CC BY
70
Бочкарева Екатерина Александровна
доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой административного и финансового права
Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия
(e-mail: [email protected])
Вороненко Елена Валентиновна
старший преподаватель кафедры административного и финансового права
Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия
(e-mail: [email protected])
Аудит финансовой деятельности образовательных учреждений как мера борьбы с коррупцией
В статье рассматриваются причины и условия коррупционных проявлений в финансовой деятельности образовательных учреждений. Обосновывается возможность использования аудиторских проверок в качестве способа предотвращения нарушений распределения и расходования финансовых средств.
Ключевые слова: образовательное учреждение, борьба с коррупцией, аудит, аудиторская проверка, финансовый контроль.
E.A. Bochkareva, Doctor of Law, Assistant Professor, Head of the Chair of Administrative and Financial Law of the North Caucasus branch of the Russian State University of Justice; e-mail: [email protected];
E.V. Voronenko, Senior Lecturer of the Chair of Administrative and Financial Law of the North Caucasus branch of the Russian State University of Justice; e-mail: [email protected]
Audit of educational institutions financial activities as a measure to prevent corruption
The authors of the article are exploring causes and conditions of corruption in educational institutions financial activities. The authors justify possibility of use audits to prevent violations in distribution and spending of budgetary funds.
Key words: educational institutions, fight against corruption, audit, audit work, finacial control.
Общеизвестно, что масштабы коррупции наиболее значимы именно в тех сферах, где происходит распределение и перераспределение бюджетных средств. Также известно, что образовательная деятельность финансируется за счет бюджетов, причем разных уровней, в зависимости от того, что это за деятельность. Следовательно, в орбиту коррупционных проявлений в той или иной степени вовлечены образовательные организации всех уровней: и университеты, и средние специальные образовательные учреждения, и школы, и детские дошкольные учреждения.
Факторы, провоцирующие финансовую коррупцию в образовании (назовем ее так, чтобы отграничить предмет исследования от бытовой коррупции и иных коррупционных проявлений в образовательной сфере - взяток при поступлении, конфликтов интересов, фаворитизма и т.д.), весьма многообразны. Это и развитие
инновационных программ, сопряженное с выделением на конкурсной основе бюджетных средств (в случаях, когда конкурс имеет исключительно формальный характер), и издание учебной литературы (в издательствах, аффилированных с должностными лицами образовательных учреждений), и получение вузовских грантов, и размещение госзаказов.
Еще одним, относительно «свежим» фактором формирования коррупционного риска стало нормативно-подушевое финансирование [1, с. 50-59], переход к которому в сфере высшего и среднего специального образования начался с принятием Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» [2], а на иных уровнях - еще раньше [3].
Не вдаваясь в вопросы целесообразности введения нового подхода к определению уровня затрат (эти вопросы, на наш взгляд, требу-
189
ют самостоятельного и вдумчивого изучения), отметим, что на практике введенный порядок спровоцировал волну нарушений в виде искусственного увеличения численности обучающихся. Появились целые «школы-призраки», а «мертвые души» были обнаружены в интернатах и детских садах [4].
Все сказанное актуализирует вопросы совершенствования мер борьбы с коррупционными проявлениями, в том числе тех, которые направлены на предотвращение нарушений в сфере распределения и расходования дефицитных бюджетных ресурсов, но ранее в деле борьбы с коррупцией в образовании широко не применялись. Речь идет об аудите финансовой деятельности образовательных учреждений.
Аудит рассматривается нами как вид независимого непубличного финансового контроля, широко используемый в мировой практике для обеспечения достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности проверяемого лица. Для объективности отметим, что существуют и иные точки зрения относительно понятия и объема содержания рассматриваемой категории. Так, по мнению Е.В. Рябовой, аудит и контроль не тождественны друг другу, целью аудиторской проверки является сбор информации, ее анализ, формирование выводов и рекомендаций в интересах третьих лиц. При этом «...финансовый контроль представляет собой сбор информации и анализ на предмет соответствия законодательству» [5, с. 13-16].
Правовая основа осуществления аудита в Российской Федерации в настоящее время сформирована и включает в себя Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», постановление Правительства РФ от 11 июня 2015 г. № 576 «Об утверждении Положения о признании международных стандартов аудита подлежащими применению на территории Российской Федерации», Федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности, утвержденные Правительством РФ, Федеральные стандарты аудиторской деятельности, утвержденные Минфином России, Кодекс профессиональной этики аудиторов и ряд других актов.
Отечественные и зарубежные специалисты, рассматривая вопросы противодействия коррупции, определяют аудит, во-первых, как средство борьбы с коррупцией [6, с. 44-52], во-вторых - как инструмент противодействия коррупции [7, с. 10-22].
Многообразно не только доктринальное, но и нормативное дефинирование аудита в его взаимосвязи с антикоррупционной политикой.
Так, для обозначения данного относительно самостоятельного направления антикоррупционной деятельности в отдельных нормативных правовых актах стали использоваться термины «антикоррупционный аудит» [8], «аудит антикоррупционной политики» [9], «аудит результатов реализации антикоррупционной политики» [10].
На практике более широко известен аудит образовательных учреждений, проводимый с целью установления соответствия образовательной деятельности существующим образовательным стандартам и требованиям.
На наш взгляд, речь может идти об аудите образовательных учреждений как независимой оценке их финансовой деятельности с целью предотвращения и выявления коррупционных проявлений.
Следует отметить, что за рубежом внешний аудит является весьма эффективным механизмом борьбы с коррупцией и существенно снижает потенциальные коррупционные риски в сфере финансирования образования. Так, в Англии аудит является обязательным и проводится на регулярной основе на уровне школьных образовательных учреждений [11, с. 266].
Российское законодательство об аудиторской деятельности предусматривает значительный перечень оснований для проведения обязательной аудиторской проверки. Отметим, что в соответствии с информацией Минфина России перечень случаев проведения обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности за 2015 г. (согласно законодательству Российской Федерации) включает в себя 60 таких случаев [12].
Обязательность аудита может быть обусловлена определенной организационно-правовой формой субъекта проверки (обязательным будет аудит для открытых акционерных обществ, государственных компаний, госкорпораций), осуществлением определенного вида деятельности (например, кредитной, страховой, брокерской, дилерской, по проведению азартных игр и др.), соответствием собственных финансовых показателей установленным в законе параметрам (подп. 4 п. 1 ст. 5 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» [13]). Кроме того, обязательной является аудиторская проверка для Центрального банка России, Агентства по страхованию вкладов, Внешэкономбанка, Российского научного фонда и ряда других субъектов.
В целом, плюсы обязательного аудита сводятся к тому, что с информацией о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности
190
может ознакомиться неограниченный круг участников разнообразных общественных отношений. При этом наличие такой информации повышает статус самого проверяемого, свидетельствует о его надежности, финансовой устойчивости, соблюдении им в своей деятельности принципа законности.
Недостатком обязательного аудита, имеющим объективный характер, является платность услуг по проведению аудиторской проверки. Иными словами, в случае потребности проведения независимой оценки и подтверждения финансовой добросовестности образовательная организация должна самостоятельно нести расходы по оплате услуг аудитора. Такой подход в условиях крепнущей тенденции секвестирования бюджетных расходов сокращает возможность массового использования аудита как меры борьбы с коррупцией в образовательной среде. Однако, на наш взгляд, не исключает такую возможность полностью.
Аудит финансовой деятельности, проводимый инициативно, в добровольном порядке, может стать весомым конкурентным преимуществом на рынке соответствующих услуг и
1. Марова О. Нормативно-подушевое финансирование образовательных учреждений // Учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение. 2014. № 7.
2. О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки: указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599 // Собр. законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2336.
3. О введении нормативного подушевого финансирования дошкольных образовательных учреждений: письмо Минобрнауки РФ от 1 дек. 2008 г. № 03-2782. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Сайт «Кубань 24». иИ1: http://kuban24.tv/ item/v-krasnodare-zaveduyuschuyu-detsadom-budut-sudit-za-mertvyie-dushi-137690 (дата обращения: 25.06.2016).
5. Рябова Е.В. Государственный аудит: возможность закрепления данного понятия в российском законодательстве // Юрид. мир. 2013. № 2.
6. Манохина И.Н., Манохин Р. В. Экономико-правовые аспекты применения аудиторского финансового контроля в борьбе с коррупцией // Вестн. Тамбов. ун-та. 2013. № 1(117).
в первую очередь - для негосударственных образовательных организаций. Для организаций, финансируемых из бюджета, наличие у заинтересованных субъектов (например, органов родительского самоуправления, профсоюзных органов и др.) права инициировать проведение аудиторской проверки может стать действенной профилактической мерой предупреждения злоупотреблений со стороны управленческих структур.
Правовая форма реализации изложенной инициативы представляется нам в виде установления в качестве основания для приостановления лицензии образовательной организации уклонения ее учредителей от проведения, а равно воспрепятствования проведению инициативного независимого аудита финансовой деятельности.
Полагаем, что в случае реализации данного предложения должна повыситься надежность системы мер противодействия коррупции в образовательных учреждениях, а принятие решений по управлению их деятельностью со стороны публично-правовых образований, учредителей и органов управления станет более взвешенным и ответственным.
1. Marova A. Normative per capita financing of educational institutions // Educational institutions: accounting and taxation. 2014. № 7.
2. On measures for the implementation of state policy in the field of education and science: decree of the President of the Russian Federation d.d. May 7, 2012 № 599 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2012. № 19. Art. 2336.
3. On the introduction of normative per capita funding of preschool educational institutions: letter of the Ministry of Education and Science of the Russian Federation d.d. Dec. 1, 2008 № 03-2782. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
4. «Kuban 24» Site. URL: http://kuban24.tv/ item/v-krasnodare-zaveduyuschuyu-detsadom-budut-sudit-za-mertvyie-dushi-137690 (date of access: 25.06.2016).
5. Ryabova E.V. State audit: the opportunity to consolidate this concept in the Russian legislation // Legal world. 2013. № 2.
6. Manohina I.N., Manohin R.V. Economic and legal aspects of the audit of financial control in the fight against corruption // Bull. of Tambov. university. 2013. № 1(117).
7. Chkhutiashvili L.V. Performance audit as a tool for combating corruption in the Russian Federation // Finance and management. 2014. № 3.
191
7. Чхутиашвили Л. В. Аудит эффективности как инструмент противодействия коррупции в Российской Федерации // Финансы и управление. 2014. № 3.
8. О Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан: указ Президента Республики Татарстан от 8 апр. 2005 г. № УП-127//Ведомости Государственного совета Татарстана. 2005. № 4, ч. II. Ст. 460.
9. О долгосрочной целевой программе муниципального образования «город Майкоп» по реализации антикоррупционной политики в муниципальном образовании «город Майкоп»: постановление главы муниципального образования «город Майкоп» от 10 июля 2009 г. № 516 // Майкопские новости. 2009. 14 июля.
10. Об утверждении положения о постоянной Рабочей группе по вопросам реализации антикоррупционной политики и ее составе: постановление главы администрации Спасского района Республики Татарстан от 20 сент. 2005 г. № 271. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Терешкова В. В. Сравнительный анализ успешных практик противодействия коррупции в сфере школьного образования в зарубежных странах // Актуальные проблемы экономики и права. 2005. № 1.
12. Перечень случаев проведения обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности за 2015 год (согласно законодательству Российской Федерации): информация Минфина России. Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс».
13. Об аудиторской деятельности: федер. закон от 30 дек. 2008 г. № 307-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 15.
8. Republic of Tatarstan anti-corruption policy strategy: decree of the President of the Republic of Tatarstan d.d. Apr. 8, 2005 № UP-127//Bull. of the State Council of Tatarstan. 2005. № 4, pt. II. Art. 460.
9. On the long-term target program of the municipality «City of Maikop» on the implementation of anti-corruption policy in the municipality «City of Maikop»: resolution of the head of the municipal formation «City of Maikop» d.d. July 10, 2009 № 516 // Maikop news. 2009. July 14.
10. On approval of the provision of the permanent Working group on the implementation of anti-corruption policy and its composition: decree of head of Spassky district of the Republic of Tatarstan d.d. Sept. 20, 2005, № 271. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
11. Tereshkova V.V. Comparative analysis of successful practices in the field of anti-corruption school education in foreign countries // Actual problems of economics and law. 2005. № 1.
12. List of cases of compulsory audit of accounting (financial) statements for 2015 (according to Russian legislation): the Ministry of Finance of Russia Information. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
13. On auditing: fed. law d.d. Dec. 30, 2008 № 307-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2009. № 1. Art. 15.
192
