CC BY
37
ТЕМА НОМЕРА: ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ: ПЕРСПЕКТИВЫ И ПРИОРИТЕТЫ
Балтийский регион — решение инфраструктурных проблем через призму государственно-частного партнёрства
На примере трёх западных регионов России — Калининградской, Псковской и Ленинградской областей, в статье рассматриваются текущее положение и перспективы применения механизмов государственно-частного партнёрства для решения инфраструктурных проблем Балтийского региона в целом.
Ключевые слова: государственно-частное партнёрство, законодательство, бюджетная дисциплина, транспортная инфраструктура, логистические центры, концессии, инфраструктурные облигации, контракты жизненного цикла.
Х.М. Салихов
Не открою большого секрета, если скажу что состояние инфраструктуры в России является традиционной и серьёзной проблемой государственного масштаба, но в то же время, как ни парадоксально это прозвучит, инфраструктура нашей страны представляет довольно высокий интерес для инвесторов, как российских, так и зарубежных, с точки зрения долевого участия в инфраструктных проектах, связанных с реализацией их собственных производственных, сырьевых и торговых проектов. Вот здесь как раз и имеется возможность для государства переложить, в хорошем смысле этого слова, на частные плечи часть бремени по решению инфраструктурной проблемы страны.
Примером этому — работа Инвестиционного фонда, практически половина проектов которого реализуется именно в транспортной сфере. При этом сразу хочу оговориться, что почему-то сложилось мнение, что проекты с применением механизмов государственно-частного партнёрства (ГЧП) должны быть исключительно гигантскими. Но как показывает мировая практика, это далеко не всегда так. В мире больше половины проектов с использованием ГЧП — это проекты, реализуемые в сек-
© Салихов Х.М., 2011
29
гт
Балтийский регион — решение инфраструктурных проблем...
торе малого и среднего предпринимательства. С их помощью, как правило, решаются проблемы создания социальной, коммунальной и даже промышленной инфраструктуры. Уверен, что и Россия постепенно придёт к такому соотношению.
Дополнительный весомый аргумент в пользу ГЧП — повышение бюджетной дисциплины. Иными словами, при ГЧП гораздо труднее украсть, или, как у нас говорят, «освоить бюджетные средства». Пожалуй, благодаря только одному этому фактору проекты с использованием механизмов ГЧП в нашей стране могут быть намного выгоднее. Вообще ГЧП — это сотрудничество на контрактной основе между государством, муниципалитетами и бизнесом. При этом сохраняется со стороны государства жёсткий контроль за объёмом и качеством услуг. И здесь ключевые слова для обеих сторон — «кон-трактность» и «взаимная заинтересованность».
Вопрос, на котором я хотел бы заострить внимание в данной статье, это возможность преодоления проблем Балтийского транспортного региона благодаря использованию инструментов государственно-частного партнёрства, что представляется мне крайне актуальным при нынешней социально-экономической ситуации в регионе.
Субъекты Российской Федерации, относящиеся к Балтийскому транспортному региону, в частности Калининградская, Ленинградская, Псковская области, обладают достаточно высоким промышленным потенциалом. По данным Министерства регионального развития России, на февраль 2010 года индекс промышленного производства Калининградской области составлял 157,4%, Ленинградской и Псковской областей — 105,4% и 115,9% соответственно.
В соответствии со стратегиями социально-экономического развития Калининградской, Ленинградской, Псковской областей в качестве одного из приоритетных направлений развития регионов выбрано развитие транспортно-логистических комплексов. Помимо региональных стратегий и программ, развитие транспортной инфраструктуры регионов Северо-Запада предусмотрено Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2030 года.
Следует также напомнить об уникальном геополитическом положении Калининградской, Ленинградской, Псковской областей, вследствие которого по мере роста перевозок по евро-азиатским транспортным направлениям Север-Юг и Восток-Запад возрастает роль этих областей в обеспечении транзитных перевозок.
Транспортные комплексы указанных трёх областей объединяют в себе железнодорожный, воздушный, автомобильный, морской транспорт и объекты соответствующей инфраструктуры (железнодо-
30
Балтийский регион — решение инфраструктурных проблем...
рожные станции, дороги, порты, аэропорты, пункты пропуска через государственную границу). Эти области с точки зрения инвестиционной привлекательности характеризует непосредственная близость к европейскому рынку: благодаря общим границам с государствами — членами Европейского союза и выходу в Балтийское море практически не ограничены возможности сообщения с государствами Европы и более отдалёнными регионами мира.
Очевидно, что от развитой и доступной транспортной инфраструктуры этих регионов во многом зависит развитие их экономики и потребительского сектора, а также внешнеторговых связей Российской Федерации в целом.
Однако дефицит средств региональных бюджетов, в особенности на фоне преодоления последствий мирового финансово-экономического кризиса, не позволяет в необходимой мере создать условия для повышения конкурентоспособности российской транспортной системы, усиления инновационной направленности развития транспортной инфраструктуры, что с учётом вышеобозначенных факторов в большой степени затрагивает экономику рассматриваемых областей.
В этих условиях ГЧП представляется наиболее оптимальным и реальным способом решения транспортных проблем в Балтийском регионе. В частности, в сфере транспорта ГЧП позволяет решить две сложнейшие проблемы: нехватку финансовых ресурсов и недостаточную эффективность использования транспортной инфраструктуры.
В качестве глобальных задач развития транспортной инфраструктуры Балтийского региона можно выделить:
• интеграцию России в мировое транспортное пространство и реализацию транзитного потенциала страны путём повышения объёма перевозок по международным транспортным коридорам, проходящим через территорию Российской Федерации;
• создание мультимодальных логистических центров.
Вышеперечисленное требует мобилизации значительных финансовых ресурсов, что возможно осуществить посредством ГЧП. Проекты, направленные на развитие транспортной инфраструктуры, могут быть реализованы как на федеральном, так и на региональном уровнях.
На федеральном уровне проекты государственно-частного партнёрства осуществляются в рамках федерального законодательства, которое содержит правовые механизмы реализации указанных проектов.
Именно наличие в законодательстве дополнительных стимулов и гарантий для частного партнёра делает возможной реализа-
31
Балтийский регион — решение инфраструктурных проблем...
цию инфраструктурных проектов на основе ГЧП. На федеральном уровне законодательство в сфере государственно-частного партнёрства включает в себя Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ. За последние годы данный Закон претерпел значительные изменения в ходе заключения первых концессионных соглашений под влиянием как российских, так и международных финансирующих организаций. Изменения, внесённые в Закон, устранили ряд его недостатков, сделав инструмент концессии более гибким. Однако не все поправки носили позитивный характер. К примеру, из Закона была исключена возможность рассмотрения споров, вытекающих из концессионных соглашений, в международном арбитраже.
Последние изменения в Закон были внесены Федеральным законом от 2 июля 2010 года № 152-ФЗ. В частности, было детализировано определение объекта концессионного соглашения, в связи с чем возникла возможность строить или реконструировать по концессионной модели не только недвижимое имущество, но и совокупность недвижимого и движимого имущества как единого объекта. Кроме того, были уточнены документальный порядок оформления передачи объекта концессии, а также момент перехода риска случайной гибели имущества к концессионеру, что позволит контролировать риски концессионера в проекте на кардинально ином уровне. Впервые в истории российского концессионного законодательства концессионер получил возможность передать для обеспечения своих обязательств перед кредитором свои права по концессионному соглашению, объектом которого является объект коммунального хозяйства. При этом между концедентом, концессионером и кредитором заключается соглашение, определяющее права и обязанности сторон.
Полагаю, что необходимо вести дальнейшую работу по гармонизации законодательства о концессионных соглашениях, направленную на построение понятной и прозрачной для иностранных инвесторов и финансирующих организаций модели концессии. Такая модель должна быть ориентирована не только на дорожные проекты и проекты в области ЖКХ, но и на другие отрасли.
В настоящий момент в стадии разработки находится ряд нормативно-правовых актов в сфере государственно-частного партнёрства, которые позволят более широко использовать частную инициативу и инвестиции в реализации государственных функций. В частности, ФСФР разработан проект федерального закона об инфраструктурных облигациях, позволяющих проектным компаниям привлекать денежные средства на фондовом рынке. Кроме того, Министерство транспорта Российской Федерации активно продви-
32
Балтийский регион — решение инфраструктурных проблем...
гает идею разработки необходимой правовой базы для заключения и реализации контрактов жизненного цикла (КЖЦ) с участием государства. Этот инструмент широко применяется в зарубежных странах для создания инфраструктуры за счёт мобилизации внебюджетных средств.
Контракт жизненного цикла, заключаемый с участием государственного и частного партнёров, представляет собой контрактный механизм ГЧП, в соответствии с которым государство на конкурсной основе заключает с частным партнёром соглашение на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта на срок жизненного цикла объекта и осуществляет оплату по проекту равными долями после ввода объекта в эксплуатацию при условии поддержания частным партнёром объекта в соответствии с заданными функциональными требованиями.
Из вышеприведённого определения вытекают следующие ключевые характеристики КЖЦ, отличающие данную разновидность контрактов от иных контрактных механизмов ГЧП, применимых в России:
• данный контракт охватывает все три этапа жизни объекта — проектирование, строительство, эксплуатацию;
• частный партнёр по КЖЦ самостоятельно принимает все проектные и технические решения, необходимые для выполнения проекта, и несёт все технические риски и риски проектных решений;
• государственный партнёр осуществляет платежи по проекту только с момента начала эксплуатации объекта;
• оплата по проекту представляет собой ежегодную (или ежеквартальную) «плату за сервис» и зависит только от выполнения функциональных требований по контракту. В случае их невыполнения специальная проектная компания подвергается штрафным санкциям, оговоренным в контракте;
• КЖЦ не включает в себя вопросы оперирования, то есть сбора платы за пользование инфраструктурным объектом. Платежи за сервис, которые осуществляет государство, привязаны только к качеству объекта;
• права собственности на объект инфраструктуры могут возникать как у публичной, так и у частной стороны — в зависимости от специфики конкретного проекта;
• платежи за сервис от государственного партнёра должны быть гарантированы на весь период контракта.
Основным источником инвестиций по контрактам жизненного цикла выступают частные инвесторы. Контракты жизненного цикла мотивируют инвестора на качественное строительство и существен-
33
Балтийский регион — решение инфраструктурных проблем...
но снижают затраты государства на администрирование таких контрактов. Поэтому применение таких контрактов в России позволило бы продолжить модернизацию инфраструктуры в текущих экономических условиях.
Помимо крупных проектов федерального уровня в транспортной сфере актуальность для рассматриваемых регионов имеют также региональные проекты ГЧП, на реализацию которых влияет состояние регионального законодательства.
Региональное законодательство о государственно-частном партнёрстве (а оно уже оформлено в 29 субъектах и ещё в не менее 20 активно разрабатывается) в ряде случаев содержит специальный закон о государственно-частном партнёрстве (содержание которого в идеале должно зависеть от специфики конкретного субъекта Российской Федерации и закреплять роль государственных институтов развития, действующих на основе федеральных законов (к примеру, ГК Банк развития (Внешэкономбанк), а также стратегическую роль органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в реализации инфраструктурных проектов), а в других случаях состоит из норм гражданского и инвестиционного законодательства.
В настоящее время в Ленинградской, Калининградской и Псковской областях реализация инвестиционных проектов, в которых высока заинтересованность государства, регулируется на базе федерального и регионального инвестиционного законодательства.
Ленинградская область пока не имеет нормативно-правого регулирования отношений, непосредственно связанных с государственно-частным партнёрством. Но вопрос о необходимости принятия таких нормативных актов стоит на повестке дня у субъектов законодательной инициативы области.
Основным актом, регулирующим инвестиционные отношения в Ленинградской области, является областной закон «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области» от 8 июля 1997 года № 24-ОЗ. Закон предусматривает меры общего характера — консультационную поддержку при составлении и согласовании инвестиционных документов и предоставление налоговых льгот.
Основным нормативным актом инвестиционного регулирования в Калининградской области является Закон «О государственной поддержке организаций, осуществляющих инвестиции в форме капитальных вложений на территории Калининградской области» от 15 июля 2002 года № 171-ОЗ, которым предусмотрены административное сопровождение инвестиционных проектов и возможность субсидирования процентной ставки. Закон формирует основные
34
Балтийский регион — решение инфраструктурных проблем...
инструменты поддержки инвестиционной деятельности, используя кластерный подход в организации особых условий предпринимательской деятельности на территории области. Нельзя не отметить Федеральный закон «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 10 января 2006 года № 16-ФЗ, направленный, в основном, на постепенное замещение таможенных льгот налоговыми и развитие в области капиталоёмких экспортноориентированных производств.
В Калининградской области также ведётся разработка механизмов ГЧП на нормативном уровне. Так, Министерством финансов Калининградской области издан приказ «Об организации работы по определению механизмов государственно-частного партнёрства на территории Калининградской области» от 21 октября 2009 года № 401, в соответствии с которым образована комиссия по вопросам определения механизмов государственно-частного партнёрства на территории Калининградской области. По итогам работы комиссии принимаются рекомендации по созданию центра государственно-частного партнёрства Правительства Калининградской области с докладом губернатору, который включает предложения по принятию нормативно-правовых актов Калининградской области, устанавливающих правовые основы деятельности регионального центра государственно-частного партнёрства.
В Псковской области вопрос о развитии регионального законодательства о ГЧП в последнее время обсуждается. В соответствии с Законом Псковской области «О налоговых льготах и государственной поддержке инвестиционной деятельности в Псковской области» от 12 октября 2005 года № 473-ОЗ в области предоставляются дифференцированные налоговые льготы и государственные гарантии на конкурсной основе за счёт областного бюджета. Закон предусматривает предоставление инвесторам гарантий сохранения налогового режима.
Вышеизложенное подтверждает, что для развития транспортной инфраструктуры Балтийского региона необходимо и в дальнейшем совершенствовать инвестиционное законодательство и законодательство о государственно-частном партнерстве как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Литература
1. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
2. Областной закон от 8 июля 1997 года № 24-ОЗ «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области».
35
Балтийский регион — решение инфраструктурных проблем...
3. Закон от 15 июля 2002 года № 171-ОЗ «О государственной поддержке организаций, осуществляющих инвестиции в форме капитальных вложений на территории Калининградской области».
4. Приказ от 21 октября 2009 года № 401 «Об организации работы по определению механизмов государственно-частного партнёрства на территории Калининградской области».
5. Федеральный закон от 10 января 2006 года № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
6. Закон Псковской области от 12 октября 2005 года № 473-ОЗ «О налоговых льготах и государственной поддержке инвестиционной деятельности в Псковской области».
36
