CC BY
43
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
Зотова
Татьяна Геннадиевна
Аспирант кафедры права и законотворческого процесса Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, г. Киев, Украина е-таП: [email protected]
Tatiana Genadievna Zotova
National Academy of Public Administration under the President of Ukraine, a postgraduate student of the department of Law and Legislation, Kiev, Ukraine e-mail: [email protected]
УДК 354:342.525
Перспективы развития Верховной Рады Украины: структурный аспект
Perspectives of the Development of the Verkhovna Rada of Ukraine: Structural Aspect
В статье проанализированы перспективы развития парламента Украины. Рассмотрена возможность создания верхней палаты украинского парламента. Раскрыты позиции ученых и политический деятелей относительно такого шага и восприятие его обществом. Обобщены позитивные и негативные последствия введения бикамеральной структуры.
Ключевые слова и словосочетания: бикамерализм, верхняя палата, Верховная Рада Украины, парламент, структура парламента.
The author analyzes the perspectives of the development of the Ukrainian Parliament. The formation of the upper house of the Ukrainian Parliament is considered expedient. The attitudes of both researchers and politicians, as well as the public opinion are revealed. Positive and negative consequences of bicameral Parliament structure are substantiated.
Key words and word combinations: bicameral structure of the Parliament, upper house, Verkhovna Rada of Ukraine, Parliament, structure of the Parliament.
История институтов представительной власти на территории современной Украины уходит своими корнями в эпоху Киевской Руси. Прообразом существующих в Украине представительных органов было народное собрание - вече. В период существования Великого Княжества Литовского представительным органом выступал Сойм, после образования Речи Посполитой - Сейм, во времена Гетманщины - Сечевая, Генеральная Рады, Совет старейшин, которые приходили на смену друг другу, а иногда функционировали параллельно. Во времена освободительной борьбы начала ХХ в. - Центральная Рада, после установления советской власти -Верховная Рада УССР [1]. С обретением независимости в 1991 г. Верховная Рада УССР была по существу трансформирована в Верховную Раду Украины, которая функционирует и сегодня. Однако уже длительное время в политических и научных кругах продолжается дискуссия о структурно-организационном строении высшего представительного органа государства, в частности, о создании верхней палаты.
В отечественной и зарубежной научной мысли вопросы формирования, функционирования и структуры парламента раскрываются в трудах С. Абдиль-дина, Д. Адеира, А. Билоуса, Н. Нижник, Ю. Тодыки, М. Цвика, Г. Цебелиса, В. Шаповала, Д. Шелла и других. В то же время отсутствуют интегральные научные
публикации, касающиеся теоретико-методологических основ бикамерализма, которые бы объединяли отечественные и зарубежные научные поиски с ориентацией на парламент Украины. Исходя из вышеизложенного, целью подготовки данной статьи определено проведение анализа перспектив структурного развития парламента Украины, а также их последствий.
В мировой истории с древних времен функционирование верхней палаты представительного органа соотносилось с репрезентацией интересов высшего класса. Примерами могут служить Ареопаг в древних Афинах, Совет Старейшин в древнем Карфагене, Сенат в Древнем Риме [2], Палата Лордов в Англии, Палата Пэров во Франции [3] и другие. Однако в конце XVIII с образованием парламента США (Конгресса), состоящего из двух палат: Палаты представителей - нижняя и Сената - верхняя палата, роль последней существенно изменилась по сравнению с существующей в то время европейской практикой, ведь она обеспечивала не интересы высшего класса, а территориальное представительство [4].
Впервые в новейшей истории Украины возможность образования двухпалатного парламента предусматривалась в проекте Конституции Украины 1992 г., согласно которому парламент должен был носить название Национальное собрание и состоять из Рады Депутатов (нижняя палата) и Рады Послов (верхняя палата). Состав верхней палаты формировался из расчета по пять представителей от каждой области, Автономной Республики Крым и г. Киева [5]. И хотя такой вариант структуры парламента не был реализован, однако вопрос бикамеральности из повестки дня исключен не был. В 2000 г. вопрос о создании второй платы национального парламента был даже вынесен на референдум, по итогам которого предложение о двухпалатности высшего представительного органа одобрили восемьдесят один процент граждан [6]. И хотя имплементации решений референдума осуществлено не было, его итоги служат основанием для утверждения, о том, что в то время существовала значительная общественная поддержка бикамерализма.
В 2003 г. вновь было проведено "зондирование" общественного мнения относительно идеи создания верхней палаты парламента Украины. Очередной проект политической реформы, который включал и реорганизацию высшего представительного органа, был вынесен на всенародное обсуждение [7]. В результате проведенного опроса было определено, что только треть респондентов поддержала идею двухпалатности парламента. В 2008 г. одним из общественных институтов было проведено социологическое исследование "Территориально-административное устройство Украины", по итогам которого около сорока процентов респондентов высказались в поддержку идеи создания второй палаты в парламенте и такое же количество не поддержало этот шаг [8]. Указанные результаты социологических опросов демонстрируют неоднозначность восприятия идеи двухпалатного парламента в украинском обществе.
Среди политических деятелей в поддержку идеи бикамерализма тогда выступал В. Янукович, который указывал, что процесс реформирования управления государством должен иметь целью децентрализацию власти и создание представительства регионов в парламенте (верхней палате) без увеличения численности народных депутатов. К примеру, если верхняя палата будет 150 человек, то нижняя - 300. Такая децентрализация пойдет на пользу, и это не будет нести угрозы узурпации власти [9]. Н. Онищук отметил, что в Украине должна быть установлена система власти, основанная на функционировании двухпалатного парламента [10]. В. Ющенко в свое время также поддержал идею создания двухпалатного парламента, где нижняя палата занималась бы законотворческой работой, в то время как верхняя палата рассматривала бы стратегические решения [11].
Отечественный юрист М. Цвик, поддерживая возможную бикамеральную структуру национального парламента, отмечал, что для последовательного проведения принципа сочетания защиты интересов всего народа с интересами отдельных регионов целесообразно создать в структуре Верховной Рады Украины вторую палату - Раду территорий, которая бы избиралась на основе представительства от областей. Деятельность этой палаты могла бы быть дополнительным сдерживающим фактором относительно нижней палаты и средством предотвращения ее конфронтации с другими ветвями государственной власти [12].
За образование в Украине двухпалатного парламента выступают и такие ученые, как А. Святоцкий и В. Чушенко, которые обосновывают свою позицию следующими факторами: а) двухпалатная структура парламента способствует широкому взаимоконтролю и сотрудничеству палат, повышает ответственность депутатов, создает условия для детального обсуждения законопроектов, их научного, материального и финансового обоснования; б) двухпалатный парламент больше соответствует требованиям профессионального представительства; в) двухпалатный парламент если не исключает, то уменьшает конфликты между парламентом и исполнительной властью, а при наличии разногласий между ними - способствует их решению; "г) разделение на две палаты является гарантией против авторитарности парламента; д) двухпалатный парламент выражает не только общенародные интересы, но и является органом территориального
Государственное и региональное управление
представительства, представляет интересы местного самоуправления [13].
Выделяя три основных типа обоснования двухпалатной модели, Ю. Тодыка предложил следующее:
- Представляя интересы территорий, двухпалатный парламент позволяет более органично сочетать общенациональные интересы с территориальными интересами отдельных регионов страны. В этом аспекте С. Котляревский отмечал, что различие между общегосударственными и местными интересами не связано ни с профессиональными, ни с классовыми интересами, оно обусловлено только принадлежностью каждого гражданина к союзу государственному и союзу местному. Следовательно, представительство территорий и их особенностей, в противовес фактору единства, не ослабляет, а лишь усиливает политическое самоопределение нации [14].
- Наличие еще одной «инстанции», которая будет задействована в процессе законотворчества, позволяет предотвращать поспешность и влияние политической конъюнктуры при подготовке законопроектов, способствует повышению качества законотворческой деятельности .
- Присутствие верхней палаты будет своеобразным предохранительным механизмом от радикализации решений нижней палаты, а также от ее попыток превратить законодательную деятельность в одно из средств политической и, в частности, предвыборной борьбы. Наличие верхней палаты предостерегает законодательный орган от принятия поспешных решений в ее отношениях с исполнительной властью и главой государства [15].
В то же время ряд политиков выступают против создания верхней палаты парламента Украины. Так, В. Литвин отметил, что двухпалатный парламент существует в странах согласно традиции или обусловлен федеральным устройством. В украинских условиях представительство регионов в верхней палате приведет к неравенству. Ю.Тимошенко подчеркнула, что существование двухпалатного парламента оправдано и приемлемо в странах с федеративным устройством, однако Украина - унитарная страна. Поэтому, оставаясь на принципах унитарности Украины, нельзя поддерживать никаких "походов за федерализмом" [16].
Частично соглашаясь с мнением приведенных политиков, необходимо заметить, что бикамеральный парламент нельзя соотносить только с федеративными государствами, ведь во многих странах Европейского Союза и в ряде постсоциалистических государств, являющихся унитарными, действуют парламенты с двухпалатной системой. Среди них Ирландия, Италия, Испания, Нидерланды, Польша, Словения, Румыния, Великобритания, Франция, Чехия, Беларусь, Казахстан, Таджикистан, Узбекистан. В. Шаповал констатировал, что двухпалатность, или бикамерализм, является главным признаком построения парламентов значительного количества зарубежных стран [17].
Многие другие ученые приводят аргументы против введения в Украине двухпалатной модели парламента. Так, Л. Кривенко, отмечает, что образование второй палаты в современных украинских реалиях может стать орудием "натиска" исполнительной власти на представительный орган и превращения его в "безвольное и беспомощное формирование". В подтверждение этой позиции она утверждает, что следует сосредоточить внимание на том, что двухпалатный законодательный орган не является рациональным в сложных условиях жизнедеятельности населения, общества и государства. А именно эти реальности сейчас присутствуют в Украине [52, 53].
Введение двухпалатной модели в постсоветских условиях может повлечь за собой проблемы, являющиеся актуальными и для Украины; к таковым С. Абдильдин относит: а) усложнение процедуры и увеличение сроков прохождения в парламенте законопроектов; б) опасность возникновения межпалатных споров и, как следствие, раскол парламента; в) в случае непрофессионализма депутатов даже двухпалатная структура парламента не способна гарантировать качество законодательной работы; г) перспектива дублирования функций палат парламента; д) увеличение обслуживающего аппарата и увеличение расходов на содержание парламента. С другой стороны, к преимуществам этой модели он причислил лишь два момента - возможность улучшения качества законов и возможность более полного представительства интересов отдельных территорий [18].
А. Скрипнюк, не поддерживая идеи введения бикамерализма в Украине, выдвигает следующие аргументы: региональное представительство может приобрести признаки регионализации и сепаратизма в унитарном государстве, когда на первом месте будут стоять местные интересы, а не общегосударственные. К тому же попытка институционально усовершенствовать парламент путем введения верхней палаты может обернуться превращением ее в контролирующий орган относительно нижней.
По мнению автора этой статьи, поскольку верхняя палата не будет иметь права вето на законы, то и сам институциональный аргумент теряет всякий смысл. Кроме того, с политической точки зрения "радикализм" нижней палаты не всегда может привести к потрясениям общественно-государственного строя, поскольку
часто существуют другие механизмы или институты, которые имеют достаточные возможности, чтобы противодействовать такому варианту развития событий. Одним из таких механизмов может выступать институт президента или деятельность Конституционного Суда Украины [19].
Таким образом, обобщение научных исследований и политических дискуссий относительно будущей организационной структуры Верховной Рады Украины дает возможность утверждать, что ключевым направлением является перспектива создания верхней палаты. К позитивным сторонам возможности такого шага можно отнести децентрализацию власти, создание представительства регионов в парламенте, уменьшение конфронтации законодательной с другими ветвями власти; обеспечение сочетания общегосударственных и региональных интересов, повышение качества законотворческой работы, предотвращение радикализации решений парламента, недопущение применения парламента как инструмента предвыборной борьбы.
В то же время уменьшение роли законодательной ветви власти, установление приоритета местных интересов над общегосударственными, осложнение процедуры законопроектной работы, возникновение противостояния между палатами парламента, увеличение расходов на содержание парламента, возникновение регионального сепаратизма могут стать негативными последствиями такого действия.
Библиографический список:
1. Кислий П. Становлення парламентаризму в Укра!ш: На rai свггового досвщу / П. Кислий, Ч. Звайз. -К. : Абрис, 2000. - 414 с.
2. Tsebelis G. Bicameralism / G. Tsebelis, J. Money. - Cambridge : University Press, 1997. - 250 p.
3. Shell D. History of Bicameralism / D. Shell, N. Boldwin // The journal of legislative studies. - 2001. - Vol. 7.
- P. 5-19.
4. Adair D. Fame and the Founding Fathers : Essays / D. Adair. - Indianapolis : Liberty Fund, 1998. - 451 p.
5. Про проект ново! Конституцп Укра!ни; Постанова Верховно! Ради Укра!ни, 1 лип. 1992 р. // Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни. - 1992.- № 37. - Ст. 550.
6. Повщомлення Центрально! Виборчо! Комюп про тдсумки всеукра!нського референдуму 16 квггня 2000 року : [Електронний ресурс]. - Режим доступа : www.cvk.gov.ua/ows-doc/doc-ref/rez.htm.
7. Проект Закону Укра!ни "Про внесення змш до Конституцп Укра!ни на всенародне обговорення". - К. : Преса Укра!ни, 2003. - 80 с.
8. Бшьшють укра!нщв за мажоритарну систему i двопалатний парламент : [Електронний ресурс]. - Режим доступу : www.human-rights.unian.net/ukr/detail/187777.
9. Янукович В. Необхщно створити двопалатний парламент без збшьшення чисельносп нардетв /
B. Янукович // РБК-Укра!на. - 2007 : [Електронний ресурс]. - Режим доступа : www.rbc.ua.
10. Онщук М. В Укра!ш мае бути двопалатний парламент / М. Онщук. - Режим доступа : www.zik.ua/ua/ news/2012/01/30/331108.
11. Ющенко В. Рух уперед. Щорiчне послання Президента Укра!ни В^ора Ющенка про внутршне i зовшшне становище Укра!ни, 31 бер. 2009 р. // Офщшний вюник Президента Укра!ни. - 2009. - № 9. - С. 3.
12. Цвш М. В. Взаемодiя законодавчо!, виконавчо! гшок влади та референдуму в ^CT^i народовладдя / М. В. Цвк // Вюник АПрН Укра!ни. - 1995. - № 3. - С. 34.
13. Святоцький О. Питання теорп i практики конституцiоналiзму в Укра!ш / О. Святоцький, В. Чушенко / / Право Укра!ни. - 1998. - № 2. - С. 20.
14. Котляревский С. А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обзора /
C. А. Котляревский. - СПб. : Типография Альтшулера, 1907. - 253 с.
15. Тодыка Ю. Н. Конституционное право Украины: отрасль права, наука, учебная дисциплина / Ю. Н. Тодыка. - Х. : Фолио, 1998. -291 с.
16. Тимошенко Ю. Двопалатний парламент неприйнятний в унггарнш державi // Новини Уряду : [Електронний ресурс]. - Режим доступа : www.kmu.gov.ua/control/publish/article?art_id=204539198.
17. Шаповал В. Двопалатнють: мета, функцп / В. Шаповал // Вiче. - 1992. -№12. - С. 146-154.
18. Кривенко Л. Верховна Рада Укра!ни - однопалатний парламент / "Л. Кривенко // Вюник АПрН Укра!ни.
- 1998. - № 4 (15). - С. 78-79.
19. Абдильдин С. Парламент Казахстана : от Союза к государственности / "С. Абдильдин. - Алматы, 1993. - 192 с.
