на совместном заседании депутатов всех представительных органов государственной власти области, города республиканского значения (Алма-Аты) и столицы. 15 депутатов назначаются Президентом Республики на срок полномочий Парламента. Вводится периодическая ротация (т.е. обновление) 50% состава Сената.
Выдвижение кандидатов в депутаты Сената производятся:
1) на сессиях областных, городских (городов республиканского значения и столицы Республики Астана), районных и городских масли-хатов (органов местного самоуправления). При этом от нескольких мас-лихатов может быть выдвинут один
кандидат. Маслихат города республиканского значения и столицы Республики выдвигает не менее двух кандидатов;
2) в порядке самовыдвижения.
Кандидатом в депутаты Сената может быть выдвинут гражданин, проживающий на территории соответствующей области, города республиканского значения или столицы Республики, при наличии установленной поддержки выборщиков.
Решение о выдвижении кандидата в депутаты Сената принимается большинством голосов от общего числа депутатов соответствующего маслихата. Самовыдвижение кандидатов производится гражданами при подаче в соответствующую территориальную избирательную комиссию заявления о намерении баллотироваться в кандидаты от данной административно-территориальной единицы на выборах в сенат Парламента Казахстана. Территориальная избирательная комиссия устанавливает соответствие кандидата предъявленным требованиям.
Очередные выборы Сената проводятся не позднее, чем за два месяца до окончания срока полномочий сенаторов. Внеочередные выборы депутатов Парламента проводятся в течение двух месяцев с момента досрочного прекращения их полномочий.
Согласно Конституции РФ в состав верхней палаты парламента — Совета Федерации — входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от регионального законодательного (пред-
ставительного) и исполнительного органов государственной власти.
В соответствии с Федеральным законом от 3 сентября 2012 г. (с изм.) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»25 сенаторы от региональной законодательной власти избираются парламентами субъектов Федерации из числа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, региональных и муниципальных парламентов. Член Совета Федерации — представитель от исполнительной власти субъекта Федерации — наделяется полномочиями высшим должностным лицом субъекта Федерации на срок его полномочий из числа трех кандидатур, которые баллотировались одновременно с ним на выборах главы региона. Это решение вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации 2/3 от общего числа его депутатов не проголосуют против данной кандидатуры. С.М. Шахрай полагает, что можно рационализировать эту модель и избирать одновременно с главой исполнительной власти региона его заместителя по работе в Совете Федерации (аналог института вице-президента)26 .
25 См.: СЗ РФ. 2012. № 50 (Ч. 4). Ст. 6952; 2013. № 14. Ст. 1638; № 19. Ст. 2329; № 17. Ст. 3439.
26 См.: Шахрай С.М, О Конституции. Общество в период изменений: опыт конституционного строительства. М.: Центр конституционного законодательства и публичного права, 2013. С. 39.
Нижняя палата Федерального Собрания РФ — Государственная Дума — на основе Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (с изм.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»27 формируется в составе 450 депутатов по спискам политических партий, но со следующего (седьмого) созыва будет избираться по смешанной системе представительства (225 депутатов по одномандатным мажоритарным избирательным округам и еще 225 по пропорциональной системе представительства).
Двухпалатную структуру имеет Парламент Таджикистана — Мадж-лиси Оли. В его составе две палаты — Маджлиси Милли (верхняя) и МаджлисиНамаяндагон (нижняя). Согласно Конституционному закону-от 10 декабря 1999 г. № 856 «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан»28 МаджлисиНамаян-дагон (аналог Государственной Думы Федерального Собрания РФ) избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании и действует на постоянной, профессиональной основе. Маджлиси Мил-
27 См.: СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919; 2011. № 11. Ст. 1204; № 25. Ст. 3536; № 29. Ст. 4291; № 30 (Ч. 1). Ст. 4607; № 31. Ст. 4702; № 49. Ст. 6421; № 43. Ст. 5975; 2012. № 19. Ст. 2275; 2013. № 27. Ст. 3439.
28 См.: АхбориМаджлиси Оли Республики Таджикистан. 1999. № 12. Ст. 256;
2004. № 7. Ст. 451; 2007. № 5. Ст. 352; 2008. № 10. Ст. 797; 2012. № 8. Ст. 811.
ли (аналог Совета Федерации Федерального Собрания РФ) формируется иначе. 1/4 часть членов этой палаты назначает Президент Таджикистана, а 3/4 избираются косвенными выборами — на совместных собраниях народных депутатов Гор-но-Бадахшанской автономной области, ее городов и районов; областей, их городов и районов, города Душанбе (столицы государства) и его районов; городов и районов республиканского подчинения.
В Маджлиси Милли Горно-Ба-дахшанская автономная область, области, город Душанбе, города и районы республиканского подчинения имеют равное количество представителей. Членом верхней палаты может быть избран и назначен гражданин Республики не моложе 35 лет, имеющий высшее образование. Предусмотрено пожизненное членство в Маджлиси Милли каждого бывшего Президента Таджикистана, если он не откажется от использования этого права.
Двухпалатную структуру имеет также Парламент Узбекистана — ОлийМажлис. В его составе Законодательная палата (нижняя) и Сенат (верхняя)29 .
Законодательная палата Олий-Мажлиса состоит из 120 депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании по избирательным округам на многопартийной основе.
29 Как отмечалось ранее, статус этих палат регламентирован конституционными законами. - Прим. авторов.
Сенат ОлийМажлиса Узбекистана является палатой территориального представительства. Сенаторы избираются по шесть человек от Республики Каракалпакстан, областей и города Ташкента. Выборы проводятся тайным голосованием на совместных заседаниях Жокаргыке-неса Республики Каракалпакстан, представительных органов государственной власти областей, районов и городов из числа депутатов не позднее месячного срока после их избрания. 16 членов Сената назначаются Президентом Узбекистана из числа наиболее авторитетных граждан с большим практическим опытом и особыми заслугами в области науки, искусства, литературы, производства и других сфер государственной и общественной деятельности. Депутатом Законодательной палаты и членом Сената ОлийМеж-лиса Узбекистана может быть гражданин Республики, достигший ко дню выборов 25 лет и постоянно проживающий на территории Узбекистана не менее 5 лет.
В парламентах Казахстана (ч. 1 ст. 52 Конституции) и Украины (ст. 79 Конституции) депутаты перед вступлением в должность приносят присягу на верность народу, Отчизне и Конституции. Полагаем, аналогичную практику следует ввести в Федеральном Собрании России.
Во всех странах Содружества, где принята двухпалатная структура парламента, палаты заседают раздельно. Их полномочия определены конституцией. Так, например, верхняя палата Парламента Таджикистана решает вопросы админист-
ративно-территориального устройства; по представлению Президента избирает и отзывает судей Конституционного, Верховного и Высшего экономического судов; дает согласие на назначение и освобождение от должности Генерального прокурора и его заместителей, а нижняя палата дает толкование Конституции Республики (в России это исключительное полномочие Конституционного Суда РФ); утверждает социально-экономические программы; устанавливает воинские звания, дипломатические ранги и др.
Законы в двухпалатном парламенте принимаются нижней палатой и утверждаются верхней. При этом нижняя палата может преодолеть сопротивление верхней, если повторно проголосует за принятый закон квалифицированным большинством голосов (2/3 от общего числа депутатов).Если в нижней палате действуют политические фракции, в верхней это не допускается. Нижняя палата может быть распущена Президентом Республики, верхняя — нет (исключение — Беларусь).
Конституции предусматривают ряд ситуаций, когда возможно проведение совместных заседаний палат:
1) для принятия присяги президента страны при вступлении его в должность;
2) для заслушивания ежегодных посланий президента об основных направлениях внутренней и внешней политики;
3) для заслушивания выступлений глав иностранных государств.
В то же время есть ряд моментов, отличных от общепринятой практики. Например, в Таджикистане на совместном заседании палат Маджлиси Оли утверждаются указы Президента Республики о введении военного или чрезвычайного положения; дается согласие на использование Вооруженных сил Таджикистана за пределами государства для выполнения его международных обязательств (в России эти вопросы решает Совет Федерации Федерального Собрания РФ).
Численный состав и сроки полномочий парламентов СНГ существенно различаются. Так, в Меджлисе Туркменистана — 50 парламентариев, Парламенте Молдовы — 101, Жогоркукенеше Кыргызстана — 105, Милли Меджлисе Азербайджана — 125, Национальном собрании Армении — 131, Верховной Раде Украины — 450, Федеральном Собрании России — 616.
Парламент Молдовы, Верховная Рада Украины избираются на 4 года; Жогоркукенеш Кыргызстана, Национальное собрание Армении и Беларуси, Милли Меджлис Азербайджана, обе палаты парламентов Таджикистана и Узбекистана, Государственная Дума Федерального Собрания РФ — на 5 лет. В Казахстане срок полномочий Мажилиса 5 лет, Сената — 6.
При введении чрезвычайного или военного положения предусматривается продление срока полномочий парламента.
Законодательство стран СНГ предусматривает возможность самороспуска парламента, однако ре-
шение о самороспуске не может быть принято в период военного или чрезвычайного положения, ибо в этих условиях выборы не проводятся и страна может оказаться без законодательного органа. Государственная Дума Федерального Собрания России не может быть распущена с момента выдвижения обвинения против Президента до принятия соответствующего решения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ (ч. 4, 5 ст. 109 Конституции РФ).
Моментом начала юрисдикции парламента считается признание полномочий не менее 2/3 депутатов. Это квалифицированное большинство, обеспечивающее кворум для принятия конституционных законов. Для изменения конституции требуется большинство от общего состава депутатов: 2/3 - в Молдове, Кыргызстане, Узбекистане, Украине; 3/4 — в Беларуси; 3/5 — в Казахстане. Особо сложный порядок внесения изменений в Конституцию РФ: принятие новой Конституции и пересмотр гл. 1, 2 и 9 Конституции вообще изъяты из компетенции парламента. Эти вопросы решает Конституционное Собрание. Поправки к гл. 3-8 Конституции РФ принимаются 2/3 депутатов Государственной Думы, одобряются 3/4 членов Совета Федерации и должны быть поддержаны 2/3 субъектами Федерации. И только изменения в ст. 65, определяющую субъектный состав Российской Федерации, вносятся на основании федеральных конституционных законов о принятии в Россий-
скую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Федерации либо об изменении конституционно-правового статуса субъекта Федерации. В случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Федерации включается в ст. 65 Указом Президента РФ.
С проведением учредительного заседания вновь избранного парламента истекает срок полномочий парламента предыдущего созыва.
Парламент в странах Содружества сохраняет свой статус до признания полномочий вновь избранного, но может быть досрочно распущен:
1) по решению, принятому квалифицированным большинством от общего числа депутатов парламента (самороспуск). В Таджикистане решение о досрочном самороспуске палат принимается на совместном заседании палат Маджлиси Оли;
2) по результатам общенародного референдума (Казахстан, Кыргызстан). В России вопрос о досрочном прекращении полномочий парламента не может быть предметом референдума;
3) президентом Республики в случаях, предусмотренных конституцией.
В Беларуси полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии правительству, выражении вотума недоверия последнему либо двукратном отказе в даче согласия на назначение премьер-министра. С
прекращением полномочий Палаты представителей по решению Президента Республики могут быть также прекращены полномочия Сената. В России Совет Федерации не может быть распущен ни при каких обстоятельствах.Не допускается роспуск палат парламента в течение года со дня их первых заседаний.
Вывод. Конституционно-правовое закрепление верховенства парламента в системе органов государственной власти, расширение его контрольных полномочий, ответственность правительства перед парламентом являются юридическим основанием для становления и развития парламентаризма как особой системы организации государственной власти в демократическом обществе. Практически в современный постперестроечный период в странах СНГ складывается парламентская система. Взаимное изучение практики конституционно-правового регулирования и опыта парламентской деятельности стран СНГ весьма полезны для России, а также для выработки оптимальной модели Парламента Союзного государства России и Беларуси.
Библиографический список:
1, Авакъян С.А, Федеральное Собрание - Парламент России. - М.: Росс. юрид. издат. дом, 1999.
2, Астафичев П.А, Институт народного представительства в современной России. Орел, 2003.
3, Булаков О.Н, Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб: Юрид. центр Пресс, 2003.
4, Василевич Г.А, Парламент Республики Беларусь: конституционно-право-
вой аспект // Право и экономика. Минск, 1989. С. 15 - 39.
5. Вегера И.В. Разграничение компетенции Парламента и Президента Республики Беларусь в сфере правового регулирования законодательными актами // Вестник Полоцкого гос. ун-та. 2006. № 8. С. 182 - 185.
6. Гранкин И.В. Парламент России. М.: Изд-во гуманитарной лит-ры, 2001.
7. Гузенкова Т.С. Верховная Рада в 1991 - 2001 годах (Историческое развитие новейшего парламентаризма на Украине): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Киев, 2002.
8. Забейворота А.И. Институт парламента в российско-белорусской интеграции: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2000.
9. Ковешников ЕМ., Марченко М.Н., Стешенко Л.А. Конституционное право стран Содружества Независимых Государств. М., 1999.
10. Козлов И.П. Гражданское общество и его роль в становлении и развитии демократии и парламентаризма // Юстиция. 2012. № 2.
11. Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал росс. права. 2004. № 1. С. 109 - 120.
12. Махмудов С.А. Становление и развитие парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2011.
13. Мещерякова О.М. Европейский союз и Содружество Независимых Государств: сравнительно-правовой анализ механизмов интеграции / / Правовая инициатива. 2013. № 3. С. 11.
14. Милъчакова О.В. Парламент в Европейских странах СНГ (На примере Верховной Рады Украины): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
15. Михалева H.A. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М.: Юристъ, 1998.
16. Михалева H.A. Парламентские и президентские выборы в России (В вопросах и ответах). М.: Юркомпани, 2012. С. 255, 256.
17. Садовникова Г.Д. Представительные органы в Российской Федерации: проблемы исторической обусловленности, современного предназначения и перспективы развития: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2013.
18. Чиркин В.Е. Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование. М.: Норма, 2009.
19.Чиркин В.Е. Законодательная власть. М.: Норма, 2008.
20.Чопяк А.П. Проблемы контроля Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью правительства российской федерации // Правовая инициатива. 2012. № 3. С. 7.
21. Шахрай С.М. О Конституции. Общество в период изменений: опыт конституционного строительства. М.: Центр конституционного законодательства и публичного права, 2013. С. 39.
