CC BY
568
О.Н. Булаков
БИКАМЕРАЛИЗМ КАК СТРУКТУРНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ СОВРЕМЕННОГО ПАРЛАМЕНТА
Аннотация
Статья посвящена исследованию организации моделей и изучению проблемных вопросов структуры современных парламентов. Проведен анализ ряда существующих в мире моделей парламентов, выделены общие черты и определены особенности в их организации. Обозначен ряд проблемных моментов. Доказано, что практика современных демократий свидетельствует в пользу двухпалатных парламентов, так как они является более демократичными. Аргументирована позиция согласно которой двухпалатность имеет смысл, если нижняя и верхняя палаты имеют различный институциональный базис и их деятельность организована по разному.
Ключевые слова:
парламентаризм, бикамерализм, парламент, представительная власть, законодательный орган.
O. Bulakov
BICAMERALISM AS STRUCTURAL ORGANIZATION OF MODERN PARLIAMENT
Abstract
Article is devoted to research of the organization of models of formation the predsta-viyelnykh of authorities. Problem questions of structure of modern parliaments are analysed. The analysis of the principles of construction of parliaments existing in the world is carried out, common features are allocated and features in the organization of parliaments are defined. It is proved that practice of modern democracies testifies in favor of parliaments consisting of two chambers as they is more democratic. The position according to which the parliament formironvaniye from two chambers makes sense if the bottom and top chambers have various institutional basis and their activity is reasoned is various.
Key words:
parliamentarism, bicameralism, parliament, representative authority, legislature.
Интерес к вопросу структуры парламентов, достоинствах и недостатках двухпалатности, существовал всегда [1, с. 298; 16, с. 177]. Современный интерес проявляется не только в трудах государствоведов, но и в сотрудничестве парламентов и их палат [21]. Термин «структура парламента» можно рассматривать в широком и узком смысле слова. В узком смысле термин может обозначать только деление парламента на палаты. В широком смысле - структурирование не только на палаты, но и на составные элементы палат парламента (комитеты, комиссии и иные структурные элементы).
Основываясь на анализе многовековой истории парламентов, можно сделать вывод о том, что структура всех парламентов (как в широком, так и в узком смысле) имеет много сходных черт. Остановившись на рассмотрении структуры парламента в узком смысле, следует отметить как данность, что парламент обычно бывает однопалатным либо двухпалатным. Иногда палат
может быть и больше. Например, Конституция ЮАР 1983 г. предусматривала существование трехпалатного парламента [29]. По Конституции Югославии 1974 г. Скупщины республик и автономных краев имели трехпалатную структуру [11, с. 247-255]. Трехпалатная структура — духовенство, дворянство, города — утвердилась во Франции, в королевствах Пиренейского полуострова, в большинстве княжеств западной части Германии. А в Швабском крайстаге было даже пять палат — князья Церкви, прелаты, светские князья, графы и бароны, города (в буквальном переводе — «скамей», что свидетельствовало о стесненности в размещении) [27, с. 216-226]. Но это исключения из современного правила.
По общему мнению, наличие двухпалатного парламента оправдано в федеративном государстве, в котором одна палата формируется на основе представительства всего населения государства, а в другой палате представлены отдельные субъекты федерации. В силу этого каждый субъект федерации представлен равным количеством членов второй палаты. Только в четырех федеративных государствах (Танзания; Сент-Китс и Невис; Федеративные Штаты Микронезии; Коморские острова) существуют однопалатные парламенты [1, с. 288].
Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский го-сударствовед Марсель Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. «В федеральном государстве, - указывает бельгийский профессор А. Ален, - двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура - прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования» [2, с. 34-35]. Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. «Двухпалатность Федерального Собрания, - замечает по этому поводу М.В. Баглай, - выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа» [3, с. 449].
Особая ситуация существует в ФРГ, где многие ученые не признают Бундесрат - орган земельного представительства - палатой парламента [22, с. 293], обращаясь при этом зачастую к соответствующей позиции Феде-
рального Конституционного Суда. В то же время некоторые германские специалисты подходят к этому вопросу более осторожно, указывая на специфичность Бундесрата и отмечая, что имеются аргументы как в пользу признания его палатой парламента, так и против этого [28, с. 55]. В отечественном государствоведении мнения о том, является ли Бундесрат палатой парламента, разделились. Например, Ю.П. Урьяс считает, что Бундесрат не входит в состав парламента [17, с. 135]. В.В. Маклаков полагает, что Бундесрат - это вторая палата парламента [12, с. 162-163]. Говорят также о «скрытой» двухпалатности, когда не признаваемый формально палатой парламента Бундесрат фактически выполняет функции второй палаты [7, с. 276]. Однако, на наш взгляд, вопрос нельзя считать полностью закрытым, поскольку Бундесрат выполняет практически все функции, присущие верхним палатам парламентов других стран, а способ его формирования не может служить решающим аргументом, так как мировая практика изобилует самыми разнообразными и далеко не всегда демократичными способами формирования верхних палат парламентов, ничуть не лишая эти палаты права быть палатами парламентов.
В некоторых странах сохранение второй палаты - дань традиции, а в некоторых вторая палата - дополнительный или сдерживающий фактор на пути преобразований (в зависимости от политического режима). Иногда в отдельных унитарных государствах вторую палату формируют как орган представительства территориальных коллективов, проживающих в пределах административно-территориальных единиц (Франция, Италия, Испания). Этим стараются объяснить необходимость сохранения верхних палат парламентов в таких государствах. В регионалистском государстве (Испания, Италия), которое рассматривается в качестве промежуточной формы между унитарным и федеративным государством, такое «заимствование опыта» федерации до определенной степени оправдано. Однако, в целом, для унитарного государства вряд ли органичным является копирование в структуре парламента черт, присущих федерациям. Субъекты федерации представляют собой государственные образования в сложносоставном государстве, в силу чего они обладают специфическим статусом и нуждаются в специальном представительстве в федеральном парламенте. В то же время, административно-территориальные единицы в унитарном государстве отнюдь не обладают признаками государственных образований.
Наличие второй палаты в унитарных государствах помимо указанных причин обусловлено демократизмом общества, выражающимся в реализации принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов, а так же необходимостью представления интересов групп, не институционализированных особыми государственными образованиями.
В шестой главе одиннадцатой книги «Духа законов», Монтескье, описывая в ней государственное устройство Англии (вернее, свое понимание
этого феномена), один из первых обосновал двухпалатность в качестве эффективного средства, для того чтобы «удерживать от крайностей» как исполнительную, так и законодательную власть. Причем роль аристократической составляющей законодательной власти, по мнению Монтескье, должна была состоять не в праве постановлять, а в праве отменять. Конструкцию власти, «обеспечивающую свободу», мыслитель описал краткой, но емкой формулой: «Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая в свою очередь связана законодательной властью» [15, с. 298].
Рассматривая двухпалатность как средство демократической парламентской системы, выделяют два существенных аспекта: различная институциональная основа и различный «политический грим» [24, с. 368]; включение институализированных групп со специфическими интересами, которые являются очень важными для отдельного взятого общества. Аренд Лийпхарт, обсуждая вопрос мажоритарной и консенсусной демократии, видит смысл двухпалатности в плюралистических обществах (резко разделенных по религиозному, идеологическому, языковому или расовому признакам, что формирует отделенные друг от друга подсообщества), для которых подходит модель консенсусной демократии [23]. Двухпалатность в колониальных легислатурах была обусловлена различием между «собственностью и количеством», как это демонстрирует пример конституции Массачусетса 1780 г.: население («количество») было представлено в нижней палате, а «собственность» - в верхней [25].
Блондел упоминает «вопрос о представительстве экономических и социальных групп». Концепция Лийпхарта о «плюралистических обществах, которые резко разделены по религиозным, идеологическим, лингвистическим, культурным, этническим и расовым признакам» [23, с. 22], преследует ту же цель отрицания мажоритарного принципа, связанного с однопалатным парламентом, и поддержки консенсусной демократии в связи с двухпалатной парламентской системой.
Идея двухпалатной структуры парламента базируется на признании того, что общество неоднородно по своему составу с большим количеством различных интересов [19, с. 104-115]. Современные демократии пытаются учитывать это признание путем создания различных форм принятия политических решений. Однако невозможно одновременно учитывать различные интересы всех групп и частных лиц. Не просто определить, какие из многочисленных интересов должны быть институционно представлены и в какой форме. Что касается законодательных органов, к которым идея двухпалатных парламентов относится в первую очередь, то здесь сделаны попытки достичь прогресса в рамках двухпалатного парламентаризма. Специфической является структура норвежского парламента - Стортинга. Весь его со-
став, избирается полностью и без каких-либо отличий между будущими парламентариями. Потом одна четверть из этого общего состава избирается в Ластинг, а оставшиеся образуют Одельстинг. Согласно официальной точке зрения, Стортинг представляет собой однопалатный парламент, имеющий определенное структурное своеобразие. Некоторые ученые считают вопрос об однопалатности Стортинга дискуссионным [14, с. 67-68]. Ирландский ученый Дж. Коукли, например, разделяет указанную официальную точку зрения об однопалатности норвежского парламента, рассматривая два его упомянутых структурных подразделения в качестве неких подпалат [13, с. 149].
Анализ исторического развития структуры парламентов подтверждает мысль о том, что однопалатный парламент присущ государству в нестабильный экономический или политический, переходный периоды [5, с. 5-10; 6, с. 9-18].
На примере истории французского парламента достаточно четко видно, что однопалатное устройство законодательного органа по преимуществу характерно для революционных периодов, тогда как эпохи эволюционного развития знаменуются возвращением к двухпалатной конструкции [20, с. 168-180].
Серьезный анализ двухпалатности содержат работы И. Бентама, который рассмотрел не только достоинства, но и недостатки бикамерализма. К последним английский философ отнес, во-первых, то, что при двухпалатной организации меньшинство может получить такое же значение, как и большинство, так как «вопрос, принятый даже единогласно в одной палате, может быть отвергнут большинством одного голоса в другой» [4, с. 565]. Во-вторых, такое разделение способствует возникновению двух различных направлений в зависимости от состава палат. В-третьих, каждая палата будет лишена части тех сведений, которые бы она имела при едином собрании. В-четвертых, разделение на палаты неизбежно замедляет ход дела.
Указание на этот же недостаток мы видим и у Мастласа: «однопалатный парламент работает более эффективно, поскольку наличие второй палаты может излишне усложнять и затруднять законодательный процесс» [26]. Тем не менее, Леон Дюги считал, что лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга [10, с. 468].
Наконец, в-пятых, окончательным результатом такого разделения будет распределение прав, которое предоставит одному собранию инициативу, а другому — лишь право негатива. Тогда интерес той палаты, которая обладает лишь правом негатива, будет заключаться в отклонении всяких предложений. Аналогичное мнение высказывал Мастлас: «в самой двухпалатной
системе заложена возможность возникновения конфликтов в структурах власти» [26, с. 23].
В упомянутой работе Мастлас указывает на следующие недостатки бикамерализма:
- вторая палата нередко выступает как тормоз на пути демократии, особенно, когда ее члены не избираются или же избираются посредством непрямых выборов;
- вторая палата способствует консерватизму в политике, поскольку она поддерживает существующие конституционные устройства и иногда отражает интересы лишь правящей элиты. Однако, существует действенный способ предотвратить данный недостаток: выбирать парламентариев обеих палат. Консерватизм в некоторых случаях при организации бикамеральных парламентов ставится в заслугу верхним палатам. Одной из причин сохранения двухпалатного парламента в Японии после Второй мировой войны явилось мнение, что палата советников сможет стать своеобразным тормозом, который создается на случай, если «безответственное большинство» захватит контроль в нижней палате [9, с. 533].
- двухпалатный парламент может сужать доступ к процессу определения политики, так как окончательная выработка законодательных актов находится в руках объединенных комитетов. Однако, сторонники бикамерализма утверждают, что двухпалатная легислатура является гарантом более качественного законодательства, большей представительности и обеспечения большего плюрализма мнений [18, с. 165].
Достоинства же двухпалатной системы Бентам видит в том, что она гарантирует доскональное соблюдение установленных правил и процедур. Еще одно достоинство, на взгляд Бентама, с тем, что для всестороннего рассмотрения дела необходимо различие интересов и взглядов, предрассудков и привычек: «Люди, работающие долгое время вместе, приобретают... известный корпоративный дух», имеющий естественный противовес в другой палате. Третье преимущество - основополагающее для Монтескье - ограничение власти единой палаты. «Разделение законодательного корпуса, -подводит итог Бентам, - при любом составе палат сильно препятствует реформам... Государственный корабль, укрепленный двумя якорями, приобретает такую силу сопротивления, которой он не мог бы достигнуть никакими иными способами» [4, с. 565-567].
Основные преимущества двухпалатной системы по Мастласу и Гранге заключаются в следующем [26, с. 23]:
- обе палаты взаимно сдерживают друг друга в сфере власти;
- двухпалатный парламент более эффективно сдерживает исполнительную власть;
- двухпалатный парламент обеспечивает более широкое представительство избирателей, особенно в многонациональных странах (например, в России);
- наличие второй палаты обеспечивает более тщательную проработку законопроектов;
- вторая палата действует в качестве гаранта конституции, поскольку удлиняются сроки прохождения спорных законопроектов, что дает дополнительное время для рассмотрения законопроекта и его общественного обсуждения.
Теоретические аргументы и практика современных демократий свидетельствует в пользу двухпалатности. Принимая во внимание все аспекты процессов принятия политических решений, двухпалатный парламент является более демократичным, чем однопалатный [8, с. 752-761]. Безусловно, двухпалатность имеет смысл, если нижняя и верхняя палаты имеют различный институциональный базис и их деятельность организована по-разному. Верхняя палата теряет свой смысл, если она просто повторяет нижнюю палату, особенно с точки зрения позиции в них политических партий.
Литература
1. Автономов А.С. Правовая онтология политики М., 1999.
2. Ален А. «Национализм - федерализм - демократия. Пример Бельгии». Изд-во Левенского института Центральной и Восточной Европы. 1994.
3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.,
2001.
4. Бентам И. Тактика законодательных собраний // Антология мировой политической мысли. 1997. Т. 1.
5. Буренко В.И. Группы интересов и лоббизм в политическом процессе (зарубежный опыт и российская практика) // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2012. №4.
6. Буренко В.И., Шумилов А.В. Политический класс современной России в контексте инструментального подхода // Ро^Воок. 2012. №4.
7. Государственное право буржуазных и освободившихся стран. М.
1986.
8. Горбачев А.А., Сковиков А.К. Тенденции и противоречия в процессе формирования российского парламента // Право и политика. 2011. №5.
9. Гуреева Н. П., Прокопов В. И. Парламент Японии // Парламенты мира. М., 1991.
10. Дюги Л. Конституционное право. М., 1908.
11. Ильинский И.П., Страшун Б.А., Ястребов В.И. Политическая система зарубежных стран социализма. М. 1981.
12. Конституции буржуазных государств. М. 1982.
13. Коукли Дж. Двухпалатность и разделение властей в современных государствах // Полис. 1997. №3.
14. Могунова М.А. Скандинавские государства: центральные органы власти. М. 1975.
15. Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955.
16. Милль Дж.Ст. Размышления о представительном правлении. СПб.,
1863.
17. Очерки парламентского права (зарубежный опыт). М. 1993.
18. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998.
19. Сковиков А.К. Гаэтано Моска об акторах политического управления и власти // PolitBook. 2012. №4.
20. Федосов П.А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт // Полис. 2001.
21. Форум сенатов и вторых палат парламентов мира. Март 2000 г., Париж // Bicameral System. 2000.
22. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М. 1981.
23. Arendt Lijphart, Democracies, Yale Univirsity Press, 1984.
24. George Tsebelis and B.E. Rash, Patterns of Bicameralism, in: Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt, New York, 1995.
25. Kelly A.N., Hardison W.A. and Belz H. Tne American Constitution, its Origins and Development. 6-th ed., New York, 1983.
26. Mastlas J., Grange L. Les secondes chambres du parlement en Europe occidentale. P., 1987.
27. Reinhard W. Geschichte der Staatsgewalt. Munchen, 1999.
28. Reuter К. Bundesrat und Bundesstaat. Bonn, 1997.
29. Staatskoerant van die Republiek van Suid-Afrika. Vol. 219. №8914. 1983. 28 September.
References
1. Avtonomov A.S. Pravovaya ontologiya politiki M., 1999.
2. Alen A. «Natsionalizm - federalizm - demokratiya. Primer Bel'gii». Izd-vo Levenskogo instituta Tsentral'noi i Vostochnoi Evropy. 1994.
3. Baglai M.V. Konstitutsionnoe pravo Rossiiskoi Federatsii. M., 2001.
4. Bentam I. Taktika zakonodatel'nykh sobranii // Antologiya mirovoi poli-ticheskoi mysli. 1997. T. 1.
5. Burenko V.I. Gruppy interesov i lobbizm v politicheskom protsesse (zarubezhnyi opyt i rossiiskaya praktika) // Vestnik Universiteta (Gosudarstven-nyi universitet upravleniya). 2012. №4.
6. Burenko V.I., Shumilov A.V. Politicheskii klass sovremennoi Rossii v kontekste instrumental'nogo podkhoda // PolitBook. 2012. №4.
7. Gosudarstvennoe pravo burzhuaznykh i osvobodivshikhsya stran. M.
1986.
8. Gorbachev A.A., Skovikov A.K. Tendentsii i protivorechiya v protsesse formirovaniya rossiiskogo parlamenta // Pravo i politika. 2011. №5.
9. Gureeva N. P., Prokopov V. I. Parlament Yaponii // Parlamenty mira. M., 1991.
10. Dyugi L. Konstitutsionnoe pravo. M., 1908.
11. Il'inskii I.P., Strashun B.A., Yastrebov V.I. Politicheskaya sistema za-rubezhnykh stran sotsializma. M. 1981.
12. Konstitutsii burzhuaznykh gosudarstv. M. 1982.
13. Koukli Dzh. Dvukhpalatnost' i razdelenie vlastei v sovremennykh go-sudarstvakh // Polis. 1997. №3.
14. Mogunova M.A. Skandinavskie gosudarstva: tsentral'nye organy vlasti. M. 1975.
15. Montesk'e Sh. Izbrannye proizvedeniya. M., 1955.
16. Mill' Dzh.St. Razmyshleniya o predstavitel'nom pravlenii. SPb., 1863.
17. Ocherki parlamentskogo prava (zarubezhnyi opyt). M. 1993.
18. Salikov M.S. Sravnitel'nyi federalizm SShA i Rossii. Ekaterinburg,
1998.
19. Skovikov A.K. Gaetano Moska ob aktorakh politicheskogo upravleniya i vlasti // PolitBook. 2012. №4.
20. Fedosov P.A. Dvukhpalatnye parlamenty: evropeiskii i otechestvennyi opyt // Polis. 2001.
21. Forum senatov i vtorykh palat parlamentov mira. Mart 2000 g., Parizh // Bicameral System. 2000.
22. Khesse K. Osnovy konstitutsionnogo prava FRG. M. 1981.
23. Arendt Lijphart, Democracies, Yale Univirsity Press, 1984.
24. George Tsebelis and B.E. Rash, Patterns of Bicameralism, in: Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt, New York, 1995.
25. Kelly A.N., Hardison W.A. and Belz H. Tne American Constitution, its Origins and Development. 6-th ed., New York, 1983.
26. Mastlas J., Grange L. Les secondes chambres du parlement en Europe occidentale. P., 1987.
27. Reinhard W. Geschichte der Staatsgewalt. Munchen, 1999.
28. Reuter K. Bundesrat und Bundesstaat. Bonn, 1997.
29. Staatskoerant van die Republiek van Suid-Afrika. Vol. 219. №8914. 1983. 28 September.
