«БЕЛЫЕ ПЯТНА» И НЕИСПОЛЬЗУЕМЫЕ СЕЛЬХОЗУГОДЬЯ: ЧТО ПОКАЗАЛА СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ ПЕРЕПИСЬ 2016 г. Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Агросектор

«БЕЛЫЕ ПЯТНА» И НЕИСПОЛЬЗУЕМЫЕ СЕЛЬХОЗУГОДЬЯ: ЧТО ПОКАЗАЛА СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ ПЕРЕПИСЬ 2016 г.*

Василий УЗУН

Главный научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, д-р экон. наук, профессор. E-mail: [email protected]

Предварительные итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 г.1 в ряде случаев вынуждают полностью поменять представления о сельскохозяйственных угодьях. Они также требуют серьезных выводов со стороны регулятивных и контролирующих органов.

Ключевые слова: сельское хозяйство, Всероссийская сельскохозяйственная перепись, сельскохозяйственные угодья, сельскохозяйственные организации, фермерские хозяйства, хозяйства населения, Рос-реестр.

Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2016 г. стала второй по счету в истории новой России - первая проводилась в 2006 г. после почти векового перерыва: предыдущая проходила еще в царской России.

Предварительные результаты переписи прошлого года обнаруживают на сельскохозяйственной карте России серьезные «белые пятна», т.е. территории, на которых сельхоз-земля ни за кем не закреплена или закреплена за землепользователями, которых при переписи найти не удалось. Выявлены огромные площади, которые по официальной статистике Росреестра числятся пашней, а на деле давно не пашутся и стали залежью. Перепись выявила, что фермеры используют 43,3 млн. га земли, а не 28,8 млн. га, как показывает Росре-естр; и наоборот: за хозяйствами населения, согласно данным Росреестра, закреплено 77,3 млн. га земли, тогда как переписчики нашли только 14,3 млн. га. Общая площадь неиспользуемых сельхозугодий составляла в 2016 г. 97,2 млн. га (44% всех сельскохозяйственных угодий страны).

С учетом сказанного следовало бы настоятельно рекомендовать законодателям и чиновникам: согласовать свои действия по мониторингу и управлению отраслью; систему регистраторов земли и контролеров ее использования, нацеленных на взимание штрафов, организационно дополнить системой, отвечающей за подготовку и передачу земельных участков эффективным пользователям и собственникам; скорректировать методологию переписи: вместо расходования средств на перепись «кухонных» огородов (более 30 млн. анкет) сосредоточиться на качественном анкетировании 2-3 млн. реальных сельхозтоваропроизводителей.

«Белые пятна» на сельскохозяйственной карте России

Перепись являлась сплошной, охватывала всех сельхозпроизводителей и должна была показать, как используются земельные и другие ресурсы сельского хозяйства. На момент ее проведения считалось, что в России было 222 млн. га сельхозугодий. Но переписчики выявили толь-

* — Статья из Мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 21 (59) (декабрь 2017 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

'Всероссийская сельскохозяйственная перепись 2016 года. Т. 1. Предварительные итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года по Российской Федерации. — М.: ИИЦ «Статистика России», 2017.

ко 142,2 млн. га, т.е. 64% всех угодий. При этом охваченная переписью 2016 г. площадь оказалась на 23,8 млн. га меньше, чем было выявлено предыдущей переписью 2006 г.

Согласно методологии ФАО (Продовольственной и аграрной организации при ООН) при проведении сельскохозяйственных переписей необходимо охватить производителей не менее 95% сельхозпродукции. Росстат строго следовал этой рекомендации и выполнил ее - между тем 36% сельхозугодий оказались не охвачены переписью. При проведении переписи в других странах тоже можно наблюдать аналогичное явление, но масштабы его гораздо меньше. Так, в США при общей площади сельскохозяйственных земель в 1 млн. акров за участвующими в переписях фермерами, как правило, бывает закреплено более 90% всей площади.

Кому принадлежит остальная земля в РФ и почему ее пользователи не участвовали в переписи? Часть не охваченных переписью площадей (30 млн. га) не закреплена за сельхозпроизводителями (в 1990 г. эта площадь составляла лишь 8,3 млн. га2). Расширение ни за кем не закрепленных площадей является следствием двух главных причин. Первая -экономическая: бизнес отказывается от использования части земли, поскольку это экономически невыгодно (даже при низком уровне налогообложения земли в РФ). Вторая - институциональная: чтобы получить от государства такую землю, нужно потратить значительные средства на ее оформление; при продаже или сдаче в аренду государство-собственник все затраты на оформление принадлежащих ему участков перекладывает на будущих пользователей. Эту схему, по всей видимости, трудно реализовать без использования коррупционных методов. Представляется, что наличие незакрепленной земли объясняется главным образом сложностью ее оформления в аренду или собственность.

Еще 50 млн. га в Росреестре числятся закрепленными за сельхозпроизводителями, но организаторам переписи или переписчикам не удалось найти собственников и пользователей этих земель. (См.. табл. 1.)

Как такое может происходить при наличии современных информационных технологий и при постоянных космических съемках всей территории, сказать трудно. Как и ответить на вопросы: почему налоговики не помогли Росстату отыскать владельцев - ведь с этих земель должны собирать налоги -и производится ли на этих землях продукция. Ниже мы еще вернемся к поиску ответов на них.

Перепись показала, что текущая статистика по отдельным видам угодий тоже отличается от реальной. Например, по данным Росрее-стра, площадь залежей (пашни, которая много лет не обрабатывается), закрепленная за сельхозпроизводителями, на начало 2017 г. составляла 3,6 млн. га, а по данным переписи она оказалась в три раза больше - 10,1 млн. га. Отметим, что такой «феномен» был выявлен еще при первой переписи, но, возможно, Рос-реестр не обратил на него внимания и никаких поправок в свои данные не внес.

Имеющаяся у сельхозпроизводителей площадь многолетних насаждений по переписи оказалась в три раза меньше, чем показывала текущая статистика, площадь пастбищ - в два раза. В общей сложности не закреплено за сельхозпроизводителями (или не обнаружено переписчиками) 28,1 млн. га пашни (29,2%), 13,7 млн. га сенокосов (57,1%) и 41,9 млн. га пастбищ (61,3%).

За прошедшие со времени первой переписи десять лет возросли площади посевов всех зерновых и особенно технических культур, сократились площади посевов картофеля, овощей, площади многолетних насаждений, уменьшился процент незасеянной пашни, увеличилось поголовье скота на 100 га сельхозугодий. Перепись показала, что в текущей

2 Узун В.Я. Сельское хозяйство России: точки роста и зоны запустения // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2012. № 4. С. 27-35.

ы ео

О) А

0

1

о

п

А

о

>

ии

О п п

о

Таблица 1

Площадь сельхозугодий РФ по данным переписи и Росреестра, тыс. га

Данные переписи

Данные Росреестра на 01.01

Наименование позиции

2016 г.

2006 г. 2016 г. в % к

Закреплено Не закреплено Всего за сельхозпроиз- за сельхозпроиз-

водителями водителями

Не охвачено переписью

Незакрепленные и не охваченные переписью площади, в % к общей площади

2007 г. 2017 г. 2007 г. 2017 г. 2007 г. 2017 г. 2006 г. 2016 г. 2006 г. 2016 г.

Общая земельная площадь 450 600 349151 77,5 532146 521 652 81 547 172501

из нее сельскохозяйственные угодья 165 985 142 207 85,7 220 633 222 040 190 588 192901 30 045 29139 24603 50 694 24,8 36,0

втом числе:

Пашня 102140 94 594 92,6 121 574 122 707 115 374 116710 6200 5997 13 234 22116 16,0 22,9

Сенокосы 13 930 10 299 73,9 23 992 24 021 17 392 17117 6601 6904 3461 6818 41,9 57,1

Пастбища 35 201 26 519 75,3 68125 68 489 52 662 53 672 15 463 14816 17 461 27154 48,3 61,3

Многолетние насаждения 778 654 84,1 1797 1901 1739 1811 59 90 960 1157 56,7 65,6

Залежь 13 936 10 141 72,8 5144 4924 3421 3592 1723 1332

А >

аз

статистике явно завышены по отношению к реальным площади картофеля, овощей, плодовых насаждений, а также поголовье молочного скота. Так же как и после первой переписи, Росстату придется существенно снижать эти показатели за 2016 г. и предыдущие годы.

Изменения в аграрной структуре

Сельскохозяйственные организации. Число сельскохозяйственных организаций (СХО) за десять лет (2006-2016 гг.), по данным Росрее-стра, выросло почти на 12 тыс., а по данным переписи - резко сократилось (с 59 до 36 тыс.). При этом примерно треть из участвовавших в переписи хозяйств сельскохозяйственную деятельность не осуществляли и, вероятнее всего, исчезнут в ближайшие годы. Перепись показала, что за десять лет СХО потеряли треть сельхозугодий, 21,1% пашни, около половины сенокосов и пастбищ. (См. табл. 2.)

Из потерянных за десять лет 42,2 млн. га сельхозугодий часть перешла к фермерам (15,4 млн. га), часть - в хозяйства населения (3 млн. га - по данным переписи, 11,5 млн. га

- по данным Росреестра), а остальная земля «пополнила» пустыри.

Функционирующие СХО резко дифференцировались по размеру: основная их часть перешла в категорию малых предприятий и микрохозяйств, т.е. по существу превратилась в фермерские хозяйства, а 445 крупнейших сосредоточили у себя 69% земельной площади СХО.

Фермерские хозяйства и индивидуальные предприниматели. В 2016 г. переписью было охвачено лишь 56% хозяйств этой категории, зарегистрированных в Росреест-ре. Число участвовавших в переписи крестьянских (фермерских) хозяйств (КФХ) и индивидуальных предпринимателей (ИП) сократилось по сравнению с 2006 г. на 110 тыс. На этом фоне выявленная переписью динамика площадей, которые используют хозяйства данной категории, вызывает крайнее удивление. В отличие от СХО фермеры за прошедшее десятилетие увеличили как общую площадь используемых земель, так и площадь всех видов угодий. Причем эта закономер-

Таблица 2

Число СХО и площадь сельхозугодий в них

„ Данные Росреестра Не охвачено

Данные переписи .. *

на 01.01 переписью

Наименование позиции 2016 г.

2006 г. 2016 г. в % к 2007 г. 2017 г. 2006 г. 2016 г.

_2006 г._

Число организаций (хозяйств) - всего, тыс. 59,2 36,1 61,0 57,3 69,1 -1,9 33,0 из них осуществлявших

сельскохозяйственную деятельность 40,6 27,5 67,7

в первом полугодии 2006 и 2016 гг.

Общая земельная площадь, тыс. га 410 264 291 588 71,1 447 761 415515 37497 123 927

из нее сельскохозяйственные угодья 132 292 90107 68,1 131 745 116 038 -547 25 930

в том числе:

Пашня 82 224 64 861 78,9 84 639 75 064 2415 10 203

Сенокосы 10176 5068 49,8 10 571 9451 394 4383

Пастбища 30 202 15 202 50,3 33 860 28 981 3658 13 778

Многолетние насаждения 373 285 76,3 371 370 -2 86

Залежь 9316 4692 50,4 2305 2172 -7011 -2520

* - Отрицательные показатели означают, что при переписи найдено больше хозяйств или площадей, чем указано в данных Росреестра.

ность наблюдается как по данным переписи, так и Росреестра. (См. табл. 3.)

Вместе с тем перепись показала, что данные Росреестра по КФХ и ИП явно занижены. По результатам переписи общая площадь фермерских земель на 14,5 млн. га превысила соответствующий показатель в Росреестре, пашни - на 8 млн. га. То есть фермерский сектор оказался гораздо более значимым, чем отображает текущая статистика. Столь грубая ошибка требует анализа ее причин. Многие субъекты РФ установили жесткие ограничения на максимальный размер фермерского хозяйства, и, видимо, фермеры нашли способы обхода этих ограничений. Например, для арендных договоров до одного года регистрация необязательна, и эту землю Росреестр не числит за фермерами. Если это так, то возникает другой вопрос: чьей землей пользуются тогда фермеры - СХО или хозяйств населения?

Перепись выявила, что фермерский сектор неоднороден. Более половины фермерских земель принадлежит 5,8 тыс. хозяйств (3,3% численности участвовавших в переписи ферме-

ров) со средней площадью 3,8 тыс. га на одно хозяйство, что значительно превышает установленные субъектами РФ ограничения по максимальной площади надела.

Хозяйства населения. При анализе данных переписи наибольшее количество вопросов возникает по хозяйствам населения. В соответствии с методологией Росстата в России имеются три категории хозяйств: СХО, КФХ (и ИП) и хозяйства населения. Все статистические данные (по стоимости валовой продукции, площадям, поголовью, производству отдельных видов продукции, урожайности и продуктивности) приводятся по этим трем категориям хозяйств.

Но при расчете площадей, занятых хозяйствами населения, Росстат учитывает только участки личных приусадебных хозяйств (ЛПХ) и закрепленные за ними полевые наделы, служебные наделы, участки для индивидуального жилищного строительства, земли садоводческих, огородных, дачных и животноводческих объединений. Росреестр при составлении земельного баланса, кроме указанных площа-

Таблица 3

Число КФХ и ИП и площадь сельхозугодий в них

_ Данные Росреестра Не охвачено

Данные переписи .. г *

на 01.01 переписью

Наименование позиции 2016 г.

2006 г. 2016 г. в % к 2007 г. 2017 г. 2006 г. 2016 г.

_2006 г._

Число организаций (хозяйств) - всего, тыс. 285,1 174,8 61,3 304,6 312,3 19,5 137,5 из них осуществлявших

сельскохозяйственную деятельность 147,5 115,6 78,4

в первом полугодии 2006 и 2016 гг.

Общая земельная площадь, тыс. га 29 371 43 312 147,5 22 027 28 794 -7344 -14518

из нее сельскохозяйственные угодья 24143 39 576 163,9 20 869 27 379 -3274 -12198

в том числе:

Пашня 16 740 26 846 160,4 15 609 18 800 -1131 -8046

Сенокосы 1124 2227 198,1 948 1241 -176 -987

Пастбища 3744 9008 240,6 4208 7137 464 -1871

Многолетние насаждения 28 53 190,6 17 38 -11 -15

Залежь 2508 1442 57,5 89 164 -2419 -1278

* - Отрицательные показатели означают, что при переписи найдено больше хозяйств или площадей, чем указано в данных Росреестра.

дей, учитывает закрепленные за гражданами участки для сенокошения и выпаса (16,9 млн. га), земельные участки в индивидуальной (11,5 млн. га) и долевой (13,3 млн. га) собственности (кроме переданных в аренду в СХО и КФХ, а также учтенных в составе вышеперечисленных хозяйств и объединений). Эту огромную площадь Росстат не включает в полевые наделы хозяйств населения, а у Росреестра без этих площадей не сходится баланс земли. Речь идет о землях прекративших свою деятельность СХО. Судя по всему, Росреестр «оптом» наделил ею граждан, многие из которых и не подозревают, что они стали серьезными землевладельцами,- по крайней мере, никто из них при переписи не рассказал об этих владениях.

По данным Росстата, хозяйства населения производят 35% валовой сельхозпродукции РФ, используя только 5% сельхозугодий стра-

ны, - это составляет 12,5 млн. га. По данным же Росреестра, за хозяйствами населения закреплено 49,5 млн. га. Как используются эти 37 млн. га - неизвестно. (См. табл. 4.)

Несмотря на принятые законодателями ограничения по площади ЛПХ - не более чем 2,5 га, в этом секторе выявлено 86 тыс. хозяйств со средней площадью 68 га, что вполне соответствует уровню фермеров, а не ЛПХ. И это без учета 40 млн. га, выделенных гражданам для сенокошения и выпаса в индивидуальную и долевую собственность.

Принято считать, что в хозяйствах населения ведется интенсивная производственная деятельность. Несомненно, лет 30 назад это не вызывало сомнений. Однако результаты переписи говорят о новых явлениях и в этом секторе: в 2016 г. 20% охваченных переписью хозяйств населения не вели сельскохозяйствен-

Таблица 4

Число ЛПХ и некоммерческих объединений землепользователей и площадь сельхозугодий в них

Данные переписи

Наименование позиции

Данные Росреестра на 01.01

Площади, Не охвачено не охваченные переписью* переписью, в % от общей площади

2016 г.

2006 г. 2016 г. в % к 2007 г. 2017 г. 2006 г. 2016 г. 2006 г. 2006 г.

2016 г.

Число организаций (хозяйств) - всего, тыс.

22 880 23 564 103,0 45 902 48 725

23 022,5

25161

50,2

51,6

из них осуществлявших сельскохозя йствен ную деятельность в первом полугодии 2006 и 2016 гг.

20 294 18 788

92,6

Общая земельная площадь, тыс. га 10 965 14 251 130,0 62 358 77 343 51 393 63 092 82,4 81,6

из нее сельскохозяйственные угодья 9550 12 523 131,1 37 973 49 485 28 423 36 962 74,8 74,7

в том числе:

Пашня 3176 2887 90,9 15 127 22 846 11 951 19 959 79,0 87,4

Сенокосы 2630 3004 114,2 5873 6426 3243 3421 55,2 53,2

Пастбища 1255 2308 183,9 14 595 17 554 13 340 15 246 91,4 86,9

Многолетние насаждения 378 317 83,9 1351 1403 974 1086 72,1 77,4

Залежь 2112 4007 189,7 1028 1256 -1084 -2752 -105,5 -219,1

* - Отрицательные показатели означают, что при переписи найдено больше хозяйств или площадей, чем указано в данных Росреестра.

ную деятельность вообще. По площади залежей хозяйства населения, судя по данным переписи (4 млн. га), почти догнали СХО (4,7 млн. га). Более 90% ЛПХ не имеют ни одной головы свиней, овец и коз, 88% - крупного рогатого скота. Относить все ЛПХ к сельхозпроизводителям - на наш взгляд, серьезная ошибка законодателей.

Перепись также показала, что площади посевов в хозяйствах населения значительно меньше, чем указывает Росстат в текущей отчетности. Например, согласно данным этого ведомства население в 2016 г. посадило 1709 тыс. га картофеля, а по переписи - только 1084 тыс. га, овощей и бахчевых - соответственно 533 и 376 тыс. га, площадь многолетних насаждений составила 355 и 300 тыс. га соответственно, поголовье коров - 3717 и 3449 тыс. голов. (Такое же несоответствие было выявлено и после переписи 2006 г.)

Площадь неиспользуемых сельскохозяйственных земель

Из предыдущего анализа следует, что сельскохозяйственной переписью 2016 г. не были ох-

вачены около 50% владельцев сельскохозяйственных земель и более одной трети сельскохозяйственных угодий. Вместе с тем участвовавшие в переписи хозяйства включали практически все сельскохозяйственные организации, КФХ и хозяйства населения, которые производили продукцию растениеводства и животноводства. Площадь посевов в переписанных хозяйствах была равна 79,2 млн. га и почти точно совпала с оперативными данными Росстата. Поголовье скота, в пересчете на условное, по переписи оказалось даже несколько выше, чем по текущей отчетности. (См. табл. 5.) Небольшие отклонения данных переписи от текущей отчетности объясняются тем, что в переписи существенно завышены площади посевов картофеля и овощей, посадок многолетних насаждений, поголовья коров в хозяйствах населения.

Из сопоставления данных переписи и текущей отчетности Росстата следует, что на землях хозяйств, не охваченных переписью, практически ничего не сеяли и не выращивали скот. За участвовавшими в переписи хозяйствами в 2016 г. было закреплено 142,2 млн. га сельхозугодий,

Таблица 5

Посевная площадь и поголовье скота по всем категориям хозяйств

Значение показателя

Наименование позиции Данные переписи 2016 г. Данные Росстата 2016 г. по данным переписи в % к значению показателя поданным Росстата

Посевная площадь тыс. га 79 209 79 993 99,0

в том числе:

зерновые и зернобобовые культуры 47 429 47110 100,7

технические культуры 13 575 13 599 99,8

картофель 1429 2053 69,6

овощные и бахчевые культуры 716 848 84,4

кормовые культуры 16 061 16 378 98,1

Многолетние насаждения, тыс. га 470 517 90,9

Условное поголовье скота, тыс. голов 42 393 40 921 103,6

Крупный рогатый скот 19 319 18 753 103,0

в том числе коровы 7984 8264 96,6

Свиньи 23 269 22 028 105,6

Овцы и козы 27 217 24 844 109,6

Птица 557121 553 011 100,7

за не участвовавшими - 50,7 млн. га. Это неиспользуемая земля. Само собой разумеется, что не используются также 29,1 млн. га сельхозугодий, которые вообще не закреплены за сельхозпроизводителями. Из данных переписи также видно, что из охваченных переписью 142,2 млн. га использовались только 124,8 млн. га, т.е. не использовались еще 17,4 млн. га.

Таким образом, общая площадь неиспользуемых сельхозугодий в России в 2016 г. составляла 97,2 млн. га (44% всех сельскохозяйственных угодий страны). При этом СХО не использовали 31% закрепленной за ними земли, хозяйства населения - более 80%, а фермеры, наоборот, использовали на 33% больше сельхозугодий, чем за ними закреплено по данным Росреестра. Результаты переписи свидетельствуют о том, что часто встречаемая оценка площади заброшенных сельхозугодий (около 40 млн. га) занижает реальный показатель почти в 2,5 раза.

Необходимость корректировки механизмов управления сельским хозяйством

Итоги переписи, как представляется, дают богатую пищу для размышлений политикам и чиновникам самого разного уровня. Материал переписи следует учитывать при принятии основополагающих решений по управлению сельским хозяйством и земельными ресурсами страны. Целесообразно на публичных картах показать все участки неиспользуемых земель, выяснить причины неиспользования (экономические - невыгодно, институциональные -созданные чиновниками барьеры к доступу) и разработать конкретные меры по их устранению.

Законодателям и чиновникам необходимо согласовать свои действия по мониторингу и

управлению отраслью; привести назначение земель и формы организации производства в соответствие с целевыми; систему регистраторов земли и контролеров ее использования, нацеленных на взимание штрафов, дополнить организациями, ответственными за подготовку и передачу неиспользуемых земельных участков эффективным пользователям и собственникам. Руководящим структурам отрасли следует признать, что трава, вырастающая ежегодно на 97 млн. га заброшенных сельхозугодий, является важным элементом национального богатства и ее надо использовать по назначению.

Налоговым органам целесообразно систематически публиковать недоимки по земельному налогу и карты территорий с уровнями недоимок по закрепленным за сельхозпроизводителями угодьям и потерями из-за отсутствия доступа к земле.

Росстату РФ следует усовершенствовать методологию проведения переписи: вместо расходования средств на перепись «кухонных» огородов ведомству имеет смысл сосредоточиться на качественном анкетировании 2-3 млн. реальных сельхозтоваропроизводителей, отобранных по величине стоимости товарной продукции (например, не менее 50 тыс. руб.) или наличию ресурсов, позволяющих произвести подобный объем продукции. Кроме того, уже второй раз перепись выявляет «статистические приписки» по картофелю, овощам, фруктам и ягодам, молоку в хозяйствах населения. Вместо внесения после переписей поправок в статистические данные за прошлые годы, Росстату имело бы смысл скорректировать методологию статистических наблюдений за этими хозяйствами, чтобы не допускать «приписок» в текущих отчетах о развитии сельского хозяйства. ■