CC BY
147УДК 349.6 DOI: 10.31249/rgpravo/2021.03.09
ИШУТИН А.В.1 АВАРИЙНЫЕ РАЗЛИВЫ НЕФТИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИХ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ЛИКВИДАЦИИ. (Статья).
Аннотация. Добыча нефти, являясь ключевым источником бюджета РФ, связана с серьезным негативным воздействием на окружающую среду. В частности, хранение и транспортировка нефти и нефтепродуктов часто сопровождаются разливами, в результате которых вредные вещества попадают в почву, воду и атмосферу. Эти инциденты являются техногенными катастрофами, а их последствия влияют не только на место разлива, но и на соседние территории. В настоящей статье анализируется состояние российской нормативно-правовой базы по предупреждению аварийных разливов нефти и нефтепродуктов и делается вывод о ее несовершенстве.
Ключевые слова. разлив нефти и нефтепродуктов; техногенная авария; трансграничный вред окружающей среде; чрезвычайная ситуация; предупреждение аварийных разливов нефти.
ISHUTIN A.V. Problems of legal regulation for the prevention and elimination of emergency oil spills. (Article).
Abstract. Oil production, being a key source of the budget of the Russian Federation, is associated with a serious negative impact on the environment. In particular, the storage and transportation of oil and petroleum products are often accompanied by spills, as a result of which harmful substances enter the soil, water and atmosphere. These incidents are man-made disasters, and their consequences affect not only
1 Ишутин А.В., юрисконсульт Управления нормативно-методического обеспечения ФГКУ «Росгеолэкспертиза».
118
the site of the spill, but also the neighboring territories. This article analyzes the state of the Russian regulatory framework for the prevention of accidental spills of oil and petroleum products and concludes that it is imperfect.
Keywords: oil and oil products spill; technogenic accident; trans-boundary environmental damage; emergency situation; prevention of emergency oil spills.
Добыча нефти является одной из ключевых отраслей для экономики России, источником федерального и консолидированного бюджетов субъектов РФ и государственных резервных фондов. Вместе с тем разработка, добыча и транспортировка углеводородного сырья сопряжена с вероятностью аварий и катастроф на объектах обустройства месторождений.
Возникновение нештатных и аварийных ситуаций может нанести непоправимый ущерб окружающей среде и потребует значительных материальных и человеческих ресурсов на ликвидацию самой аварии и ее последствий.
Согласно данным Министерства энергетики РФ, за 2019 год произошло около 17 тыс. аварий с разливами нефти, причем больше половины из них - на нефтепроводах1. По сведениям Минприроды России и МЧС России общая площадь загрязнений нефтью и нефтепродуктами составила 55 тыс. гектаров, что эквивалентно половине площади Москвы или же нескольким провинциальным городам нашей страны2.
С учетом роста инцидентов, таких как разлив нефтепродуктов на реке Хатанга на севере Красноярского края, утечки нефте-содержащей жидкости на Харьягинском месторождении в Ненецком автономном округе, можно говорить о неэффективности существующих правовых механизмов в Российской Федерации и чрезвычайной актуальности данного вопроса.
Учитывая трансграничный характер аварийных разливов нефти, следует отметить, что многие государства, так или иначе связанные с нефтедобычей, транспортировкой и переработкой,
:См.: Брусенцева Е. Новая климатическая война и нефтяные разливы: дайджест экономики № 29 // РБК-Тренды - 2020. - 23.10. - URL: https://trends.rbc.ru/ trends/green/5f92d34f9a79475d76e7959a (дата обращения 17.05.2021).
2 См.: там же.
совместными усилиями осуществляют создание международных нормативных правовых актов, направленных на предупреждение и ликвидацию подобных экстренных ситуаций.
Например, Конвенция ООН по морскому праву (UNCLOS) (заключена в г. Монтего-Бее 10.12.1982) в ст. 195 предусматривает обязанность не переносить ущерб или опасность загрязнения и не превращать один вид загрязнения в другой.
На сегодняшний день в отношении данного вопроса действуют и другие международные конвенции, определяющие порядок ликвидации и предотвращения разливов нефти и нефтепродуктов. Например, можно назвать Международную конвенцию относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью (1969); Конвенцию по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972); Международную конвенцию по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству (1990).
В то же время, вопрос отнесения возникающих ситуаций природного или техногенного характера к аварийным разливам нефти и нефтепродуктов недостаточно проработан в отечественной научной литературе. Понятие аварийного разлива нефти в законодательстве также отсутствует, ввиду чего необходимо дать его определение, а также сформулировать основные критерии таких разливов с учетом действующего законодательства.
Так, по мнению В.Л. Воробьева, «аварийный разлив нефти представляет собой аварийный выброс нефтепродуктов из емкостей, хранилищ, трубопроводов, танкеров, сопровождаемый разливом по их производственным площадям, а также прилегающим территориям, акваториям, и создающие аварийную ситуацию»
Данное суждение раскрывает перечень объектов, из которых возможен разлив нефти, на основе чего можно вывести основные признаки аварийного разлива нефти.
Так, аварийные разливы нефти сопровождаются выбросами нефти в окружающую среду. В зависимости от того, в каком со-
1 Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Предупреждение и ликвидация аварийных разливов нефти и нефтепродуктов. - М. : Ин-т риска и безопасности. - Изд. 2-е, стер. - М., 2007. - С. 213.
стоянии находится нефть или нефтепродукт, он может выбрасываться на почвенный слой, в водную среду или атмосферный воздух. В основном данный выброс осуществляется путем утечки вышеназванных продуктов в окружающую среду, что определенно причиняет ущерб экосистеме сектора разлива.
Причем важным признаком является техногенный характер аварийных разливов нефти. Так как аварии происходят во время добычи, транспортировки или переработки нефти, т.е. производственной деятельности человека, можно сделать вывод о техногенном характере причин возникновения аварийных разливов нефти.
Учитывая вышеизложенное, можно выделить следующие основные признаки аварийного разлива нефти и нефтепродуктов:
- нештатность ситуации;
- выброс нефти и нефтепродуктов в окружающую среду;
- производственная деятельность человека повлекла наступление данного негативного последствия.
Стоит указать и тот факт, что аварийные разливы нефти имеют трансграничный характер, особенно это касается разливов на воде. Под воздействием морского течения нефть или нефтепродукты не остаются в одном секторе. Посредством действия подводных течений и физических свойств воды они могут «расплываться» и расширяться не только в пределах одного государства, но и оказывать негативное воздействие на территориальные воды других государств и нейтральные воды. Поэтому трансгранич-ность необходимо выделять как отдельный признак аварийных разливов нефти, присущих скорее авариям, произошедшим в водных объектах.
Учитывая проведенный выше анализ и указанные признаки, аварийный разлив нефти - это выброс нефти и нефтепродуктов в окружающую среду из производственных емкостей, средств перевозки и объектов хранения на определенной территории в пределах определенного района, наносящее экономический, социальный и экологический вред, как в границах зоны разлива, так и за ее пределами.
Законодательство, действовавшее до 1 января 2021 г., а именно постановление Правительства РФ от 21.08.2000 № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварий-
ных разливов нефти и нефтепродуктов» относило аварийные разливы нефти к чрезвычайной ситуации определенного масштаба на основе массы разлитой нефти. Представляется, что данный критерий не учитывал реальный размер ущерба, а также критериев, установленных постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», где в качестве критериев выступали количество человеческих жертв, масштаб затронутых разливом нефти территорий и размер ущерба в денежном эквиваленте1.
При этом данные положения законодательства позволяли некоторым субъектам нефтегазовой отрасли избегать ответственности ввиду малозначительности деяния2. Например, решением Сургутского районного суда по делу № 12-24 / 2019 от 27 февраля 2019 г. по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, производство было прекращено в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения: общество, допустившее разлив нефти и несвоевременно сообщившее об этом информацию, фактически «ушло от ответственности».
Федеральным законом от 13.07.2020 № 207-ФЗ были внесены изменения в ст. 46 ФЗ «Об охране окружающей среды», закрепившие обязанность по разработке плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (далее - план ЛАРН) при осуществлении деятельности на всех этапах нефтяного производства, а также реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции на территории РФ.
Во исполнение положений ст. 46 ФЗ «Об охране окружающей среды» был также принят ряд подзаконных актов, установивших требования к содержанию планов ЛАРН, а также критерии возникновения обязанности по составлению данных планов.
1 См.: Система экологической безопасности при освоении нефтегазовых месторождений на мелководном шельфе морей : монография / Курапов А.А., Алекперов В.Ю., Маганов Р.У., Островская Е.В. ; под ред. Л.И. Лобковского. -Астрахань, 2017. - С. 207.
2 См.: Большагин А.Ю., Зиновьев С.В., Котосонов А.С. Рассмотрение и утверждение планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов организаций федерального и регионального уровней // Технологии гражданской безопасности. - 2018. - Т. 15, № 3 (57). - С. 40-45.
Так, на основании п. 4 Правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории РФ, за исключением внутренних морских вод РФ и территориального моря РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 № 2451 (далее - постановление Правительства № 2451), в качестве основного критерия отнесения объектов, эксплуатация которых допускается только при наличии плана ЛАРН, выступает расчетный объем разлитой нефти и нефтепродуктов в тоннах. Соответственно, при определении таких объектов также не был учтен масштаб предполагаемого разлива нефти, который тем не менее является весьма важным и может варьироваться в зависимости от местоположения конкретного объекта.
На основе анализа положений ст. 46 ФЗ «Об охране окружающей среды», а также положений указанного выше постановления Правительства № 2451 можно сделать вывод, что законодатель пошел по пути возложения обязанности по составлению, согласованию и соблюдению планов ЛАРН в целях расширения их зоны ответственности на субъектов нефтяной отрасли.
Однако еще до внесения изменений в действующее законодательство многие крупные субъекты нефтегазового комплекса осуществляли составление планов ЛАРН. Крупнейшие нефтегазовые компании имеют весьма развитую нормативно-правовую базу вследствие наличия возможностей привлечения специализированных компаний и высококвалифицированных специалистов. Таким образом, планы ЛАРН существовали ранее у таких компаний, как, к примеру, ПАО «Лукойл»1, ООО «Газпром нефть шельф»2, НК «Сахалин Энерджи»3, ПАО «Сургутнефтегаз»4.
1 План ЛАРН МЛСП Кравцовского нефтяного месторождения Д-6 и подводной части нефтепровода Общества с ограниченной ответственностью «Лу-койл-Калининградморнефть». - URL: https://studref.com/630616/ekologiya/ lokalnyy_monitoring_litsenzionnogo_uchastka (дата доступа: 12.03.2021).
2 Реферат плана ЛАРН в оперативной зоне ответственности МЛСП «При-разломная» ООО «Газпром нефть шельф». - URL: https://shelf.gazprom-neft.ru/upload/referat-po-plany-LARN.pdf (дата доступа: 12.03.2021).
3 Документация по ЛАРН. Готовность к ЧС. - URL: http://www.sakhaline nergy. ru/ru/media/library/oil_spills/index.php (дата доступа: 12.03.2021).
4 План по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на объектах ООО «Сургутнефтегаз». - URL: https://www.surgutneftegas.ru/ upload/iblock/009/PLAN%202018_1_new.pdf (дата доступа: 12.03.2021).
Однако анализ этих планов показывает, что, ввиду отсутствия ранее нормативно определенных критериев и порядков составления планов ЛАРН, а также требований к их содержанию, данные планы носили скорее декларативный характер.
Хотя постановлением Правительства № 2451 закрепляются единые требования к содержанию плана ЛАРН, а действующее законодательство теперь содержит положения об ответственности за его несоставление, представляется весьма спорным подход к определению видов возможной ответственности в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти. Так, в соответствии со ст. 75 ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривается имущественная, уголовная, дисциплинарная и административная ответственность за нарушение экологического законодательства.
Вместе с тем с учетом того, что преимущественно субъектами ответственности в данном случае выступают юридические лица, то особый интерес вызывает именно административная ответственность, которая может наступить за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, в том числе информации, содержащейся в отчете о выполнении плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности (ст. 8.5 КоАП РФ). Данное административное правонарушение влечет наложение административного штрафа в размере от 20 до 80 тыс. рублей с юридического лица.
Данная норма является чуть ли не единственной, на основании которой возможно привлечение к ответственности в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти. При этом она устанавливает ответственность за нарушение порядка информирования и отсутствие планов ЛАРН, а не за фактически допущенный аварийный разлив нефти или непроведение мероприятий по его ликвидации.
В целом можно утверждать, что действующая система ответственности субъектов нефтегазового комплекса в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти не является
совершенной, что позволяет им избегать ответственности за совершенные деяния. В то же время законодательство идет по пути расширения зоны ответственности организаций посредством закрепления обязанности по составлению планов ЛАРН.
При этом в действующем законодательстве отсутствуют какие-либо правовые механизмы стимулирующего характера, которые бы способствовали повышению уровня инициативы субъектов нефтегазового комплекса в области предупреждения аварийных разливов нефти, своевременного обслуживания оборудования и систем магистрального транспорта.
Таким образом, на сегодняшний день крайне важным направлением совершенствования действующего законодательства является учет масштабов предполагаемых разливов нефти при определении обязанностей и ответственности компаний нефтегазового комплекса, а также формирование правовых механизмов обязывающего и стимулирующего характера для соответствующих предприятий как в части реализации ими программ предупреждения аварийных разливов нефти, так и оперативной их ликвидации в случае возникновения.
