CC BY
87
УДК 332.2
Наталья Шагайда,
доктор экономических наук,
директор центра агропродовольственной политики Института прикладных экономических исследований (ИПЭИ) РАНХиГС при Президенте Российской Федерации
ПОНУЖДЕНИЕ К ИСПОЛЬЗОВАНИЮ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ: ВЫБОР ПРИОРИТЕТА ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ И КАЧЕСТВО ИНСТИТУТОВ
В работе систематизированы источники информации о неиспользуемых сельскохозяйственных угодьях, оценена возможность и актуальность их вовлечения в сельскохозяйственное производство в настоящее время, проанализированы институты, которые должны обеспечить это вовлечение. S u m m a r y
Systematization of sources of information about unused farmland in Russia has been done in this article, possibility and actuality of their involvement in agricultural production been evaluated , analysis of institutes, which should provide a refund unused land in the agricultural production, has been held.
Ключевые слова: неиспользуемые сельскохозяйственные угодья, актуальные проблемы земельного оборота, качество институтов земельной политики.
Keywords: unused farmland, topical issues of land turnover, quality of institutes in the land policy.
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
В области оборота сельскохозяйственных земель существует много нерешаемых годами проблем:
> до сих пор не произошло разделения земель между федерацией, субъектами РФ и муниципалитетами. Отсутствие знания о том, кому принадлежит земля, не мотивирует собственника, например муниципалитет, тратить деньги на формирование участков, думать о том, как рациональнее их использовать. Во-первых, ему идет только часть денег от аренды или продажи участка. Во-вторых, завтра могут отнять право распоряжаться, надо хоть что-то от него получить. Поэтому распоряжаются вне контекста долгосрочного развития территории;
> не сформированы участки для получения сельхозпроизводителями земли из государственной собственности. В первых документах реформы начала 1990-х годов органам власти на местах предписывалось сформировать каталоги участков для продажи или аренды. Однако их не было и нет. До сих пор потенциальный претендент на землю должен как-то узнать, что у государства есть земля. Потом обратиться в муниципалитет, за свой счет сформировать участки. Затем участок выставят на аукцион, на котором претендент может не получить этого участка. При этом созданы предпосылки теневых операций: нужно либо незаконно сговориться с кем-то, кто будет на аукционе изображать конкурента, либо нужно договариваться, чтобы проигравшему претенденту возвратили деньги за подготовку участка. Как будет проводить расход этих денег победитель, если легально он на покупку потратил только то, что указано в протоколе аукциона? Как будет легально оформлять получение этих денег тот, кто их реально тратил, но на оплату не услуг сторонней организации? Как он вообще проводил расходы на участке,
принадлежащем государству? Получит ли он деньги вообще? Вся цепочка по доступу к государственной земле — в тени;
> нет ограничений на покупателя земли. Ни в одном из законов, других нормативных актов не сказано, что землю для сельского хозяйства может купить только сельхозпроизводитель. В Германии, например, есть ограничение. Здесь государственную землю можно взять только по конкурсу, предъявив лучший бизнес-план ее использования, так как цены на землю в округе уже ясны, лишнего за нее не предложат, если хотят производить конкурентную по цене продукцию. При этом победитель сможет получить участок в собственность только через 5 лет, если в течение этого срока будет использовать ее в соответствии с представленным на конкурсе планом. Получит по цене, основанной на оценке доходности сельскохозяйственной деятельности, а не по цене, которая не ясно как складывается. В России об этом сельхозпроизводители могут только мечтать;
> нет, фактически, ограничений по площади приобретаемой земли в собственность ни от государства, ни от физических лиц. В Литве, например, такие ограничения есть [1]. В Германии любая сделка должна быть одобрена, она может быть отменена, если по мнению представителей сельского сообщества нарушает сложившуюся аграрную структуру. Такую структуру формируют и разные по площади участки [2]. В России могут быть землевладельцы сотен тысяч гектаров [3]. Они, безусловно, становятся сильными или сильнейшими игроками на своих территориях, ограничивая доступ к земле фермерам и обычным сельскохозяйственным организациям;
> продолжается беспорядочное вовлечение сельскохозяйственных угодий под застройку. Право за-
стройки на сельскохозяйственных угодьях дается бесплатно и по коррупционным процедурам. Это плохо влияет на рынок сельскохозяйственных угодий. Если право может быть получено без каких-либо ясных процедур, то на пригородных территориях цены растут: они еще не цены на земли населенных пунктов, но уже и не цены на участки для сельского хозяйства. Фермерам и сельскохозяйственным организациям, которым нужно заниматься сельским хозяйством, трудно конкурировать с теми, кто покупает землю в расчете на выгодные сделки в будущем;
> не разработаны ограничения для крупных землевладельцев, если уж им было разрешено сформироваться. Очевидно, по примеру Великобритании, такие ограничения нужны. Например, по установлению уровня арендной платы, размера участка для аренды или продажи. В противном случае они будут завышать цену и диктовать, кому и сколько земли дать и на каких условиях. В Росси появляются первые примеры такого поведения. Например, в Белгородской области, когда был ликвидирован холдинг «Стойлен-ская Нива», в состав которых входили многочисленные организации-собственницы земли;
> выдел участка в счет земельных долей обычным сельским жителем — непомерный труд как по срокам, так и по деньгам. Он бы мог расширить свое хозяйство за пределы приусадебного участка, если нет других претендентов на земли бывшего колхоза или совхоза. Он бы мог занять членов своей семьи, вырасти постепенно в фермера. Но увы. Земля будет не востребована сельхозорганизациями, фермерами, но самому сельскому жителю участок вряд ли удастся сформировать — транзакционные издержки слишком велики;
> нет процедуры изменения вида сельскохозяйственных угодий. Например, на непродуктивной пашне нельзя легальным образом организовать пастбище. Нужно только пахать. Даже если разумнее, учитывая качество почвы и климатические условия, вести другие виды деятельности. Кто должен легально принять решения о том, что здесь должно быть пастбище или что несколько деревьев на участке 0,4 га не является лесом? Если решения и принимаются, то есть проблемы с процедурами, любой проверяющий может засомневаться и отменить решения;
> муниципалитеты не могут получить в собственность невостребованные земельные доли, потому что сама процедура, предусмотренная в ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» практически не реализуема, если все делать так, как в законе. То есть нужны новые процедуры. Они уже разработаны, могли быть внесены в закон, но не внесены. В этом случае местные власти получили активы, которые помогли бы пополнить их бюджеты с пользой для сельского развития;
> государство, с одной стороны, пытается вовлечь все больше сельскохозяйственных угодий в производство, а с другой, дает право без согласия сельхозпроизводителя, который добросовестно и легально использует землю, прекратить его права пользования
и передавать даже высокопродуктивную пашню под застройку. Это предусмотрено в ст. 15 ФЗ «О содействии жилищному строительству» [4]. Такой подход нелогичен и требует дополнительных норм: по компенсации затрат, потерь сельхозпроизводителя, предоставлению другого участка. Однако их нет: землю заберут, не считая, сколько скота останется без кормов, что вынуждено будет хозяйство с этим скотом делать, что будет с теми государственными средствами, которые потрачены на мероприятия по поддержке племенного животноводства и скотоводства.
Список острейших проблем земельного оборота можно продолжать далее. Каждая из них ограничивает формирование нормального земельного рынка в сельском хозяйстве или увеличивает риски сельскохозяйственной деятельности. Однако Минсельхоз России как наиболее важную выбрал иную проблему — неиспользуемые земли, а их вовлечение в производство — приоритетной задачей [5]. При этом не пояснил, почему именно эта задача приоритетна.
После долгих согласований (в 2010-214 гг.) были внесены поправки в ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Земельный Кодекс РФ [6], Кодекс об административных правонарушениях. Принято несколько постановлений правительства. До этого направление — расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель — было отражено в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации (от 30 января 2010 № 120) [7].
Получается интересная ситуация: много лет говорили о том, что надо ограничить переход земли в руки тех организаций и граждан, которые не будут сами ее обрабатывать. Долгие годы с начала реформы говорили о том, что нужны механизмы ограничения концентрации земли в руках отдельных лиц. Много раз обсуждали, что нет реальных ограничений на безудержное вовлечение сельскохозяйственных угодий для целей разнообразного строительства. Однако законодатель все предложения по ограничениям этих негативных явлений не принимал. То есть все шло к тому, чтобы были стимулы землю приобретать для иных (несельскохозяйственных) целей: для сдачи в аренду, перепродажи, застройки, просто защиты своих денег. Даже если предположить, что крупные покупатели будут заниматься сельским хозяйством, то возрастает монополизация рынка производства, что также плохо отражается на конкуренции, ценах на продукцию и землю. Однако теперь, при полной свободе кого угодно и сколько угодно покупать, переводить под застройку, вдруг возникла идея репрессивных мер, понуждающих к сельскохозяйственному использованию земли. Везде и всех.
Соглашаясь с основным тезисом о том, что сельскохозяйственные угодья должны использоваться, нельзя согласиться как с выделением этой проблемы в виде первоочередной, так и с механизмом, который предполагается применить, стимулируя вовлечение неиспользуемых угодий в производство.
Начнем с того, что определимся с масштабом: сколько в России неиспользуемых земель? Однако на этот вопрос точного ответа нет. Мониторинг использования земель охватывает менее 10% всех сельскохозяйственных угодий, сплошная стати-
стика неиспользуемых земель не ведется. Есть только обрывочные сведения. Поиск по всем возможным источникам позволит сформировать перечень информационных ресурсов для этой цели (табл. 1).
Таблица 1
Источники получения информации и площади неиспользуемых земель в России
Вид Категория хозяйств Источник информации Площадь, млн га
Неиспользуемые сельскохозяйственные угодья Все категории хозяйств Итоги всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 г., Росстат, том III, стр. 8 40,5
Неиспользуемые земли, в том числе сельхозугодья СХО Данные сводного годового отчета СХО на 1.01.2013 г., форма № 9-АПК, стр. 550, 560, гр. 7 23,5 4,1
Невостребованные земельные доли СХО Земельный фонд РФ на 1.01.2013 г., стр. 349 17,1
Земли: ликвидированных сельхозорганизаций СХО Земельный фонд РФ на 1.01.2013 г., стр. 353, 489, 603 16,6 млн га, в том числе: 8,2 -сельхозугодья, 6,9 — земельные доли 0,3
фермерских хозяйств КФХ
Сельскохозяйственные угодья в других категориях земель Запаса Лесного фонда Особо охраняемые Промышленности и др. Земельный фонд РФ на 1.01.2013 г., стр. 213, 193, 151, 61 8,4 4,4 0,6 1,1
Участки в общей собственности граждан, которые не используются СХО или К(Ф)Х Земельный фонд РФ на 1.01.2013 г., стр. 579 13,3 в том числе 13,2 — сельхозугодья
Источник: Минсельхоз, Росреестр.
Из таблицы 1 видно, что данные фрагментарны и вряд ли актуальны. Точные данные были на момент проведения сельскохозяйственной переписи. Однако она была уже 8 лет назад. Таким образом, данных о масштабе явления нет.
Второй вопрос о том, какие угодья заброшены? Очевидно, что это наименее ценные угодья. Так, в исследованиях приводятся данные о том, что наибольшее сокращение использования наблюдается на территориях с меньшими показателями биоклиматического потенциала [8] (табл. 2).
Таблица 2
Группировка административных районов России по биоклиматическому потенциалу*
Группы по биоклиматическому потенциалу Количество районов в группе Средний БКП Площадь неиспользуемых сельхозугодий (по данным ВСХП-2006)
млн га % к итогу
До 90 562 76 18,0 41,1
90-100 311 95 8,7 19,9
100-115 469 108 9,5 21,8
Более 115 375 127 7,5 17,2
Всего 1717 97 43,8 100,0
*В группировку включены только те районы, по которым имеются данные по биоклиматическому потенциалу.
Источник: данные ВСХП 2006 г. / Росстат; БКП — Природно-сельскохозяйственное районирование земельного фонда СССР; Ред. колл.: В.В. Егоров (отв. ред.), Е.И. Гайдамака, Н.Н. Розов, Д.И. Шашко, В.П. Сотников. М.: Колос, 1975. 256 с.
Собственно, это хорошо видно по перечню субъектов РФ, в которых произошло наибольшее сокращение площадей (табл. 3).
Как видно из перечня регионов, в которых зафиксирована большая доля неиспользуемых земель, это не самые лучшие регионы. Почему возникла необходимость ввести механизмы использования везде?
Третий вопрос: почему забрасывают землю? По базе данных годовых отчетов сельскохозяйственных организаций были проведены расчеты и выявлено, что сокращение, например, зерновых, происходит там, где их производство невыгодно. Так, наибольшее сокращение в постсоветский период произошло именно там, где наблюдалась наименьшая рентабельность производства, более низкая урожайность (табл. 4).
Таблица 3
Регионы с наибольшей долей неиспользованных сельскохозяйственных угодий, %
Регион % неиспользуемых сельскохозяйственных угодий
Магаданская область 73,1
Чеченская Республика 63,6
Смоленская область 57,1
Мурманская область 54,3
Новгородская область 53,7
Архангельская область 52,1
Тверская область 51,7
Республика Бурятия 51,2
Ивановская область 50,9
Калужская область 50,2
Российская Федерация 24,4
Источник: по данным Росстата, Всероссийская сельскохозяйственная перепись, 2006 г.
Таблица 4
Группировка субъектов РФ по сокращению посевов зерновых
Группы по % изменения площади посевов зерновых Количество субъектов РФ Изменение площади зерновых, 2010-1990 гг. Урожайность зерновых в 2008-2010 гг. СХО, в среднем за 2008-2010 гг., руб./т
тыс. га % себестоимость рентабельность реализации
Выше 0 3 550 14,0 40,0 3429 32,0
-20 — 0 14 -1 361 -8,9 19,3 3440 17,0
-40 — (-20) 16 -7 941 -30,6 15,3 3639 11,5
-60 — (-40) 12 -4 295 -47,7 18,2 3729 14,3
-80 — (-60) 15 -3 658 -70,9 15,4 4544 10,0
-80 и ниже 11 -3 110 -86,5 13,2 4909 1,5
Итого 71 -19 815 -31,5 19,5 3566 17,6
Источник: Росстат, Минсельхоз РФ.
Четвертый вопрос: сокращение посевов каких культур произошло за этот период и востребованы ли эти культуры сейчас? Действительно, за период с 1990 г. площадь посевов сократилась кардинально (рис. 1).
120
о^г^т^шшг^сослат-нг^т^^шг-сослат-нг^т
слстстстстстстстстстоооооооооооооо
Источник: Росстат.
Рис. 1. Посевная площадь во всех категориях хозяйств, млн га
Однако сокращение произошло за счет определенного набора культур (рис. 2).
Из рисунка 2 видно, что площади под подсолнечником, другими масличными, кукурузой, пшеницей, сахарной свеклой не снизились, а даже выросли. Резкое падение коснулось кормового зерна, а также кормовых культур. Очевидно, что падение поголовья крупного рогатого скота снизило потребность в значительной части посевов, обеспечивающих огромное стадо животных в советское время. Таким образом, на площадях, выведенных из производства, в первую очередь производились корма, преимущественно используемые в скотоводстве. В настоящее время кормовые культуры не востребованы.
Очевидно, что какая-то часть площадей могла бы уже сейчас вовлекаться в производство востребованных на сегодня культур, но не в массовом масштабе. Если при всем этом государство все-таки считает, что вся земля должна быть используема вне зависимости от возможности вести на ней рентабельное производство, то нужно делать и второй шаг — выделять государственную поддержку в размере, позволяющем компенсировать убытки производства в менее благоприятных регионах. Или выделять субсидии тем, кто
Источник: Росстат.
Рис. 2. Динамика посевных площадей отдельных культур
будет проводить минимальную обработку земли с целью ее поддержания в виде, позволяющем быстро вовлечь в производство, если экономическая ситуация изменится.
Таким образом, задачу вовлечения неиспользуемых земель вряд ли можно решить. Зачем ее ставить? Если не знаем точно, сколько их, не сможем проверить насколько результативны механизмы решения. Если это экономически не выгодно, то, даже изымая ее у собственника, можно добиться только увеличения земли в государственной собственности, которая также не будет обрабатываться.
Второй круг вопросов касается качества институтов, применяемых для понуждения к использованию земли. К тем, кто не использует землю, должны применяться штрафы, а потом принудительное выставление участка на торги (если участок частный) или прекращение прав пользования (если участок находится в государственной собственности).
Первый из них: зачем вводить репрессивные механизмы в случае, если нет желающих заняться на участке сельскохозяйственной деятельностью? Очевидно, что правомерно прекратить права пользования государственной землей. От штрафов нужно отказаться. Это выровняет государство с другими собственниками земли, ведь государство не штрафуют, если спроса на его землю нет. Зачем изымать неиспользуемую землю у собственника? Например, сельскохозяйственные организации отчитались в 2012 г., что не используют примерно 5% земель. За эту землю плохо-хорошо платили земельный налог, но если ее будут изымать, то лишатся платы, а нового собственника-пользователя скорее всего не найдут.
В этой связи разумнее было бы применять механизмы передачи новому собственнику или пользователю земли только тогда, когда он имеется. А до этого — пусть земля числится за старым — есть основания взимать налог. Если собственник земли не хочет его платить, то к нему будут предъявляться претензии. Тогда собственник либо начнет платить, либо продаст, передаст в аренду, либо откажется от участка. В США в отношении фермы устанавливается высокий налог на недвижимость в зависимости от местоположения и возможных доходов от продажи для широкого круга целей. Однако если фермер подписывает соглашение с властями, что будет сохранять участок как открытое пространство, в том числе использовать для сельского хозяйства на срок 8-10 лет, то налог очень существенно снижается. В России все платят низкий налог по факту владения землей сельскохозяйственного назначения, а не использования. Было бы понятнее наоборот: низкий налог платится на основе соглашения и по факту использования. В противном случае налог должен быть высокий.
Штрафы и изъятие в мировой практике применяются в постсоветских странах. Казахстан решил также поднять штрафы за неиспользование в 10 раз [9]. В других странах такое применяется крайне редко. Ценность имеет не используемая земля, а земля, которую можно ввести в производство.
В Италии [10] и Франции [11] есть процедура, по которой представители власти могут предпринять действия, чтобы земля использовалась, даже если собственник этого не делает: местные власти даже могут отдать частную землю в аренду. Но для этого нужно, чтобы появилось это заинтересованное в земле лицо.
В Японии [11] также могут собственнику настоятельно рекомендовать продать землю или передать в аренду при неиспользовании. Однако и здесь они используются, когда есть кому землю передать. Таким образом, по опыту развитых стран мира применяются элементы принуждения только при наличии лица, которое будет вести сельское хозяйство. Или собственник принуждается высадить лес, то есть поменять на вид угодий, благоприятно влияющих на окружающую среду.
Для того чтобы убрать стимул приобретать дешевую сельскохозяйственную землю для последующей продажи дорого под застройку, нужно в корне поменять алгоритм предоставления права застройки сельскохозяйственных земель. Например, прекратить формально бесплатную (но неформально дорогую и коррупционную) процедуру предоставления права строительства на сельскохозяйственных угодьях через изменение категории или вида разрешенного использования участка. Право строить должно продаваться, если для строительства используются сельскохозяйственные угодья. Деньги — поступать в бюджет, а не в карманы лиц, принимающих решение о согласовании. Желательно — на аукционе по прозрачным правилам. Причем не везде, где хочет заинтересованное лицо, а по направлению, которое в долгосрочных планах развития территории считается перспективным для застройки. Кто в рамках этого направления выиграет аукцион на застройку определенной площади, тот и будет строить поселок. Эти деньги — огромный ресурс для пополнения бюджета. По оценкам — от $1 тыс. за сотку в Подмосковье. То есть только легализация процедуры может пополнять бюджет района на $2 млн, если продавать будут права на застройку 20 га в год. Эти деньги сейчас расходятся по карманам лиц, содействующих принятию нужных решений. Так что земля не будет удорожена, изменится направление потоков денег.
Итак, в России собираются наказывать везде и всех. Это малообъяснимо и создает условия для коррупции: проверяющий может отнестись с пониманием к ситуации (ну не выгодно здесь вести бизнес, а сельский житель не может выделить участок в счет своей земельной доли!) и не заглянуть для проверки. При условиях России, с ее обширной территорией, проверяющие должны маршруты выбирать. Всей территории не охватить. Законодательство, фактически, толкает собственников и проверяющих на путь формирования личных стимулов.
С наказанием также далеко не все ясно, точнее, вообще не ясно. А именно: кого штрафовать? За что и как? Этот список вопросов только к одному из этапов наказания — наложению штрафа.
Кого штрафовать? В ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [12] определено, что при неиспользовании налагаются штрафы на граждан, юридических лиц, должностных лиц. При этом остается не ясным, кого же все-таки будут штрафовать? Пользователя, его руководителя или собственника? Этот вопрос не праздный, если посмотреть на структуру собственности и пользования
сельскохозяйственными угодьями. В таблице 5 показана структура собственности и пользования сельскохозяйственными угодьями, которые, следуя правилам Росреестра, используются для сельхозпроизводства.
Таблица 5
Структура сельскохозяйственных угодий, находящихся у граждан и организаций, занятых сельскохозяйственным производством, %
Сельскохозяйственные угодья 2001 г. 2013 г.
1. Частные земли 68 70
1.1. Участки в общей собственности, всего 58 50
В том числе используются: -правопреемниками совет. хозяйств 55 36
-другими организациями 1 3
-К(Ф)Х 1 4
-самими дольщиками 1 7
1.2. Участки в собственности одного лица 10 20
В том числе: -К(Ф)Х, собственная земля 3 4
-организаций — сельхоз./других, собственная земля 2 6/2
-граждан (не К(Ф)Х), собственная земля 5 8
2. Государственные 32 30
Итого 100 100
Источник: Росреестр, расчеты автора.
Как видно из данных таблицы 5, 50% всех сельскохозяйственных угодий все еще остаются в общей собственности. Около 36% из них находятся в пользовании сельскохозяйственных организаций-правопреемников бывших колхозов или совхозов, еще 7% — в других организациях и фермерских хозяйствах. Если они не используются, то кого будут штрафовать? Ответить на это не представляется возможным, так как в Кодексе об административных правонарушениях, ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» уточнений нет.
Представим, что несколько сотен участников общей собственности передали земли на 49 лет акционерному обществу. Типичная картина, например, для Орловской области. Акционерное общество часть не использует. Из Россельхознадзора пришли проверять акционерное общество. Выявили, что 20 га пашни не используется. Кого будут штрафовать: руководителя, само общество или сотни сособственников земельного участка? Или всех вместе? Ставки для этих лиц разные. Для граждан — самые маленькие. Как проверяющий должен принять решение? Как ему создать стимулы, чтобы выбрал граждан?
Если штраф налагается все-таки на собственников, а не на пользователей, то как технически это будут делать, если участок в долевой собственности сотен граждан? Как выписывать акты, извещать, собирать штрафы?
Около 30% сельскохозяйственных угодий осталось в государственной собственности. Если должны оштрафовать собственника — граждан или их коллектив,
то будут штрафовать государство? Нет. Значит, нужно было написать, что штрафуют пользователя по договору, но извещают собственника, чтобы расторг договор и нашел другого пользователя или добился, чтобы пользователь по договору выполнял требования? Все эти вопросы должны были быть отражены в каком-либо документе. Не отразили.
В каком случае может быть признано, что земля не используется? Принято Постановление Правительства РФ № 369 [3], в котором определены признаки неиспользования:
> на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы;
> на сенокосах не производится сенокошение;
> на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30% площади земельного участка;
> на пастбищах не производится выпас скота;
> на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений;
> залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15% площади земельного участка;
> залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30%;
> закочкаренность и (или) заболачивание составляет свыше 20% площади земельного участка.
Толкование этих признаков может быть вольным. Это означает, что правомерность признания участка неиспользуемым может быть опротестована юристом. Организация с юристом сможет доказать, что на пастбище пасется скот, даже если это будет одна коза: плотность животных на пастбище не установлена, чья должна быть коза и как часто пастись — не определено. У фермера без юриста могут участок легко забрать, если на пастбище пасется 10 его собственных коз. Проверяющий может подсчитать, сколько га нужно на одно животное, сколько животных есть, как это соотносится с площадью. В результате сделает вывод, что пасется слишком мало животных, и, фактически, часть площади не используется, так как слишком велика для такого количества коз. Алгоритм проверяющего не определен в постановлении, не дано поручение, кто должен определить. Поэтому он может поступить так, а может — иначе. И будет прав.
Наиболее трудно применить признак «на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30% площади земельного участка». Вроде в первых словах говорится о составе травостоя, то есть о разных травах на площади, а во втором — просто о площади. И если не ясно, если невозможно подсчитать, то как нужно считать? Или это на усмотрение проверяющего? К тому же нужно проверяющему уметь различать сорные и полезные растения.
Как исчислять штраф? В Кодексе об административных правонарушениях сказано, что штраф исчисляется, исходя из кадастровой стоимости участка. Здесь 2 ключевых момента. Первый заключается в том, что кадастровая стоимость не установлена по каждому полю, участку сенокосов и пастбищ. Она установлена одна на хозяйство. Если выявлены признаки неиспользования только на отдельном поле или участке сенокосов, то как определить именно их кадастровую стоимость? Для пашни усредненная кадастровая стоимость мала, для пастбища — велика.
Второй момент связан с участком. Для обычного человека участок — ограниченная естественными или искусственными преградами часть земной поверхности. С точки зрения закона — Земельного кодекса РФ (ст. 11.1) — «часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами» [14]. По федеральному закону, «местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части» [15]. Однако на практике участок — часть земной поверхности, которая имеет один кадастровый номер. При этом поворотные точки могут отсутствовать, а в состав входить сотни полей, участков сенокосов и пастбищ. Это так называемые многоконтурные участки. В ходе реформы все поля и сенокосы передали хозяйствам или дольщикам скопом, с одним номером. В этих условиях не ясно, как поведет проверяющий, к какой площади будет относить «содержание сорных трав в структуре травостоя»? Ясно одно, если к участку по кадастровому учету, то в большинстве случаев это всегда будет меньше 30% от площади участка, как не будет пытаться сосчитать проверяющий. Фермеру хуже. У него, как правило, в собственности один участок в несколько га. Как-то посчитают.
Как выбирать ставку штрафа? В ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сказано, что штраф составляет для граждан 0,3-0,5%; должностных лиц 0,5-1,5% (минимум 50 тыс. руб.), юридических лиц — 2-10% (минимум 200 тыс. руб.) от кадастровой стоимости участка. Максимальный штраф не может составлять более 500 тыс. руб. Если фермерское хозяйство не имеет статуса юридического лица, то как проверяющий поступит: выберет 0,3% и не менее 50 тыс. руб., или 0,5% и не менее 200 тыс. руб.? Как к гражданину или все-таки юридическому лицу?
Кажется, что вообще никто и ничего не считал, когда продвигал эти ставки. Положим, что кадастровую цену как-то определили, она равна 60 тыс. руб./га. Неиспользуемым как-то признали 1 га. По ставке 0,3% (если проверяющий все-таки решит использовать нижнюю, а не верхнюю границу ставки) штраф для фермера — физического лица должен составить 180 руб. всего. Однако по Кодексу требуется с него взять 50 тыс. руб., не менее! А если проверяющий решит, что к фермеру без образования юридического лица нужно применять правила как к юридическим лицам, если фермер и за-
регистрирован юридическим лицом, то нужно за этот гектар отдать не 180 руб., а 200 тыс. руб. Как это вообще соотносится со стоимостью не только урожая с этого гектара, но и всего гектара?
Можно остановиться на этом, не продолжая анализа норм, которые регулируют изъятие земли. Проведенный анализ позволяет оценить качество введенных норм. Они создают богатую почву для расцвета коррупции, создания неформальных норм, создают барьеры доступа сельхозпроизводителей к земле.
В заключении можно сформулировать несколько выводов:
В России созданы стимулы прихода на земельный рынок лиц, которые не заинтересованы в занятии сельскохозяйственным бизнесом. Тем самым предопределено появление неиспользуемых земель даже там, где есть конкуренция за землю.
Сохраняются высокие транзакционные издержки раздела общей собственности и выделение индивидуальных участков в счет земельных долей на территориях, на которых отсутствует спрос со стороны сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. Это ограничивает вовлечение в сельскохозяйственный оборот индивидуальных участков сельских семей из состава неиспользуемых сельскохозяйственных угодий.
Выбирая вовлечение неиспользуемых сельскохозяйственных угодий в производство в виде приоритетного направления земельной политики, государство не определилось с реальным масштабом проблемы и причинами неиспользования. Далеко не очевидно, что требуется вовлекать эти земли в производство. Предпочтительным выглядит политика, способствующая росту урожайности, продуктивности, а в конечном итоге, производительности на уже используемых — лучших для производства — территориях.
Качество норм, которые должны применяться для вовлечения неиспользуемых земель в сельскохозяйственное производство чрезвычайно низкое.
Что можно сделать сейчас? Очевидно, что нужно, пока нормы не переработаны, не применять их. В нынешнем виде от них больше вреда, чем пользы. Для выработки механизма нужно сначала определиться, что должно быть достигнуто. Если целью является увеличение объемов производства продукции, то целесообразнее способствовать увеличению производства на уже используемых землях. Резервы увеличения урожайности и продуктивности на них не исчерпаны. Если стоит цель поддерживать угодья в виде, позволяющем ввести их в сельскохозяйственное производство по мере необходимости, то нужно вводить требования к состоянию земель и предусматривать государственную поддержку собственникам, которые будут проводить работы, чтобы поддержать это состояние. Неиспользуемые земли должны вовлекаться в производство по мере экономической необходимости. Для обеспечения доступа к земле должны быть снижены издержки раздела общей собственности для сельских семей, чтобы наладить использование участков в условиях отсутствия спроса на землю со стороны других сельхозпроизводителей. Для снижения интереса к земле, как объекту несельскохозяйственного инвестирования, необходимо ввести ряд норм, ограничивающих бессистемное вовлечение земель под застройку без учета качества земель, ввести продажу права застройки на аукционах с учетом территориального планирования. Для противодействия латифундизации целесообразно предусмотреть ограничение прав крупных земельных собственников по взаимоотношениям с арендаторами. Для содействия переходу земли сельхозпроизводителям при наличии заинтересованных лиц и при отказе собственника могут применяться меры по понуждению к использованию. Нужно много и рутинно работать.
ЛИТЕРАТУРА
1. Условия для предпринимательства в Литве. Обзор права и налогов. Профессиональное сообщество адвокатов. URL: http:// www.tpprf.ru/common/upload/15-10-Usloviya_dlya_predprimimatelstva_v_Litve_2012.PDF
2. Закон ФРГ об улучшении агроструктуры и обеспечении сельско- и лесохозяйственных предприятий от 28 июля 1961 г., пар. 2.
3. Кому принадлежит Россия // Газета «Ведомости». 17.05.2013. № 84 (3346). Читайте далее: http://www.vedomosti.ru/companies/ news/12121411/komu_prinadlezhit_rossiya#ixzz336WRXh3W
4. Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» от 24.07.2008 № 161-ФЗ // Консультант+; «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014).
5. Манылов И.Е. О совершенствовании земельного законодательства в части оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения // Аналитический Вестник Совета Федерации. 2012. № 37 (480).
6. «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014).
7. Указ Президента РФ от 30.01.2010 № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // Консультант+.
8. Узун В.Я. Необходимость и механизмы вовлечения в оборот заброшенных в период реформ сельскохозяйственных угодий России / ВШЭ, выступление на симпозиуме, посвященном памяти П.А. Столыпина «Сможет ли Россия стать крупнейшим экспортером зерна?», 18 октября 2011 г. URL: https://www.hse.ru/data/2011/10/20/1268961571/report.doc
9. Налог на неиспользуемые земли в Казахстане могут повысить в 10 раз. URL: http://agronews.ru/news/detail/133612/
10. Земельный Закон Италии № 40 «О нормах использования необрабатываемой, лишней и необрабатываемой земли; Джиоварел-ли Р. Регулирование землепользования. Правовые препятствия для эффективных сельских земельных отношений в Восточной Европе и Центральной Азии / Технический доклад Всемирного Банка № 436.
11. Джиоварелли Р. Регулирование землепользования. Правовые препятствия для эффективных сельских земельных отношений в Восточной Европе и Центральной Азии / Технический доклад Всемирного Банка № 436.
12. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru
13. Постановление Правительства РФ от 23.04.2012 № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru
14. «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 28.12.2013). URL: http://www.consultant.ru
15. Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» (ст. 38) от 24.07.2007 № 221-ФЗ (ред. от 23.07.2013). URL: http://www.consultant.ru.
УДК 332.3:574
Андрей Колмыков,
кандидат экономических наук, доцент,
декан землеустроительного факультета Белорусской государственной сельскохозяйственной академии, г. Горки
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ В УСЛОВИЯХ ЭКОЛОГИЗАЦИИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ
Изложены теоретические положения и методические подходы совершенствования организации использования земель сельскохозяйственных предприятий в условиях экологизации землепользования. Приведен алгоритм организации использования земель сельскохозяйственных предприятий, предложены пути устранения территориальных недостатков землепользования. Рассмотрены методы комплексного землеустройства и мелиорации земель, а также мелиоративной реконструкции лессово-западинных земель. S u m m a r y
The article presents a theoretical background and methodological approaches to the organisation of land use resources by agricultural enterprises in conditions of land use greening. The algorithm of the ogranisation of land use is offered, ways of eliminating territorial improper land use are proposed in the article. Methods of integrated land management and land melioration as well as a method of reconstruction of forest and lowlands have been reviewed.
Ключевые слова: алгоритм, экологизация, землепользование, использование земли, комплексное землеустройство, совершенствование.
Keywords: algorithm, ecologicalisation, land use, the use of land resources, integrated land management, perfection.
Современное сельское хозяйство Республики Беларусь приобретает все более техногенный характер, обусловленный увеличением антропогенного воздействия на природную среду. Оценка этого воздействия и разработка мер по его устранению или сведению до минимума является актуальной задачей. Важная роль в ее решении отводится землеустройству, в процессе которого даются предложения по ликвидации территориальных недостатков землепользования, улучшению экологической ситуации территории, совершенствованию организации и повышению эффективности использования земель. Разработка теоретических и методических подходов совершенствования организации использования земель сельскохозяйственных предприятий в условиях экологизации землепользования актуальна.
Вопросы научного обоснования организации использования земель сельскохозяйственных предприятий ранее рассматривались в работах экономистов-аграрников Н.Н. Бурихина [1], М.О. Лоцмера [2], В.Я. Заплетина [3], С.Н. Волкова [4], Ф.К. Куропатенко
[5], Б.И. Кулинчика [6], В.Ф. Колмыкова [7] и других ученых.
Несмотря на важность выполненных ими работ, в них недостаточно уделено внимания методическим подходам к совершенствованию организации использования земель сельскохозяйственных предприятий в условиях экологизации землепользования.
Рассматривая теоретические положения и методические подходы совершенствования организации использования земель сельскохозяйственных предприятий в условиях экологизации землепользования, исходим из того, что совершенствование организации использования земель — это улучшение процесса их использования и охраны путем оптимизации размеров землепользования, выявления и устранения его территориальных недостатков, внедрения современных систем земледелия, прогрессивных форм организации сельскохозяйственного производства и экологизация землепользования сельскохозяйственного предприятия. Организация использования земель взаимосвязана с организацией территории сельскохозяйственных предприятий, которая представляет собой рационали-
