CC BY
56
Вестник Института экономики Российской академии наук
1/2013
Ю. АБАХОВ кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН
АУТСОРСИНГ ФУНКЦИЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Рассматривается новое явление в системе государственного управления отечественной экономикой - наделение властными полномочиями сторонних юридических или физических лиц, не входящих в систему органов муниципальной и государственной исполнительной власти.
Ключевые слова: аутсорсинг, властные полномочия, государственная корпорация, сити-менеджер, управляющая компания.
Классификация JEL: K100, L300, L310.
«Аутсорсинг (от англ. outsourcing: (outer-source-using) использование внешнего источника/ресурса) - передача организацией на основании договора определенных бизнес-процессов или производственных функций на обслуживание другой компании, специализирующейся в соответствующей области. В отличие от услуг сервиса и поддержки, имеющих разовый, эпизодический, случайный характер и ограниченных началом и концом выполнения услуги, на аутсорсинг передаются обычно функции по профессиональной поддержке бесперебойной работоспособности отдельных систем и инфраструктуры на основе длительного контракта (не менее 1 года). Наличие бизнес-процесса является отличительной чертой аутсорсинга от других форм оказания услуг и абонентского обслуживания»1.
На аутсорсинг обычно передаются вспомогательные и обслуживающие функции. Так, в кризисные 90-е гг., в условиях падения объема промышленного производства, некоторые предприятия закрывали собственное литейное производство, передавая заказы на производство литейной продукции сторонним организациям. Получает развитие уборка производственных и офисных помещений силами специализированных компаний.
1 http://ru.wikipedia.org/wiki/%C0%F3%F2%F1%EE%F0%F1%E8%ED%E3
Наряду с аутсорсингом производственных и хозяйственных функций встречается и аутсорсинг части административно-управленческих функций, в основном функций по управлению персоналом и бухгалтерскому учету. Задача подбора управленческого персонала обычно поручается специализированным кадровым агентствам.
Аутсорсинг применяется с целью сокращения производственных издержек, снижения эксплуатационных и административных расходов. Таким образом, развитию аутсорсинга в бизнесе способствуют экономическая заинтересованность и формирование конкурентного рынка предложения услуг.
Отношения по поводу аутсорсинга могут возникать не только в связи с экономической выгодой, но и в силу закона. Так, паевые инвестиционные фонды обязаны передавать ведение учета прав пайщиков специализированной организации (реестродержателю), а имущество инвестиционного фонда - в доверительное управление специализированной управляющей компании.
В приведенных примерах отношения по поводу аутсорсинга складываются в сфере предпринимательской деятельности между хозяйствующими субъектами. Вместе с тем в России начинают складываться отношения аутсорсинга между органами государственной и муниципальной власти, с одной стороны, и физическими или юридическими лицами, не являющимися государственными (муниципальными) служащими или органами государственного (муниципального) управления, с другой. В этом случае речь идет не об обычных, стандартных формах аутсорсинга, наподобие уборки офисных помещений. Имеется в виду передача властных полномочий органов государственной (муниципальной) власти частным юридическим (физическим) лицам.
Законодательная основа таких отношений появилась еще в 2003 г., когда Государственной Думой РФ был принят Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии со статьей 34 указанного закона, структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличиевструктуреоргановместногосамоуправленияпредставитель-ного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного
органа муниципального образования) является обязательным за исключением случаев, предусмотренных законом (имеются в виду поселения с небольшой численностью жителей). Представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
В соответствии со статьей 36 указанного закона, глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, обозначенными уставом муниципального образования.
Глава муниципального образования, в соответствии с его уставом, избирается либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах он может либо возглавить местную администрацию, либо войти в состав представительного органа с правом решающего голоса. В случае избрания главы муниципального образования представительным органом он исполняет полномочия его председателя и уже не может возглавлять местную администрацию. Именно это обстоятельство и составляет особый интерес.
В таком случае главой местной администрации является лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, но не менее чем на два года. Подобное лицо получило неофициальное наименование сити-менеджера.
Условия контракта и порядок проведения конкурса на замещение должности сити-менеджера устанавливаются представительным органом. Он же формирует конкурсную комиссию, которая рекомендует кандидатуры для рассмотрения. Из числа рекомендованных кандидатур представительный орган назначает сити-менеджера, который подписывает контракт с главой муниципального образования. Назначенный сити-менеджер несет ответственность перед представительным органом, тогда как избранный на муниципальных выборах глава местной администрации ответственен и перед населением, и перед представительным органом. Фактически вся полнота муниципальной исполнительной власти принадлежит сити-менеджеру, который руководит местной администрацией на основе единоначалия. Глава муниципального образования выполняет скорее представительские функции, нежели обладает реальной властью.
Система муниципального самоуправления, основанная на назначении сити-менеджера, получает все большее распространение. Пост сити-менеджера введен в таких городах, как Пермь, Тула, Екатеринбург, Челя-
бинск, Мурманск. По состоянию на 2010 г. около 9 тыс. муниципальных образований ввели модель управления с наемным менеджером2.
Следующим этапом в развитии управленческого аутсорсинга стало наделение хозяйственной организации отдельными властными полномочиями федеральной исполнительной власти. Речь идет о государственной корпорации «Росатом». Государственная корпорация «Роса-том» учреждена Федеральным законом от 01.12.2007 г. № 317-ФЗ. В соответствии со статьей 2 указанного закона, государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» является уполномоченным органом государственного управления. От имени Российской Федерации он наделен полномочиями осуществлять государственное управление использованием атомной энергии.
Госкорпорация «Росатом» наделена следующими государственными полномочиями:
• управляет организациями корпорации и иными юридическими лицами, осуществляющими виды деятельности в области использования атомной энергии, установленные Федеральным законом «Об использовании атомной энергии», а также виды деятельности, связанные с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения;
• от имени Российской Федерации обеспечивает ядерную и радиационную безопасность при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, является центральным государственным органом и пунктом связи, а также национальным компетентным органом по выполнению международных обязательств Российской Федерации в области обеспечения физической защиты ядерного материала;
• управляет государственным запасом специального сырья и делящихся материалов, ядерными материалами, находящимися в федеральной собственности, за исключением ядерных материалов, передаваемых в составе изделий Министерству обороны Российской Федерации;
• осуществляет права собственника федерального имущества, которое не закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за федеральными государственными унитарными предприятиями или федеральными государственными учреждениями;
• осуществляет полномочия ликвидированного Федерального агентства по атомной энергии в отношении закрытых административно-территориальных образований;
2 Дмитриев И. Кризисный менеджмент. «Наша Версия». http://versia.ru/articles/2009/ sep/14/city_managery_mery.
• осуществляет полномочия в сфере государственного управления использованием атомной энергии;
• осуществляет нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности;
• обеспечивает защиту сведений, составляющих государственную тайну;
• обеспечивает безопасность использования атомной энергии.
В соответствии со статьей 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях», под государственной корпорацией понимается «не имеющая членства некоммерческая организация...». Таким образом, организация некоммерческого характера (не орган власти) получила все те функции и властные полномочия, которые ранее принадлежали Федеральному агентству по атомной энергии. Можно утверждать, что здесь в явной форме осуществлен аутсорсинг функций исполнительной власти.
Следует отметить и некоторую противоречивость трактовки понятия «государственная корпорация». Если закон о некоммерческих организациях определяет госкорпорацию как некоммерческую организацию, то закон о госкорпорации «Росатом» трактует это понятие уже не как организацию, а как орган управления (статья 2 ФЗ № 317). Можно также указать на некорректность с теоретической точки зрения трактовки российским законодательством самого понятия корпорации как организации, не имеющей членства. Теория корпоративного права все юридические лица делит на два вида - корпорация и учреждение. Корпорация определяется как организация, основанная на членстве, учреждение, соответственно, - как организация, не имеющая членства. Таким образом, госкорпорация в том виде, как это сформулировано в законе, является не корпорацией, а учреждением.
Заслуживает внимания вопрос о целесообразности ликвидации Федерального агентства по атомной энергии. Сам термин «корпорация (объединение)» допускает двойное толкование. С одной стороны, термин «корпорация» применим к отдельно взятому юридическому лицу и определяется как объединение частных капиталов с образованием нового юридического лица, т.е. акционерное общество. С другой стороны, этот термин применим и к объединению юридических лиц, обладающих определенной общностью, - единство миссии, технологическое единство, развитые кооперационные связи и единство управления. С этих позиций комплекс предприятий и организаций атомной промышленности под руководством федерального агентства изначально был корпорацией, а с учетом того, что федеральное агентство входит в систему органов государственной исполнительной власти, - государственной корпорацией. Поэтому трудно найти разумное объяснение того, для чего же понадобилось упразднять Федеральное агентство по атомной энергетике, которому, как органу власти, были имманентны властные полномочия, и
заменять его организацией, не являющейся органом власти и учрежденной в несуществующей организационно-правовой форме «государственная корпорация».
Важным этапом становления аутсорсинга функций исполнительной власти стал инновационный проект «Сколково». Целью создания инновационного центра «Сколково» является развитие исследований, разработок и коммерциализация полученных результатов по следующим направлениям:
1) энергоэффективность и энергосбережение, в том числе разработка инновационных энергетических технологий;
2) ядерные технологии;
3) космические технологии, прежде всего в области телекоммуникаций и навигационных систем (в том числе создание соответствующей наземной инфраструктуры);
4) медицинские технологии в области разработки оборудования, лекарственных средств;
5) стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение.
Работы по другим направлениям на территории центра «Сколково» не допускаются.
Отношения, возникающие в процессе реализации проекта создания и функционирования территориально обособленного центра «Сколково», регулирует Федеральный закон от 28.09.2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково». Закон определяет инновационный центр «Сколково» как совокупность инфраструктуры территории инновационного центра и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, в том числе путем использования этой инфраструктуры.
Задача управления процессами создания и функционирования инновационного центра возложена на управляющую компанию. Статья 2 ФЗ № 244 определяет управляющую компанию как российское юридическое лицо, на которое возложена реализация проекта. Управляющая компания вправе учреждать дочерние хозяйственные общества исключительно в целях осуществления части функций управляющей компании.
Какова природа управляющей компании? Является ли она органом или организацией? Кто может стать учредителем - государство или частные лица, действует ли управляющая компания на прибыльной или бесприбыльной основе? Какие организационно-правовые формы допустимы для управляющей компании? - все эти ключевые вопросы управления указанный закон оставляет без ответа. Тем не менее на управляющую компанию неизвестной природы законом возложены обширные властные полномочия, что делает ее сопоставимой с государственной корпорацией «Росатом» и позволяет говорить об аутсорсинге функций исполнительной власти.
Финансирование деятельности управляющей компании в части обеспечения функционирования инфраструктуры и жизнедеятельности на территории центра осуществляется за счет собственных средств управляющей компании, собственных средств дочерних обществ управляющей компании, средств федерального бюджета, а также за счет иных источников, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Источники собственных средств могут быть различными. Так, управляющая компания на праве собственности владеет земельными участками в границах территории инновационного центра и жилыми помещениями. Управляющая компания вправе передавать земельные участки и жилые помещения в аренду только участникам проекта и может устанавливать специальные условия такой передачи. Однако, принимая во внимание то, что передача в аренду имущества инновационного центра должна осуществляться на льготных условиях, этот источник средств, скорее всего, не может быть существенным. Основным же источником средств является бюджет.
Управляющая компания, не являясь органом управления, наделена функциями, свойственными местным администрациям муниципальных образований. Управляющая компания (пункт 1 статьи 5 ФЗ № 244):
• организует строительство и эксплуатацию жилых домов, объектов инфраструктуры, автомобильных дорог;
• предоставляет жилые помещения, определяет основания и порядок выселения из жилых помещений;
• организует электро-, тепло-, газо- и водоснабжение, водоотведение, транспортное обслуживание;
• создает условия для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а также для организации досуга;
• организует предоставление дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования путем создания или организации создания негосударственных образовательных учреждений;
• организует оказание медицинской помощи в рамках частной системы здравоохранения;
• решает прочие вопросы местного значения.
То, что функции местного самоуправления осуществляет управляющая компания, делает сколковский проект уникальным. Нигде в России такого больше нет. Кроме того, на управляющую компанию возложен ряд дополнительных полномочий, которые только подтверждают уникальность проекта.
Управляющая компания наделена правом самостоятельно принимать решения о переводе земельных участков в категорию земель населенных пунктов, с уведомлением об этом федерального органа исполни-
тельной власти, уполномоченного на осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведение государственного кадастра недвижимости (пп.1.1 п.1 статьи 3 ФЗ № 224).
Управляющая компания наделена также правом подготавливать и утверждать документы, которые применяются вместо акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, генерального плана поселения, правил землепользования и застройки, а также документацию по планировке территории. На основании таких документов управляющая компания утверждает форму градостроительного плана земельного участка (пп.1.1 п.1 статьи 5 ФЗ № 244).
Широкие полномочия предоставлены управляющей компании в сфере организации образовательной деятельности и здравоохранения. Принципиально важно то, что на территории инновационного центра «Сколково» предполагается организовать деятельность только негосударственных, частных образовательных и медицинских учреждений, причем на них не распространяется общее правило лицензирования деятельности. Управляющая компания самостоятельно утверждает правила осуществления образовательной и медицинской деятельности и предоставляет соответствующие разрешения (пп. 17-22 п. 1 статьи 5 ФЗ-224).
Одной из важнейших функций управляющей компании является организация исследовательской деятельности и содействие ее участникам. Участниками проекта являются российские юридические лица, созданные исключительно для исследовательской деятельности и получившие необходимый статус. Они обязаны соблюдать правила проекта. Федеральный закон «Об инновационном центре «Сколково» определяет правила проекта именно как совокупность прав и обязанностей участников проекта (п.11 статьи 2 ФЗ № 224).
Управляющая компания наделена правом разрабатывать и самостоятельно утверждать правила проекта, а также контролировать соблюдение правил участниками проекта, принимать решение о предоставлении или лишении статуса участника проекта. Решение о включении исследовательской организации в реестр участников проекта принимается при одновременном соблюдении следующих условий (пункт 2 статьи 10 ФЗ № 244):
• юридическое лицо создано по законодательству Российской Федерации;
• постоянно действующий исполнительный орган юридического лица или лица, имеющие право действовать от имени юридического лица без доверенности, постоянно находятся на территории Центра;
• учредительными документами юридического лица допускается осуществление им исключительно исследовательской деятельности;
• юридическое лицо принимает на себя обязательство осуществлять исследовательскую деятельность и соблюдать правила проекта.
Кроме того, управляющая компания может устанавливать дополнительные условия, соблюдение которых обязательно для включения исследовательских организаций в реестр участников проекта.
Участник проекта исключается из реестра участников по истечении десяти лет со дня включения в реестр или в порядке досрочного исключения из реестра, ликвидации или реорганизации юридического лица -участника проекта. Решение о досрочном исключении из реестра участников принимается управляющей компанией в следующих случаях (пункт 5 статьи 10 ФЗ № 244):
• нарушение участником проекта правил проекта;
• несоблюдение участником проекта требований настоящего Федерального закона;
• отказ участника проекта от участия в проекте.
Управляющая компания самостоятельно ведет реестр участников проекта и информирует органы государственной власти, органы местного самоуправления и органы контроля за уплатой страховых взносов о присвоении исследовательской организации статуса участника. Бланки документов, которые направляются в указанные органы с информацией о присвоении статуса участника, разрабатываются и утверждаются управляющей компанией (пункт 6 статьи 10 ФЗ № 244), являются бланками строгой отчетности и подлежат регистрации в федеральном органе государственной власти, осуществляющем нормативно-правовое регулирование в сфере регистрации некоммерческих организаций (пункт 8 статьи 8 ФЗ № 244).
Управляющая компания вправе оказывать посреднические услуги участникам проекта. Это может быть содействие государственной регистрации результатов интеллектуальной деятельности, созданных участниками проекта при осуществлении исследовательской деятельности; содействие в предоставлении юридических и бухгалтерских услуг; предоставлении услуг по возмещению затрат на уплату таможенных платежей и уплату НДС (пп. в п. 3 статьи 8 ФЗ № 244).
Участникам проекта, независимо от того, являются ли они юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, предоставлены льготы по возмещению затрат на уплату таможенных пошлин и НДС. Льготы распространяются на товары (за исключением подакцизных), ввозимые для их использования при строительстве, оборудовании и техническом оснащении объектов недвижимости на территории инновационного центра или необходимые для осуществления исследовательской деятельности участниками проекта.
Управляющая компания осуществляет посредническую деятельность по поручению и от имени участников проекта. Она предоставляет в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти подтверждение в письменной форме, содержащее сведения о номенклатуре,
количестве, стоимости ввезенных товаров и об организациях, которые осуществляют ввоз и декларирование таких товаров. Возмещение расходов осуществляется путем предоставления субсидий, перечисляемых управляющей компании (пункты 2,3,4 статьи 11 ФЗ № 224).
Таким образом, управляющая компания инновационного центра «Сколково» наделена функциями местной администрации муниципального образования (кроме перечисленных выше, возможны и такие функции, как присвоение наименований улицам и установление нумерации домов). Она наделена также функциями государственной исполнительной власти (разработка и утверждение документов, форм документов и бланков строгой отчетности) и функциями хозяйственного управления (сдача в аренду земельных участков и жилых помещений, выполнение посреднических функций).
Обычно целесообразность передачи хозяйственным структурам части государственных функций обосновывается тем, что частный бизнес действует оперативнее и эффективнее, чем громоздкий бюрократический аппарат. Однако наделение хозяйственной структуры властными полномочиями приводит к нарушению принципа разделения функций государственного и хозяйственного управления и создает потенциальную угрозу возникновения конфликта интересов. Властные полномочия предполагают преследование общественного интереса, эффект от которого не всегда имеет денежное выражение, и его достижение нередко сопряжено с вложением значительных средств. Выполнение хозяйственных функций преследует частный интерес - извлечение прибыли. При этом невозможно заранее определить, какой интерес возобладает, если в рамках одной хозяйственной организации сосуществуют столь разнородные функции управления.
Применительно к инновационному центру «Сколково» можно утверждать, что в этом случае следовало бы соблюсти принцип разделения функций государственного и хозяйственного управления с учетом мирового опыта управления свободными экономическими зонами. В их рамках создается администрация свободной экономической зоны как орган исполнительной власти, а также корпорация развития, на которую возлагается решение сугубо хозяйственных задач. Богу - богово, кесарю - кесарево.
