CC BY
76
Бизнес в законе.
Экономико-юридический журнал
6'2016
7.3. БАРЬЕРЫ И РИСКИ НА ПУТИ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ
Стрижов Станислав Алексеевич, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой инновационных технологий в государственной сфере и бизнесе
Место работы: Институт бизнеса и делового администрирования Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Аннотация: Статья посвящена актуальной проблеме барьеров и рисков, препятствующих развитию государственно-частного партнерства в стране. Автор выделил и систематизировал основные барьеры и риски, не позволяющие придать должную динамику процессу развития государственно-частного партнерства после вступления в силу федерального закона о ГЧП и МЧП.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство; концессия; барьеры на пути ГЧП; риски ГЧП.
BARRIERS AND RISKS ON THE WAY
OF DEVELOPMENT OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN RUSSIA
Strijov Stanislav A., Doctor of Economics, Professor
Work place: The Russian presidential academy of national economy and public administration, Moscow, Russian Federation
Annotation: The article is devoted to an actual problem of barriers and risks that hinder the development of public-private partnership in the country. The author identified and systematized the main barriers and risks, which do not allow to give a proper impetus to the development of public-private partnership after the entry into force of the federal law on PPP and MPP.
Keywords: public private partnership; concession; barriers on the way of PPP; PPP risks.
В настоящее время сложно встретить мероприятие федерального или регионального уровня с экономической повесткой дня, на котором не затрагивались бы вопросы использования механизмов государственно-частного (ГЧП) или муници-пально-частного (МЧП) партнерства для реализации различных общественно значимых проектов. Ощутимая активизация данного процесса ожидалась в 2016 году со вступлением в силу федерального закона о ГЧП (ФЗ-224) [2], однако ощутимого роста соглашений о ГЧП или МЧП не произошло в силу различных причин: наличия регуляторных ограничений и необходимости проводить оценку эффективности проектов, отсутствия должной системы координации и управления процессом развития ГЧП в стране. Немалую сдерживающую роль, в первую очередь для бизнеса, играют барьеры и риски, воз-
никающие на разных этапах подготовки и реализации проектов ГЧП и МЧП.
Барьеры - это те препятствия, которые создаются в основном для бизнес-структуры (но в ряде случаев и для публичной стороны), начиная с того момента, когда она приняла решение выступить в качестве частного партнера в каком-либо проекте ГЧП и заканчивая принятием решения о признании ее частным партнером.
Риски же затрагивают некоторые этапы подготовительного периода запуска проекта ГЧП, но в основном они связаны с периодом реализации проекта.
Можно представить следующую классификацию барьеров ГЧП:
1. Входные барьеры, имеющие в ряде случаев отраслевую специфику.
1.1. Ограничения по объектам, одни из которых могут быть вовлечены в оборот только по концессиям, другие, напротив, только по соглашениям о ГЧП и МЧП.
1.2. Ограничения по формам собственности: юридические лица, аффилированные с государством, не могут выступать в роли частного партнера в проектах ГЧП, при этом в концессиях в качестве концессионера их участие допустимо.
1.3. Ограничения по происхождению инвестиционного капитала: иностранным финансовым институтам запрещено напрямую работать на территории России.
2. Финансово-экономические барьеры:
2.1. При подаче предложения о реализации проекта ГЧП лицо, претендующее на роль частного партнера, обязано представить банковскую гарантию на сумму не менее 5% от объема прогнозируемого финансирования предлагаемого проекта. При сегодняшнем положении дел в экономике банковская гарантия стоит дорого.
2.2. С предыдущим барьером тесно связан вопрос залога. Банки крайне неохотно выдают кредиты под проекты, не имеющие достаточного обеспечения. А поскольку объекты концессионных соглашений не могут выступать в качестве залога, то получить финансирование под такие проекты концессионер может только при наличии государственных гарантий, либо заложив другие активы.
2.3. Разработка предложения почти всегда предполагает затраты на его подготовку, проектирование, экспертизы и т.п. Потенциальный частный партнер зачастую не готов нести затраты на подготовку проекта, поскольку, согласно пункту 8 статьи 10 ФЗ-224, публичный партнер обязан объявить конкурс, к участию в котором допускается неограниченный круг лиц.
3. Временной барьер возникает из-за того, что сроки рассмотрения и подготовки проектов точно не определены, но, как следует из таблицы 1, могут превышать полтора года.
4. Барьеры и риски, связанные с несовершенством и расплывчатостью законодательства
4.1. Нет полного и исчерпывающего перечня документов, которые инициатор проекта должен предоставить, отсутствуют рекомендации по оформлению и содержанию этих документов. В результате публичный партнер и уполномоченный орган получают право требовать внесения бесконечного числа изменений. Более того, они могут запрашивать всевозможные разъяснения, и, что проблематичнее, новые документы в дополнение к имеющимся. Так, в случае требования организации
Стрижов С. А.
БАРЬЕРЫ И РИСКИ НА ПУТИ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ
и проведения дополнительных экспертиз инициатор проекта неминуемо будет вынужден нести дополнительные расходы.
Таблица 1
Сроки рассмотрения проекта ГЧП и проведения конкурсной процедуры
4.2. Хотя победа в конкурсе инициатору проекта не гарантируется, что правильно, инициатор не имеет никаких привилегий перед другими участниками, что ставит его в невыгодное положение.
4.3. Публичный партнер, определив победителя конкурса, имеет возможность заключить соглашение с ним в течение 1012 дней, тогда как на подготовку разъяснений проигравшим ему дается 30 дней. Таким образом, у публичного партнера есть возможность сперва подписать соглашение, придав ему законную силу, и лишь потом вступить в полемику с проигравшими.
4.4. Партнеры обязаны обладать правом собственности на землю, на которой планируется реализовывать проект. В случае частного партнера проблем, как правило, не возникает, но в случае, если имущество принадлежит публичному партнеру, последний зачастую не может подтвердить владение землей, поскольку разграничение земель, относящихся к федеральной или муниципальной собственности, проведено в стране не до конца.
4.5. В случае реализации соглашения о ГЧП по модели BOT в момент передачи имущества проекта от частного партнера к публичному у частного партнера может возникнуть обязательство по уплате НДС [5], поскольку, несмотря на изменения, внесенные еще в 2009 году в Налоговый Кодекс, фискальные органы могут признать эту передачу разновидностью реализации. Реализация, в свою очередь, облагается НДС. В случае работы по модели BOLT ситуация осложняется еще больше, поскольку публичный партнер выплачивает частному лизинговые платежи, которые подлежат обложению НДС. Кроме того, частный партнер в случае финансирования проекта за счет субсидий из средств федерального бюджета не имеет права на вычет по НДС (статья 170 Налогового кодекса РФ) [1].
Несомненно, такие неопределенности в законодательстве открывают широкую дорогу для манипуляций, злоупотреблений и коррупции. Если проект готовился не по инициативе публичного партнера, у него всегда есть возможность заблокировать проект еще на этапе его подготовки. А потом, выждав время и обладая полным пакетом необходимой документации (ноу-хау), вернуться к нему, внеся косметические изменения.
5. Риски, возникающие при реализации проектов
Что касается рисков, то они неизбежно присутствуют при реализации любого соглашения даже при самом добросовестном и слаженном взаимодействии партнеров. Можно выделить следующие виды рисков:
5.1. Риски на этапе подготовки и создания проекта.
5.1.1. Риски полезности проекта возникают, когда инициатор проекта ошибочно полагает, что какой-либо продукт или услуга будут востребованы. 5.1.2. Строительные риски бывают двух подвидов: одни связаны с ошибками проектировщика, а другие - с ошибками исполнителя. Ответственность за эти ошибки могут нести разные партнеры.
5.2. Эксплуатационные риски.
5.2.1. Риски, связанные с невозможностью обеспечения постоянства технологического процесса, стабильного качества производимого товара или услуг. Так, например, предприятия, генерирующие электроэнергию, обязаны четко соблюдать стандартную частоту, которая в России составляет 50 Гц. Даже небольшие отклонения могут привести к отключению мощностей от единой энергетической системы и уплате колоссальных штрафов.
5.2.2. Риски, связанные с неправильной эксплуатацией оборудования. Такие риски могут приводить к повреждению оборудования, а в особо сложных ситуациях - к несчастным случаям и экологическим катастрофам.
5.3. Коммерческие риски.
5.3.1. Риски, связанные изменением себестоимости товара. В случае концессионного соглашения такой риск может привести к образованию многомиллионных долгов и даже банкротству концессионера. Например, в результате резкого роста стоимости топлива расходы на производство тепловой энергии не будут покрываться за счет платежей, которые потребители вносят согласно установленным тарифам.
5.3.2. Риски снижения выручки могут возникать, когда предоставляемая услуга теряет свою актуальность, либо когда тарифы на услугу не устраивают потребителей. ОАО «Главная дорога» было вынуждено снизить тарифы на проезд по платной дороге в объезд города Одинцово Московской области (ночью за пользование дорогой плата не взымалась), поскольку данный маршрут перестал пользоваться популярностью после улучшения обстановки на основной магистрали М-1 [6].
5.4. Финансовые риски - это риски, связанные с инвестициями в проект или исполнением субъектом ГЧП своих обязательств перед финансирующим лицом.
5.4.1. Инвестиционные риски возникают на этапе создания объектов проекта, когда у финансирующего лица заканчиваются средства на продолжение проекта. При этом выйти из проекта без серьезных финансовых потерь, как правило, затруднительно, поскольку средства, затраченные на капитальное строительство, вернуть невозможно.
5.4.2. Кредитные риски - риски, связанные с невозможностью исполнения партнером своих обязательств перед инвесторами. Такой вид риска часто связан с производственными и коммерческими рисками, являясь их следствием.
5.4.3. Риски утраты имущества присутствуют всегда, и избежать их практически невозможно. Достаточно вспомнить пожар в московском Манеже.
5.4.4. Риски недобросовестного исполнения обязательств. При реализации проектов, особенно небольших, публичный партнер может столкнуться с недобросовестным подходом частного партнера, особенно если проект предполагает финансирование из государственного бюджета. Средства проверки
Вид процедуры Максимал ьный срок, дни
Рассмотрение предложения публичным партнером 90
Направление проекта в уполномоченный орган 10
Рассмотрение предложения уполномоченным органом 180
Принятие решения о целесообразности проекта органом государственной власти 60
Организация и обеспечение проведения конкурса публичным партнером 180
Рассмотрение конкурсных предложений Не определен
Оформление результатов конкурса и размещение итогового протокола 5
Тайм-аут от даты оформления итогового протокола до даты подписания соглашения, не менее 10
Срок, в который публичный партнер обязан направить подписанное соглашение частному партнеру 5
ИТОГО Свыше 545
Бизнес в законе.
Экономико-юридический журнал
6'2016
неблагонадежности ограничены и малоэффективны, что подтверждается практикой из смежной области государственных закупок. Здесь сложилась целая система, когда недобросовестные фирмы выигрывают тендеры, а потом исчезают с горизонта, часто не просто не выполнив обязательств, но и похитив денежные средства заказчика. Только на Портале закупок Российской Федерации в реестре недобросовестных поставщиков по состоянию на 1 июня 2016 года находилось более 10 тысяч юридических лиц [3]. Также недобросовестно могут вести себя и публичные партнеры. Стандартная ситуация - объявление конкурса с прицелом на выигрыш «своего» участника.
Риски законодательства. Поскольку жизненные циклы проектов ГЧП могут растягиваться на десятилетия, то еще на самых ранних этапах нужно очень внимательно изучать действующее законодательство на предмет скрытых несоответствий, которые могут быть истолкованы против участников проекта.
Политические риски. Наступают, когда в результате какого-либо события меняется политическая ситуация. Так, после взрыва российского самолета, летевшего из Египта, это туристическое направление для россиян было закрыто, в результате чего оператор аэропорта в Шарм-эль-Шейхе недосчитался солидной части выручки. Ситуация в сфере ГЧП (МЧП) может измениться при смене политического руководства (первых лиц) управления.
5.5. Риск неприятия обществом. Возникает, когда партнеры забывают изучить и учесть общественное мнение либо мало внимания уделяют разъяснительной работе. Пример - строительство платного участка трассы М-11 через Химкинский лес вызвало широкие протесты экологов и общественных организаций, что послужило основанием для ЕБРР отозвать свой кредит, следуя Принципам Экватора.
Представленный выше перечень барьеров и рисков в ГЧП логично дополняют мнения экспертов, отраженные в исследовании НПФ «Экспертный институт» [4].
Более важной, чем развитие законодательной базы, эксперты сочли проблему низкого уровня квалификации государственных чиновников и (в меньшей степени) представителей бизнеса. Со стороны чиновников это выражается в непонимании того, что такое ГЧП, в отсутствии навыков проектного подхода, неготовности представителей госсектора к партнерским отношениям с бизнесом, распространенности бюрократического мышления, в рамках которого чиновники стараются максимизировать свои полномочия и минимизировать собственную ответственность [4, с.21].
Еще одной проблемой, отмеченной экспертами, является неравноправие сторон, участвующих в ГЧП.
«Некомпетентность чиновников усугубляется тем, что взаимодействие между государством и бизнесом носит неравноправный характер. Чиновник изначально обладает большим числом полномочий и не готов к партнерскому взаимодействию. А в том случае, если его действия еще и мотивируются личной материальной заинтересованностью, то это неравноправие неизбежно приводит к появлению коррупционных схем, особенно в ситуации непрозрачной схемы принятия решений на стороне государства» [4, с.24].
Эксперты отметили отсутствие идеологии партнерства и наличие проблемы субъектности.
«... Кажется банальностью, но первое и обязательное условие развития ГЧП - наличие субъектности, причем, партнеры
должны быть равными как со стороны государства, так и бизнеса, плюс контроль гражданского общества» [4, с.26].
Еще одним барьером эксперты назвали короткий горизонт стратегического планирования.
«На практике до сих пор применяется устаревший подход к выработке стратегии развития страны («найти задачу под имеющиеся бюджетные средства, а не средства под задачу»). Для развития ГЧП требуются изменения в системе стратегического планирования на стороне государства: необходимы долгосрочное финансовое планирование; разработка системы гарантирования инвестиций частного сектора, вложенных в объекты государственной собственности; разработка системы мониторинга проектов ГЧП, оценки экономической эффективности проектов. Проекты ГЧП в основной своей массе долгосрочные, поэтому необходима система, которая может работать на горизонт 25 и более лет. Сейчас же таких горизонтов планирования нет ни у государства, ни у бизнеса» [4, с.28].
Следует отметить, что исследование НПФ «Экспертный институт» было опубликовано в 2010 году, когда Минэкономразвития России только приступал к разработке проекта федерального закона о ГЧП. К сожалению, далеко не все выводы и мнения экспертов были учтены в работе над этим документом и не реализуются в текущей практике.
Серьезным пробелом в законодательной базе ГЧП и в реальной практике выстраивания отношений государства и бизнеса является отсутствие третьего игрока - гражданского общества, которое гарантирует публичность и открытость взаимодействия частных компаний и госструктур в рамках ГЧП. Как результат, функция контроля над решениями в области экономики полностью принадлежит чиновникам, что порождает коррупцию.
Устранение барьеров на пути развития государственно-частного партнерства в стране - непростая задача, поскольку ее решение требует перестройки функционирования ряда государственных институтов, изменения менталитета чиновников, однако иных путей решения этой важной народнохозяйственной задачи нет.
Список литературы:
1. Налоговый кодекс РФ. Часть 2 от 05.08.2000 №117-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000, №32 от 07.08.2000, ст. 3340.
2. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации №224-ФЗ от 13.07.2015 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2015, №29 от 20.07.2015 (Часть I), ст. 4350.
3. Реестр недобросовестных поставщиков / Федеральное Казначейство // В сети «Интернет»: http://zakupki.gov.ru/epz/dishonestsupplier/ quicksearch/search.html - 10.05.2016.
4. Барьеры развития механизма ГЧП в России. - М.; НПФ «Экспертный институт», 2010. 32 с.
5. Боровикова Е. В. Применение специальных налоговых режимов в договорах государственно-частного партнерства в Российской Федерации/ Е. В. Боровикова// Финансы и кредит. - 2012. - №38. - С. 8-16.
6. Участок дороги на трассе «Северный обход Одинцово» стал платным / Российская газета // В сети «Интернет»: https://rg.ru/2015 /02/27/dorogaplata-site-anons.html - 27.02.2015.
