CC BY
84
Безопасность: дефиниции и реальность
В.Н. Лексин
Нормативные определения: попытка уточнения. Понятие «безопасность», активно используемое в российских нормативных актах, представлено словесными конструкциями, практически не переводимыми на язык управления. Напомню в связи с этим, что в одном из первых законов новой России («О безопасности», 1992) под «безопасностью» понималось «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Она (безопасность - В.Л.) достигается проведением единой государственной политики, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства». Нетрудно видеть, что эта дефиниция предполагает наличие столь же нормативно закрепленных понятий «жизненно важные интересы» (чем, в частности, они отличаются от «прав и свобод»?), «внутренние и внешние угрозы», меры, «адекватные угрозам», «единая политика» и т. п., чего ни один нормативный акт не содержит и содержать не может.
В последующих федеральных законах по отдельным предметам правового регулирования предпринимались попытки конкретизации понятия «безопасность», в результате чего, например, безопасность дорожного движения трактовалась как «состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий» (Закон «О безопасности дорожного движения»), безопасность товара (работы, услуги) — как, опять же, «безопасность товара (работы, услуги) для жизни, здоровья, имущества потребителя и окружающей среды при обычных условиях его использования, хранения, транспортировки и утилизации, а также безопасность процесса выполнения работы (оказания услуги)» (Закон «О защите прав потребителей»), а радиационная безопасность населения — как «состояние защищённости настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения» (Закон «О радиационной безопасности населения»). Самый разительный пример — трактовка в Законе «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» понятия экономическая безопасность как абсолютно недостижимого «состояния экономики, обеспечивающего достаточный уровень социального, политического и оборонного существования и прогрессивного развития Российской Федерации, неуязвимость и независимость ее экономических интересов по отношению к возможным внешним и внутренним угрозам воздействия»).
Мне кажется естественным, что самые различные российские законы, связанные с понятием «безопасность», представляют, по сути дела, опосредован-
ную расшифровку того, что под «безопасностью» понимается в каждом конкретном случае. Подтверждением этого могут быть Федеральные законы - «О пожарной безопасности», «О безопасности гидротехнических сооружений», «О борьбе с терроризмом», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и др. В ряде случаев в таких нормативных актах можно усмотреть попытки и концептуальных уточнений: например, в Федеральной программе «Ядерная и радиационная безопасность России» на 2000-2006 гг. содержится положение о том, что система критериев безопасности человека и среды его обитания формируется на основе концепции социально оправданногориска(?!). Словосочетание двусмысленное, но весьма удобное (вспомним чернобыльскую трагедию).
Не исключено, что определение безопасности было бы более содержательным и в то же время универсальным при включении в него нескольких представляющихся мне очевидными моментов.
Во-первых, следовало бы отметить, что безопасность есть лишь одна из многих характеристик объекта безопасности, которая не может доминировать над остальными, снижая их функциональное значение (например, техническое обеспечение безопасности подводной лодки не должно превращать ее из средства нападения в объект необнаружения); стремление к безопасности не должно сводить к минимуму все остальное.
Во-вторых, следует учитывать, что в реальности обеспечить полную безопасность чего бы то ни было невозможно; любые решения о безопасности (технические, ресурсные, организационные, кадровые и иные) уместны лишь для определенного интервала воздействий (не обязательно внешних) на объект безопасности (например, обеспечение пожарной безопасности в мирное время и во время войны — две качественно различных задачи).
В-третьих, полезно отметить, что режим безопасности преследует не консервацию функционирования объекта в любых условиях, а лишь сохранение главных, имманентных его свойств; безопасность может быть обеспечена потерей чего-то во имя сохранения целого (я называю это «принципом ящерицы»).
И, наконец, самое главное: безопасность требует определенных усилий и существенных трансформаций ранее «беспечного» объекта; вспомним, например, о новых требованиях к безопасности пассажиров авиарейсов и об особых правилах поведения людей и бизнеса в период массовых эпидемий или эпизоотий.
Если принять вышеуказанные уточнения, то безопасность можно было бы рассматривать как совокупность собственных или специально привнесенных качеств (элементов, частей) системы (процесса, продукта, услуги), характеризующую либо потенциал сохранения ее сущностных свойств в определенном интервале изменений внешних и внутренних условий ее функционирования, либо возможности ее адаптации к указанным переменам. Безопасность может и должна быть выражена совокупностью нормативных требований в виде конкретных критериев или параметрических правил безопасности. Обеспечение безопасности означает разработку вышеуказанных требований и организацию их безусловного выполнения. Но для этого нужно иметь четкие представления не только о сути безопасности, но и о том, что «безопасности вообще» не быва-
ет. Что представляет объект безопасности и от чего нужно его оберегать — как будет показано далее, — вопрос первостепенный.
Структуры безопасности. Проектируя безопасность (т. е. определяя содержание соответствующих защитных или профилактических мер), всегда (если только не проектируется безопасность чего-либо предельно элементарного) приходится учитывать многоаспектность этой задачи. Так, прежде всего, следует иметь в виду наличие собственного запаса безопасности, заложенного в каждый объект генетически, конструктивно или технологически; таковы, например, защитные силы (иммунитет) живых организмов или устойчивость к возгоранию многих строительных материалов. Формирование, активизация, мотивация, пробуждение, своего рода «воспитание» собственного запаса безопасности — лучшее из всего арсенала средств защиты.
Полезно отдельно и во взаимосвязи рассматривать индивидуальные и коллективные системы безопасности. Индивидуальные системы максимально ориентированы на особенности (в том числе на только что названный собственный запас безопасности) каждого объекта защиты (от ребенка до отдельного государства), а коллективные — преимущественно озабочены защитой именно сообществ (от школьного коллектива до стран Европы), что необязательно учитывает частные интересы индивида. Для безопасности целого приемлемым является усиление риска для какой-либо одной части этого целого; это, например, отвлекающие группы войск, обреченные на большие потери для сбережения сил в целом, или так называемые ликвидаторы последствий радиационных катастроф. Наличие в каждом конкретном случае индивидуальных и коллективных интересов безопасности ставит перед управлением весьма сложную (почти никогда не разрешимую) задачу согласования этих интересов.
Меры безопасности в современном мире весьма изощренны, но все они являются реакцией на предвидение опасности. За исключением экзотических видов болезней (вроде СПИДа или «птичьего гриппа»), спектр возможных угроз вполне прогнозируем, и дело только в лености, в безответственности, в явном нежелании или в отсутствии финансовых и материально-технических ресурсов для предотвращения беды. Как ни странно, но главными причинами современных катастроф являются именно безответственность, нежелание делать сегодня то, что спасет завтра. Это в равной степени относится и к гибели всенародно оплакиваемых спортсменов-экстремалов, и к жертвам из числа любителей подледной рыбалки, и к пока еще не разрушенному землетрясением Петропавловску-Камчатскому, и к пока еще ни с кем не воюющей российской армии, и к сонно впадающей в кризис западной цивилизации.
Что, кроме нерадивости должностных лиц, порождает эти безответственность и нежелание решать вопросы безопасности? Безобразное прогнозирование и беспечное отношение к результатам серьезных прогнозов. Качество всех российских прогнозов социально-экономической ситуации, разрабатываемых в соответствии с федеральным и региональным законодательством, таково, что на период до 2025 г. ни в стране в целом, ни в одном из ее регионов не прогнозировалось никаких кризисных явлений! Я не говорю о том, что «наверху» никто не хотел прогнозировать экономическую депрессию, первые признаки которой
появились в начале 90-х гг. из-за того, что игнорировалась возможность появления неэффективного собственника во всех его видах — от бывшего колхозника, получившего в собственность земельный пай, до «владельцев заводов, газет, пароходов». Но даже и в том случае, если прогнозы различных бедствий были обоснованными, на них никто не обращал внимания.
Но существуют ли вообще реальные средства превентивной безопасности? Разумеется, существуют. Это в первую очередь хорошо известные в истории средства активного противодействия будущей опасности — от так называемых упреждающих ударов до элементарных детских прививок. Это и постоянно внедряемое в сознание общества ощущение неотвратимой опасности конкретных социально-экономических, демографических, экологических и иных последствий тех или иных действий, образа жизни, индивидуального поведения и т.п. Результативность таких мер безопасности фантастически высока: напомню о том, как было реализовано противодействие табачному лобби в США, и в связи с этим существенно снизился уровень смертности от соответствующих заболеваний. Это и жесткие меры, предотвращающие кризисогенные действия всех субъектов рынка.
Новейший кризис как зеркало глобальной безопасности. Серьезнейшие кризисные явления во всех сферах жизнедеятельности высветили ещё одну важнейшую сторону обсуждаемой проблемы — способность глобально организованных систем противостоять создаваемым ими же опасностям. В настоящее время, видимо, никто не сомневается в том, что указанные системы такими способностями не обладают вообще. Проморгать кризис было невозможно: более тридцати лет во всем мире длился пир во время спекулятивной чумы. И вот результат... Сгорают репутации банков, ипотечные программы и бездумно выданные кредиты.
Отношение к безответственности «погорельцев» умиляет, особенно на фоне неотвратимости и ужесточения наказаний в других сферах жизни. Судят врача, допустившего врачебную ошибку. Судят водителя, не справившегося с собственным автомобилем и сбившего пешехода. Судят капитана, непрофессионализм которого привёл к катастрофе. Судят любого, причинившего вред другому. Не судимы лишь те, кто привел к обвалу в банковской системе: владельцы и топ-менеджеры банков, верхние эшелоны банковских служащих, банковские аналитики и консультанты. Их не судят, не отстраняют от банковской деятельности, и тем более никто из них не осудил себя. Не сообщают ни о самоубийствах, ни о массовых отставках со всех высших постов, ни об элементарных покаяниях: «Простите люди добрые, жадность обуяла». Никто не оказался действительным гарантом экономической и социальной безопасности.
В России конец света откладывается. Осенью прошлого года нас уверяли, что «пик кризиса» придется на весну - лето 2009 г., а затем ситуация будет улучшаться. В январе этого года высшие федеральные чиновники заверили парламентариев и всю страну в том, что кризис продлится три года. Источник этих пророчеств неизвестен, а наши доморощенные прогнозисты, умело скрывавшие неизбежность кризисной ситуации, просто молчат. И правильно делают, поскольку все происходящее указывает на то, что сейчас нужно ориентировать-
ся не на пресловутые «оптимистический» или «пессимистический» варианты прогноза, а на «реальный», который хуже «пессимистического». При этом нельзя говорить о том, что государство бездействует: принято более двух десятков постановлений Правительства РФ и поправок в федеральные законы. Можно и нужно говорить о том, насколько обоснованны принимаемые меры и, главное, о том, каковы их результаты.
Не требует доказательств, что для проведения разумной антикризисной политики центр должен прежде всего точно и непредвзято оценивать реальные и мнимые угрозы. Необходим не набор показателей, получаемых «с мест», а ответственный и бесстрашный ситуативный анализ, который могут выполнить только в регионах. Говорю «бесстрашный» неслучайно. Введенная летом 2007 г. система сотен обязательных показателей, призванных характеризовать «эффективность деятельности исполнительных органов власти субъектов РФ» (а затем и муниципалитетов) стала формальным поводом для оценки работы высокопоставленных чиновников. Чем хуже эти показатели, тем хуже губернатор. И никого не волнует то, что «эффективность деятельности» региональных чиновников не может определяться, например, уровнем преступности в области или крае уже потому, что это — сфера ответственности не регионов, а самого центра. Это относится и к подавляющему большинству показателей кризисной ситуации, которые зависят в основном от поведения банков и бизнеса, не подвластных губернаторам. Правда о кризисе «на местах» становится опасной для тех, кто ее оглашает.
А ситуация тем временем развивается так, как и должна развиваться. СМИ привычно проливают слезы о судьбе «белых и серых воротничков». Но в действительности самые большие сокращения занятости идут в том самом «реальном секторе», в котором власти видят конечного получателя государственной поддержки. Только в последние месяцы на долю промышленного персонала пришлось (от общего числа сокращений): в Казани — более 45%, в Улан-Удэ — более 50, в Рязани и Ставрополе — около 60, в Красноярске, Костроме, Уфе, Ульяновске — 65, в Курске и Саратове — около 80%; и это при том, что доля занятых в промышленности уже давно не доминирует ни в одном крупном городе.
Непредвзятые данные могли бы указать и на то, что наибольшие кризисные проявления (включая снижение индексов «удовлетворённости населения») отмечены именно в тех регионах, которые в период экспортного благоденствия (производство нефти, газа, металлов и т. п.) неизменно характеризовались как экономически устойчивые. Таковы, к сожалению, Свердловская, Липецкая и Челябинская области, Красноярский край и ряд других регионов. И это — не вина их руководителей, а результат корневого дефекта национальной экономики. Региональные, городские и районные власти в принципе могли бы позитивно воздействовать на последствия кризиса, но федеральный центр по-прежнему не оставляет регионам возможности действовать в этой сфере самостоятельно. И лишь наиболее «своевольные» из них (в первую очередь Москва и Республика Татарстан) настойчиво проводят свою антикризисную политику, активно инициируя нужные им (да и всем остальным субъектам РФ) правительственные решения и изменения в федеральном законодательстве.
Антикризисная активность правительства и федерального законодателя сильно контрастирует с невозмутимостью главных агентов рынка. Изменилось ли поведение банков, получивших государственные вливания? Снижается ли процентная норма кредитования «реального сектора» (сейчас она в России в несколько раз выше, чем в Европе и Азии)? Перестал ли «крупняк» получать сверхдоходы и начал ли он платить сверхналоги? Начала ли отечественная продукция (от яблок до автомобилей) вытеснять закордонную? Таких вопросов — сотни. Ответ единственный: нет. И никого это не удивляет.
В связи с этим я назову главную причину кризиса, которую никоим образом не предотвращают запоздалые меры экономической безопасности: все государственные антикризисные меры направлены только на то, чтобы всё стало как прежде. А это означает, что указанные меры в конечном счёте лишь провоцируют воспроизводство той самой ситуации, которая в 2008 г. стала называться кризисом. Те, кто пытается обезопасить страну от последствий кризиса, должны осознать, что теперешний кризис — не финансовый, а цивилизационный. Результат не перепроизводства, а перепотребления, результат стремления не к благосостоянию, а к безумному расточительству. Не болезнь, а естественное состояние так называемой глобальной экономики, в которую наша страна вошла как поставщик исчерпаемых природных ресурсов и потребитель отбросов мирового рынка. Бороться с кризисом можно, только устраняя его первопричины. Государственные антикризисные меры должны быть ориентированы на формирование экономической среды с принципиально иными критериями безопасности. Но это — тема для особого разговора.
