CC BY
49
УДК 321.8
Марина СТРЕЖНЕВА
БАНКОВСКИЙ СОЮЗ В ЕВРОПЕ: ПРОБЛЕМА ДЕФИЦИТА ДЕМОКРАТИИ
Аннотация. Создание Банковского союза включает перенос полномочий по надзору и санации банков в интегрированной Европе на наднациональный уровень. Особые задачи возлагаются на Европейский центральный банк. В связи с расширением функций ЕЦБ закономерен вопрос, не способствует ли оно усугублению свойственного системе Евросоюза дефицита демократии? Демократический дефицит может быть спровоцирован упором на придание широких исполнительных полномочий немажоритарным институтам, к числу которых относится ЕЦБ. Понятия легитимности "на входе" и "на выходе", а также сквозной легитимности использованы при анализе растущей роли ЕЦБ в институциональном контексте строительства Банковского союза. Выявлены причины, предопределившие институциональный дизайн Европейского банковского союза. Его ограничения явились результатом взаимных уступок и компромиссов между государствами-членами, а также невозможности осуществления более последовательной реформы, которая потребовала бы внесения изменений в договорную базу интеграции. Рассмотрены понятия демократического дефицита и легитимности в приложении к политической системе ЕС в целом и в связи с приданием ЕЦБ функций банковского надзора в частности. В завершающей части статьи институционально-организационный анализ использован для выявления взаимосвязи между независимостью ЕЦБ, его де-факто расширенным мандатом и механизмами подотчётности. Автор приходит к выводу, что переоценка европейским правящим классом возможностей немажоритарных институтов (в данном случае ЕЦБ) может угрожать жизнеспособности ЕС при столкновении с системными кризисами в будущем. Практическая польза проведенного исследования в том, что оно даёт дополнительные основания для детального прогнозирования будущего ЕС.
Ключевые слова: Европейский центральный банк, дефицит демократии, легитимность, Банковский союз, единый механизм по надзору, немажоритарные институты, транспарентность, подотчётность.
© Стрежнева Марина Вадимовна - доктор политических наук, профессор кафедры интеграционных процессов, Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России. Адрес: 119454, Россия, Москва, проспект Вернадского, 76. E-mail: [email protected] DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope42018112122
Введение
В настоящей статье термин "банковский союз" подразумевает оформление структуры с наднациональными элементами по координации участвующими странами (фактически странами еврозоны) национальных банковских систем. Создание Европейского банковского союза (ЕЦБ) было согласовано 28-29 июня 2012 г. на саммите Европейского совета. Речь идёт о самом важном эпизоде в углублении европейской интеграции за четверть века, прошедшую со времени подписания Маастрихтского договора 1992 г. [Howarth, Quaglia, 2014: 125].
Программа строительства ЕБС объединила два главных пункта:
(1) "Bail-in"- принцип предоставления финансовой помощи проблемным банкам за счёт средств самих банков, их инвесторов и вкладчиков, чтобы оградить налогоплательщиков от перспективы вливания государственных финансов для спасения банков;
(2) Перенос распорядительных полномочий по банковскому надзору и санации банков на европейский властный уровень, на чём преимущественно сосредоточена настоящая статья.
Ключевыми институциональными опорами Банковского союза стали Единый механизм по надзору - ЕМН (Single Supervisory Mechanism - SSM) и Единый механизм санации - EMC (Single Resolution Mechanism -SRM). В рамках ЕМН особые задачи по надзору за европейскими кредитными институтами были возложены на Европейский центральный банк (ЕЦБ).
Европейскому центральному банку в рамках ЕБС отводится важнейшая роль. Но происходящие в этой связи институциональные изменения не бесспорны, поскольку, в частности, они способны усугубить свойственный политической системе Евросоюза и принятым в нём процессам принятия решений дефицит демократии. Цель статьи состоит в том, чтобы уточнить причины выбора конкретного институционального дизайна для ЕБС, а также той роли, которая отводится в нём ЕЦБ. Политико-институциональный анализ использован для того, чтобы оценить, насколько форма политической независимости ЕЦБ соответствует его новой роли в сфере банковского надзора.
"Опоры" Европейского банковского союза: процесс формирования
При обсуждении планов ЕБС острые споры среди представителей национальных правительств разгорались по следующим вопросам:
(1) масштаб централизованного банковского надзора и предмет приложения усилий европейского механизма по оздоровлению банков; вопрос состоял в том, следует ли распространить их на все банки в еврозоне (общим числом около 6 000) или только на самые важные, системно значимые банки, а также банки с трансграничной активностью (таковых в итоге оказалось около 130);
(2) кто должен контролировать принятие решений по санации банков - Европейская комиссия (ЕК) или государства-члены;
(3) какова должна быть правовая основа действий ЕС в данной области: требуется ли предварительно внести изменения в основополагающие договоры;
(4) временные рамки и порядок вступления в силу отдельных элементов ЕБС;
(5) наличие возможностей для прямой рекапитализации банков, как и условий, при которых можно было бы к ней прибегнуть.
В основе подобных вопросов лежало столкновение национальных интересов государств-членов по двум направлениям: (а) степень взаимного страхования рисков и долговых обязательств; (б) степень политической централизации в ЕБС. По ним выкристаллизовались две противоположные позиции, лидирующими сторонниками которых выступили, соответственно, Франция и Германия.
Париж отдавал предпочтение тому, чтобы разрубить "токсичную связь" между кризисами в коммерческих банках и государственными финансами, объединив необходимые финансовые инструменты на европейском уровне. Однако Германия стремилась избежать негативных для себя последствий будущего европейского кризиса, а не расплачиваться за тот кризис, который уже произошёл. Берлин преследовал цели оградить германского налогоплательщика от бремени финансовой помощи банкам в других странах еврозоны, не дать Евросоюзу полномочий по надзору за местными сберегательными (Sparkassen) и кооперативными (Genossenschaftsbanken) банками или их реструктуризации и избежать рискованных банковских стратегий. Если Франция, где в банковской системе доминировали транснационально активные банковские группы, отдавала предпочтение тому, чтобы европейский надзор распространялся на все банки еврозоны, то Германия стремилась ограничить европейский надзор лишь крупными, системно значимыми банками.
Испытав потрясение от размаха дестабилизации в еврозоне в 2011-2012 гг., и особенно от испанского банковского кризиса, европейская элита сменила свой настрой. Эксперты более не исключали возможность распада зоны евро. В 2012 г. ЕЦБ и ЕК удалось с большим успехом, нежели в 1990-е годы, когда создавался ЭВС, перевести идею централизации надзора и санации банков в практическую плоскость1. Еврокомиссии было поручено срочно подготовить проект создания органа банковского надзора для ЕС с локализацией в ЕЦБ.
Из предложений Комиссии следовало, что основная ответственность за выполнение особых задач финансового надзора в отношении всех банков в зоне евро (таких, как выдача разрешений на работу кредитных институтов; определение их соответствия требованиям по капиталу, по соотношению между собственными и заемными средствами, по ликвидности; надзор в отношении финансовых конгломератов) перейдет к ЕЦБ, тогда как национальные инстанции сохранят свою роль в повседневном надзоре и будут готовить, а впоследствии выполнять решения ЕЦБ. Действия Единого механизма по надзору предполагалось распространить на все кредитные институты еврозоны, поскольку даже маленькие банки могут порождать системные риски.
Выбор ЕЦБ в качестве центра ЕМН был предопределён тем, что статья 127(6) Договора о функционировании ЕС (ДФЕС) давала возможность для его оформления, не прибегая к изменениям в основополагающем Договоре [Glöckler, Lindner, Salines, 2016]. Евросоюз ещё не оправился от длительного процесса ратификации Лиссабонского договора 2007 г., и европейские элиты не испытывали желания по-
1 Европейская комиссия первоначально отдавала предпочтение наделению надзорными функциями не ЕЦБ, а Европейского банковского ведомства - ЕБВ (European Banking Authority - EBA).
вторять этот болезненный опыт. Попытка внесения договорных изменений могла надолго задержать реализацию идеи банковского союза.
Принимая окончательное решение по данному вопросу, государства-члены изменили предложенную ЕК схему. Банковский надзор сложился в итоге как дифференцированный, при котором ЕЦБ должен работать в тесном сотрудничестве с национальными надзорными ведомствами. Прямой надзор со стороны ЕЦБ (с учётом германских предпочтений) был распространён только на банки, отвечающие следующим критериям:
(1) один из трёх крупнейших банков в стране по объёму активов;
(2) банк с активами свыше 30 млрд евро;
(3) банк с активами, равными не менее чем 20% от ежегодного ВВП страны происхождения, но не менее 5 млрд евро;
(4) любой другой банк с высоким уровнем трансграничной активности.
Проекты соответствующих решений готовит Совет по надзору (Supervisory
Board), внутренний орган ЕЦБ, включающий глав органов банковского надзора всех стран БС плюс шесть представителей от ЕЦБ. Совет управляющих ЕЦБ (Governing Council) служит окончательной инстанцией при их принятии.
В Едином механизме санации ключевая роль была отдана Единому совету по финансовому оздоровлению - ЕСФО (Single Resolution Board - SRB), куда, в том числе, вошли представители от каждого участвующего государства-члена. Здесь сложился довольно громоздкий механизм принятия решений, включающий немало участников с правом вето.
Европейская система гарантирования вкладов (по настоянию Германии) до сих пор подчинена децентрализованному подходу. В октябре 2017 г. Берлин в очередной раз отверг планы Брюсселя возобновить переговоры о переходе к европейской централизованной схеме гарантирования вкладов (European Deposit Insurance Scheme - EDIS). Германское министерство финансов предупредило, что его позиция в этом вопросе останется прежней до тех пор, пока в отношении европейских банков не удастся добиться существенного снижения рисков.
Меры, уже введённые по линии строительства ЕБС, представляют собой важную веху в европейской интеграции и, вероятно, приведут к принципиальным изменениям в финансовом секторе Европейского Союза. Но в качестве рамок, которые позволили бы оперативно справиться с будущим масштабным банковским кризисом, того, что достигнуто на сегодняшний день, явно недостаточно.
Дефицит демократии и легитимность
Политические системы Евросоюза и его государств-членов основаны на принципах представительной демократии. Тем не менее, о наличии демократического дефицита применительно к ЕС, к действующим там процессам принятия решений и к европейским институтам говорят, начиная со второй половины 1970-х годов. Дефицит демократии подразумевает общее ощущение разрыва между европейскими гражданами и теми, кто принимает решения на европейском уровне, испытываемое значительной частью населения стран Союза. С институциональной точки зрения, суть проблемы состоит в последовательном усилении исполнительной власти и расширении функций немажоритарных институтов в процессе европейской интеграции [Моисеева, 2017:36] и в слабом парламентском контроле над нею.
В определении Стоуна Свита и Тэтчера, к немажоритарным институтам относятся органы управления, которые наделены узкоспециализированной властью. Они применяют её, действуя в отрыве от других институтов. У немажоритарных институтов должны быть чёткие и сфокусированные мандаты. Для их деятельности вредна политизация, она не должна иметь серьёзных (пере)распределительных эффектов, такие институты не следует наделять дискреционными полномочиями1 [Stone Sweet, Thatcher, 2002: 19]. Вместе с тем, немажоритарные институты не избавлены от необходимости объяснять свои действия широкой публике и обнародовать соответствующую информацию. У легислатуры (законодательных органов)2 должен быть контроль над ними, включая право производить назначения, получать разъяснения относительно принимаемых ими решений и созывать парламентские слушания по соответствующим вопросам.
Демократичность и эффективность - два качества политической системы, институтов и процесса принятия решений в ЕС, которыми они должны обладать, чтобы быть легитимными. Они должны отражать волю народа (иметь легитимность на входе в политическую систему) и способствовать достижению общего блага (легитимность "на выходе") [Scharpf, 1999, 2015]. Разные политические системы, так или иначе, опираются на сочетание легитимности "на входе" и "на выходе", а также сквозной легитимности, согласующейся в наибольшей степени с природой столь важных для ЕС немажоритарных институтов. Идея сквозной легитимности сосредоточена на качестве процессов управления, включая их полезное действие, подотчётность, транспарентность, инклюзивность и открытость для консультаций с представителями групп интересов [Schmidt, 2016].
Острейший финансовый кризис побудил руководство ЕС действовать максимально быстро. При создании новой системы экономического управления в 2010-е годы приоритет был отдан устранению накопившихся проблем и решениям ad hoc, но тому, чтобы процесс стал более демократичным и полностью подотчётным, не уделялось достаточно внимания. Однако одновременно с получением ЕЦБ новых полномочий эксперты стали призывать к совершенствованию форм его отчётности [Scotto, 2012].
С технической точки зрения наделение ЕЦБ функциями банковского надзора выглядит более или менее естественным. Во многих странах мира эти функции выполняют именно национальные центральные банки. Однако в отношении ЕС необходимо дополнительно учитывать специфику его многоуровневой организации, в которой участие многочисленных акторов на различных уровнях управления приводит к распылению политического влияния и ответственности. Даже если некоторые элементы европейской демократии "на входе" могут быть при этом установлены, запутанность процессов в системе в целом не позволяет гарантировать подотчётности тех, кто на деле принимает решения.
По природе своей денежно-кредитная политика и банковский надзор сильно разнятся. Первая предполагает использование ограниченного набора инструментов
1 Полномочия, которые позволяют наделённому ими органу в каких-то рамках действовать по собственному усмотрению.
2 Двухпалатную легислатуру в Европейском союзе составляют Европейский парламент и Совет министров ЕС.
для обеспечения ценовой стабильности, которая имеет более или менее чёткое выражение. Банковский надзор, со своей стороны, одновременно преследует несколько целей: это финансовая стабильность, защита инвесторов и вкладчиков банков, обеспечение прав потребителей, предотвращение финансовых преступлений и др. Измерить точно, в какой мере такие разнонаправленные цели достигаются определёнными действиями, гораздо труднее. При этом используется гораздо больше разных инструментов регулирования. Кроме того, органы банковского надзора наделяются властью, позволяющей им ограничивать и реструктурировать имущественные и договорные права физических лиц, фирм, акционеров и кредиторов, которые последние могут защищать в суде.
В мае 2017 г. Суд общей юрисдикции Евросоюза подтвердил решение ЕЦБ, классифицирующее довольно крупный немецкий банк Landeskreditbank BadenWürttemberg - Förderbank как подлежащий его прямому надзору, а не надзору со стороны германских национальных органов под контролем ЕЦБ1. По мнению представителей немецкого банка, выдвинувших судебный иск, административные расходы, связанные с прямым наднациональным надзором (от 5 до 10 млн евро), слишком высоки, тогда как в принципе европейское централизованное банковское регулирование в данном случае неоправданно ввиду регионального масштаба (с низкими рисками) деятельности данного банка2. Суд ЕС истолковал эту ситуацию в пользу ЕЦБ, что не встретило однозначной поддержки у экспертов [Tröger, 2017]. Суд ЕС отметил в данной связи, что изъятие подобного банка из-под прямого надзора ЕЦБ возможно только в том случае, если будет доказано, что национальный надзор способен дать более совершенный результат.
Косвенным образом эта тема получила продолжение в докладе, составленном национальными органами аудита пяти стран еврозоны (Германии, Финляндии, Нидерландов, Австрии и Кипра). В докладе утверждалось, что после перехода соответствующих полномочий к ЕЦБ произошло ослабление организационного контроля над органами банковского надзора в еврозоне [Mallien, Osman and Berschens, 2017].
Передача ЕЦБ полномочий по банковскому надзору усиливает связанный с ним дефицит демократии ввиду возможного конфликта интересов. У ЕЦБ при выполнении им функций банковского надзора может, например, проявиться излишняя мягкость в отношении слабых кредитных институтов, если они выступают важными контрагентами в его операциях, вызванная стремлением предотвратить или скрыть потери в балансе самого центрального банка. Объединение ответственности за монетарную и финансовую стабильность в одном институте порождает обоснованную обеспокоенность тем, что цели отдельных направлений его деятельности вступят в конфликт друг с другом [Beck and Gros, 2012].
Снять проблему позволило бы построение в ЕС полномасштабного политического союза. Он включал бы создание "экономического правительства" с наделённым серьёзными политическими полномочиями европейским министром финансов для координации экономической, бюджетной и социальной политики в еврозоне.
https://www.loc.gov/law/foreign-news/article/european-union-court-dismisses-german-banks-challenge-against-significant-entity-classification/
http://www.europeanpublicaffairs.eu/the-future-of-the-banking-union-ecbs-supervisory-role-challenged-at-eus-court/
Президент Франции Эммануэль Макрон выступил, например, за превращение евро-зоны в "трансферный" союз с собственным парламентом, который контролировал бы расходы собственного бюджета еврозоны (ныне не существующего). Но Германия не готова разделить столь смелые планы, опасаясь, что это увеличит её расходы, и из Берлина подобный парламент пока видится исключительно в консультативной роли [8сагрейа, 2017]. К тому же, его создание входит в противоречие с институциональными интересами Европейского парламента.
Маловероятно, что построить политический союз на базе ЕС удастся в обозримом будущем. Представляется сомнительным, чтобы подобное решение получило достаточную поддержку со стороны граждан в условиях широкого распространения евроскептических настроений. Оформлению политического союза мешают не только трения между разными уровнями власти (европейским и национальным). Ему, прежде всего, препятствует поляризация национальных предпочтений государств-членов относительно того, в чём состоит общий европейский интерес.
Баланс независимости и подотчётности ЕЦБ
Уставные положения, касающиеся Центрального банка еврозоны, в 1990-е годы были включены в договорную основу ("конституцию") ЕС. Они могут изменяться только по единогласному решению государств-членов с последующей ратификацией в национальных рамках, что крайне сложно (почти невозможно) осуществить.
Как следует из Договора о функционировании Европейского Союза, ЕЦБ обязан поддерживать ценовую стабильность в зоне евро. Именно сосредоточение на единственной цели подобного рода оправдывало предоставленный ЕЦБ исключительный независимый статус. Поэтому при проведении денежно-кредитной политики Банк имеет полную самостоятельность в выполнении своего мандата и поставленных перед ним задач. Действующие в его отношении организационные правила запрещают ЕЦБ принимать прямые политические указания от кого бы то ни было. Допустимо утверждение, что ЕЦБ в большей мере независим от политического влияния, чем любой национальный центральный банк мира [Аш1епЬппк, 1999].
Но подотчётность - необходимый противовес независимого статуса ЕЦБ - не должна обернуться ничем не ограниченной свободой действий. Поэтому ЕЦБ обязан готовить (в режиме добровольного раскрытия информации) ежегодный доклад по денежно-кредитной политике (как и по другим направлениям своей деятельности) для Европейского совета, Комиссии, Совета министров и Европейского парламента. Кроме того, глава ЕЦБ не реже одного раза в год выступает на пленарном заседании ЕП и раз в квартал - в парламентском комитете по экономическим делам и финансовой политике. Но если Комиссию Европарламент вправе отправить в отставку в полном составе, то аналогичной власти в отношении Совета управляющих ЕЦБ он не имеет. В Совет входят 19 глав национальных центральных банков стран зоны евро и шесть членов Дирекции, назначаемых на восьмилетний период Европейским советом.
Независимость ЕЦБ в вопросах денежно-кредитной политики неоправданно было бы в полной мере распространять на выполнение им функций по банковскому надзору - тем более что роль ЕЦБ в данной области ещё сохраняет потенциал к увеличению. В настоящее время у ЕЦБ в рамках ЕНМ - ограниченные полномочия в макропруденциальной сфере. Но в дальнейшем они могут быть расшире-
ны, охватив такие вопросы как рынок теневого банкинга или клиринг по сделкам с деривативами.
Эта сфера в ЕС в настоящее время регулируется не договором, но наднациональным регламентом1, на основании которого за выполнение своих надзорных задач ЕЦБ отчитывается перед ЕП, Советом министров ЕС и национальными парламентами. Он составляет ежегодный отчёт о своей деятельности по банковскому надзору. Этот отчёт должен быть представлен Европейскому парламенту в ходе открытых слушаний. Доклад также представляется Комиссии и Еврогруппе. Комитет ЕП по экономике может приглашать главу Комитета ЕЦБ по банковскому надзору на слушания по вопросам исполнения им надзорных функций. Но в регламенте отсутствует упоминание конкретных целей или стандартов, на основании которых надзорная деятельность ЕЦБ могла бы оцениваться сколько-нибудь предметнее.
В сфере пруденциального надзора, в отличие от кредитно-денежной политики, у европейской легислатуры (но лишь у Совета, действующего единогласно2) есть право внесения изменений в законодательство, касающееся деятельности ЕЦБ. В этом явное отличие по сравнению с квазиконституционным статусом правовых и институциональных положений, которые касаются денежно-кредитной политики, будучи закреплены в основополагающем договоре. У ЕП, в свою очередь, здесь заметная роль при назначении и увольнении председателя и заместителя председателя Комитета по банковскому надзору (но не вышестоящего Совета управляющих ЕЦБ).
Для сравнения: в США председатель Совета управляющих Федеральной резервной системы регулярно выступает в Конгрессе с пояснениями, как проводимая ФРС политика согласуется с целями, которые определяет Конгресс. Эффективность механизмов подотчётности подкреплена тем, что Конгресс способен на правовые действия, преобразующие или даже упраздняющие ФРС. Но Европейский парламент не мог бы претендовать на столь серьёзное влияние. ЕП не представляет единый электорат. Европейские парламентарии избираются от национальных избирательных округов. Логично поэтому, что ЕП не вправе ликвидировать или подвергнуть взысканию Совет управляющих ЕЦБ, который к тому же формируется не на основании его решения.
ЕЦБ, в конечном счёте, должен быть подотчётен жителям еврозоны. Именно они являются главными пользователями наднациональной валюты и непосредственно пострадают в том случае, если Банк станет принимать опрометчивые решения или ошибётся в своих действиях, но у них нет способов, позволяющих призвать ЕЦБ к ответу. Обнажившиеся пределы укрепления подотчётности ЕЦБ определены слабостью элементов политического союза в ЕС.
Некоторые эксперты [Сигйп, 2017] рекомендуют компенсировать нехватку подотчётности транспарентностью (публикацией в автоматическом режиме решений и мнений Банка и доведением до сведения общественности того, с каким политическим выбором ему пришлось столкнуться в том или ином случае). Гандруд и Хал-лерберг подчёркивают, что легитимность ЕНМ слаба из-за низкой прозрачности
1 Council Regulation (EU) No 1024/2013.URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1024.
2 Регламент о ЕНМ был принят на основании статьи 127(6) ДФЕС, в силу чего при его изменении должна действовать особая законодательная процедура.
Современная Европа, 2018, №4
действий этой структуры [Gandrud and Hallerberg, 2015: 770]. Схожие соображения исходят от Европейского парламента1. Но повышение транспарентности в деятельности ЕЦБ по банковскому надзору, как представляется, мало отвечает его институциональным интересам (как и прежнему опыту работы). В результате предсказуемым образом усилилась бы не всегда продуктивная или добросовестная критика в его адрес со стороны многочисленных оппонентов, по той или иной причине имеющих основания быть недовольными наднациональной централизацией в еврозоне политики в отношении коммерческих банков, которая потребовала адаптации прежних национальных практик [Буторина, 2013: 74].
Новая роль ЕЦБ в управлении еврозоной позволяет говорить о нём как о стратегическом игроке [Torres, 2013]. Фактическое размывание границ мандата ЕЦБ и тем более его усиливающаяся политическая активность могут угрожать легитимности данного наднационального института, если не долговременному выживанию ЭВС [Högenauer, Howarth, 2016]. При этом расширение деятельности Банка происходит в обстановке, когда общественное мнение в его отношении характеризует непривычный в прошлом скептицизм [Roth, 2016]. По данным Евробарометра, общественная осведомлённость о ЕЦБ поднялась с 71% осенью 2007 г. до 85% весной 2015 г. Вместе с тем, доверие общественности к ЕЦБ снизилось с 53% весной 2007 г. до 31% весной 2014 г. В 2017 г. уровень доверия к ЕЦБ составил 41%, уровень недоверия - 43%2.
Заключение
Неспособность государств-членов Европейского Союза договориться о дальнейшем развитии политической интеграции выталкивает Европейский центральный банк на поле принятия политических решений, тогда как его, как немажоритарный институт, трудно оснастить подобающими такой деятельности средствами демократического контроля. Чтобы ЕБС получил достаточную демократическую легитимность, важен полноценный политический союз в Европе, без чего принятые в Банковском союзе формы отчётности, при всей полезности и перспективах частичного улучшения, не имеют достаточной убедительности и вызывают всё более громкие претензии в ЕП и среди экспертов. Евросоюз вошёл в длительный период замедленного экономического роста, при котором упор на легитимность "на выходе", даже в сочетании со сквозной легитимностью, стал явно недостаточен.
Огромное значение для перспектив Банковского союза сохраняет позиция Германии как локомотива европейской интеграции. Эта позиция, как подтверждает проведенный анализ, не даёт серьёзных поводов для оптимизма. Канцлер ФРГ Ангела Меркель неоднократно на словах выражала поддержку будущему политическому союзу3, однако она не торопится на практике заняться его строительством.
1 Committee on Economic and Monetary Affairs. On Banking Union - Annual Report 2017 (2017/2072(INI)), 7 February 2018. URL:
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REP0RT+A8-2018-0019+0+D0C+XML+V0//EN
2 Standard Eurobarometer 89 - Spring 2018.
3 См.: Germany's Chancellor Merkel Urges EU Political Union. BBC, June 7, 2012. URL: http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-18350977.
Современная Европа, 2018, №4
Германию, судя по всему, пока устраивает (ограниченное) делегирование на наднациональный уровень новых порций регуляторной власти в ответ на некие насущные функциональные запросы и при сохранении основ демократической и конституционной легитимности на уровне государств-членов. Поэтому легитимность подобных делегированных полномочий не удаётся вывести на наднациональный уровень (она не автономна от государств-членов, как в подлинно федеральной системе).
Правящим кругам ЕС, исходя из опыта его предшествующего развития и успехов ЕЦБ в преодолении прошедшего кризиса, свойственно переоценивать легитимность европейских немажоритарных институтов. Подобная переоценка питает малообоснованную надежду, что Евросоюзу без достаточной степени демократизации удастся справиться и с будущими системными кризисами.
Список литературы
Буторина О.В. (2013) Европейский союз после кризиса: упадок или возрождение? // Вестник МГИМО-Университета, №4 (31), с. 71-81.
Моисеева (Руденкова) Д.Э. (2017) Лоббизм в Европейском Союзе: кризис легитимности. М.: ИМЭМО РАН. Режим доступа: https://www.imemo.ru/index.php?page_id=645&id=3848 (дата обращения: 20.07.2018).
References
Amtenbrink F. (1999) The Democratic Accountability of Central Banks: A Comparative Study of the European Central Bank. Oxford and Portland, OR: Hart Publishing.
Beck Th., Gros D. (2012) Monetary Policy and Banking Supervision: Coordination instead of Separation // CESifo Forum, no 4, pp. 33-39. Available at: https://www.cesifo-group.de/DocDL/forum4-12-focus6.pdf (accessed 20.07.2018).
Butorina O.V. (2013) Evropeiskii soyuz posle krizisa: upadok ili vozrozhdenie? [The European Union after the crisis: decline or revitalization?] // VestnikMGIMO-Universiteta, №4(31), c. 71-81.
Curtin D. (2017) Accountable Independence' of the European Central Bank: Seeing the Logics of Transparency // European Law Journal, vol. 23, no 1-2, pp. 28-44.
Gandrud C., Hallerberg M. (2015) Does Banking Union Worsen the EU's Democratic Deficit? The Need for Greater Supervisory Data Transparency // Journal of Common Market Studies, vol. 53, no 4, pp. 769-785.
Glockler G., Lindner J., Salines M. (2016) Explaining the sudden creation of a banking supervisor for the euro area // Journal of European Public Policy, vol. 23, issue 1, pp. 1-19.
Hogenauer A.-L., Howarth D. (2016) Unconventional Monetary Policies and the European Central Bank's problematic democratic legitimacy // Journal of Public Law, vol.17, no 2, pp. 1-24.
Howarth D., Quaglia L. (2014) The steep road to European banking union: constructing the single resolution mechanism // Journal of Common Market Studies. No 52 (s1), pp. 125-140.
Mallien J, Osman Y., Berschens R. (2017) ECB under fire over banking supervision, December 14. URL: https://global.handelsblatt.com/finance/ecb-under-fire-over-banking-supervision-865259 (accessed 20.07.2018).
Moiseeva (Rudenkova) D. Je. (2017) Lobbizm v Evropejskomsojuze: krizis legitimnosti [Lobbying in the European Union: Crisis of Legitimacy]. Moscow: IMEMO RAN. Available at: https://www.imemo.ru/index.php?page_id=645&id=3848 (accessed: 20.07.2018). (in Russian).
Roth F. (2016) Crisis and Public Support for the Euro //Journal of Common Market Studies, vol. 54, no 4, pp. 944-960.
Scarpetta V. (2017) On Eurozone integration, France and Germany are still not on the same wavelength // Open Europe, 11 May. Available at: http://openeurope.org.uk/today/blog/on-eurozone-integration-france-and-germany-are-still-not-on-the-same-wavelength/ (accessed 20.07.2018).
Scharpf F. (2015) After the Crash: A Perspective on Multilevel European Democracy //European Law Journal, vol. 21, no. 3, pp. 384-405.
Scharpf F. (1999) Governing in Europe, Effective and Democratic, Oxford: Oxford University Press.
Schmidt V. (2016) Reinterpreting the Rules "by Stealth" in Times of Crisis: The European Central Bank and the European Commission // West European Politics, vol. 39, no. 5, pp. 1032-1052. Available at: http://blogs.bu.edu/vschmidt/files/2016/09/Schmidt-WEP-reinterpreting-the-rules-by-stealth-final.pdf (accessed 20.07.2018)
Scotto N. (2012) How does the financial crisis affect the independence of the European Central Bank? // The European rescue of the European Union?
(eds. E. Chiti, A. G. Menendez, & P. G. Teixeira), ARENA report No. 3/12, Oslo, Norway: University of Oslo, pp. 347-390.
Stone Sweet A. and Thatcher M. (2002) Theory and Practice of Delegation to Non-Majoritarian Institutions // Faculty Scholarship Series, paper 74. Available at:
http://digitalcommons.law.yale.edu/fss_papers/74http://digitalcommons.law.yale.edu/cgi/viewcontent.cgi?arti cle=1073&context=fss_papers (accessed 20.07.2018)
Torres F. (2013). The EMU's Legitimacy and the ECB as a Strategic Political Player in the Crisis Context // Journal of European Integration, vol. 35, no 3, pp.287-300.
Tröger T. (2017) How Not To Do Banking Law in the 21st Century - The Judgement of the European General Court (EGC) in the Case T-122/15 - Landeskreditbank Baden-Württemberg - Förderbank v European Central Bank (ECB), 16 June. URL : https://www.law.ox.ac.uk/business-law-blog/blog/2017/06/how-not-do-banking-law-21st-century-judgement-european-general-court (accessed 20.07.2018).
Banking Union in Europe: Problem of Democratic Deficit
Author: Strezhneva M., Doctor of Political Science, Professor, Chair of Integration Processes, MGIMO University. Address: 76, Prospect Vernadskogo, Moscow, Russia, 119454. E-mail: [email protected]
Abstract. The establishment of the Banking Union includes the transfer of decision-making authority in supervision and bank resolution in integrated Europe to the supranational level. Specific tasks in supervising European credit institutions are assigned to the European Central Bank. It seems appropriate to pose a question whether such an expansion can lead to the aggravation of the democracy deficit, inherent in the political system of the European Union. Democratic deficit can be provoked by putting too much emphasis on executive powers of non-majoritarian institutions, including the ECB. In order to analyze the growing role of the ECB in the institutional context of the construction of the Banking Union, the author applies the concepts of input and output legitimacy, as well as throughout legitimacy. The article explores the origins of the institutional design of the Banking Union. Its limitations emerge as a result of mutual concessions and compromises among EU member-states, as well as the impossibility of a more coherent reform, which demands changes to the Treaty. The Paper also deals with the democracy deficit and legitimacy notions in their application to the political system of the EU in general and the attachments of the banking supervision functions to the ECB in particular. In the third part of the article, the institutional-organizational analysis is employed to analyze the relationship between the ECB's independence, its de facto expanded mandate and the mechanism of its accountability. The author comes to a conclusion that excessive expectations of the European ruling class of what can be achieved with the help of non-majoritarian institutions (in this case - of the ECB) is a challenge for the survival of the EU in case of further systemic crises. The results of the implemented research are useful for conducting a conceptual foresight of the EU.
Key words: European Central Bank, democracy deficit, legitimacy, Banking union, Single Supervisory Mechanism, non-majoritarian institutions, transparency, accountability.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope42018112122
