CC BY
52АТЭС: ВОПРОСЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Фёдоров А.В.
В статье рассматривается антикоррупционная составляющая деятельности Межправительственного форума Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества - АТЭС, история формирования антикоррупционной политики этого экономического форума и её современное состояние
The article deals with the anti-corruption aspect of Intergovernment Asia-Pacific Economic Cooperation forum s work - APEC, the history of anti-corruption policy formation of this Pacific Forum and its current state
Ключевые слова: АТЭС; борьба с коррупцией; издержки от коррупции; транспарентность; сотрудничество между государственным и частным
секторами
Keywords: APEC; fight against corruption; costs of corruption; transparency; cooperation between the public and private sectors
В современном мире коррупция, несомненно, является одной из наиболее острых социально-экономических проблем, характер которой требует адекватной реакции государств, в том числе проведения эффективной политики противодействия коррупции, включающей реализацию комплексных мер по трем основным направлениям, каковыми являются: предупреждение (профилактика) коррупции, борьба с коррупцией и минимизация вредных последствий коррупции1.
Указанный подход во многом основан на положениях международных антикоррупционных конвенций, участницей которых является Российская Федерация, и в настоящее время успешно реализуется в российском законодательстве и практике его применения.
Кроме того, существенное значение для совершенствования антикоррупционного законодательства государств и практики борьбы с коррупцией имеет их участие в различных международных организациях и форумах, в частности в Межправительственном форуме Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества, объединяющем многие государства Азиатско-Тихоокеанского региона.
Азиатско-Тихоокеанский регион (АТР) является одним из наиболее динамично развивающихся и перспективных регионов мира, в связи с чем в последние годы российскими учеными уделяется значительное внимание
1 Михайлов В.И. Нормативно-правовое обеспечение государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции // Правовые инновации в сфере противодействия коррупции: материалы Первого Евразийского антикоррупционного форума и VII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 30-31 мая 2012 г.). - М., 2012. - С. 101-103.
исследованиям различных вопросов, связанных с Межправительственным форумом Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества - АТЭС (Asia-Pacific Economic Cooperation - APEC), объединяющего более двух десятков экономик АТР, и влиянием АТЭС на развитие национальных законодательств государств этого региона2.
В то же время ущё практически нет исследований, посвященных изучению антикоррупционной деятельности АТЭС.
АТЕС создано в ноябре 1989 года на встрече в Канберре (Австралия) министров экономики и иностранных дел 12 государств АТР (Австралии, Брунея, Индонезии, Канады, Малайзии, Новой Зеландии, Республики Корея, Сингапура, США, Таиланда, Филиппин и Японии) как площадка для обсуждения проблем регионального экономического сотрудничества и связанных с его развитием других вопросов с целью обеспечения либерализации торговли и инвестиций. Акцент на экономический характер этого форума обусловил именование в АТЭС государств «экономиками». Такой подход учитывал особенности ситуации в АТР, где ряд ведущих экономик в силу различных исторических и политических причин не признавались как самостоятельные независимые государства. Таким образом, замена термина «государство» на термин «экономика» позволила обеспечить присоединение к форуму АТЭС в 1991 году Китайской Народной Республики, а также Сянгана (Гонконга), получившего впоследствии статус особого административного района Китая, и Китайского Тайбэя (Тайваня).
В дальнейшем в АТЭС вошли: в 1993 году - Мексика и Папуа-Новая Гвинея; в 1994 году - Чили, в 1998 году - Вьетнам, Российская Федерация3 и Перу, после чего было принято решение о моратории на прием новых членов.
Таким образом, на данный момент участниками форума АТЭС являются 21 экономика Азиатско-Тихоокеанского региона с численностью не многим менее половины населения мира.
АТЭС не имеет статуса международной организации в её классическом понимании и представляет собой систему различных взаимосвязанных форумов (совещаний, встреч, заседаний) экономик - участников АТЭС,
2 Перспективы сотрудничества России со странами АТР: Монография. - 2-е изд. - Владивосток, 2010; Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество: вчера, сегодня, завтра: Монография. - Владивосток, 2010; Развитие регионального законодательства в условиях глобализации: опыт России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона: материалы международной научно-практической конференции / Отв. ред. А.И. Коробеев. - Владивосток, 2011; Тенденции развития российского и зарубежного законодательства: формирование нового качества безопасности и сотрудничества России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона в XXI веке: материалы международного научно-практического семинара / Научн. ред. А.И. Коробеев. - Владивосток, 2012; Саммит АТЭС: правовые механизмы региональной интеграции: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. - М., 2012.
3 О вступлении России в ЭТЭС см.: Абрамов А.Л., Курилов В.И., Меламед И.И., Терентьев Е.А. Россия и объединения стран АТР // Азиатско-Тихоокеанский регион: экономика, политика, право. - 2012. - № 2 (26). С. 11-21.
руководящими органами которой являются ежегодный неформальный форум (саммит) лидеров экономик - глав соответствующих государств и правительств (APEC Economic Leardes Meeting - AELM) и сопряженные с ним встречи министров иностранных дел и торговли - министерские совещания (APEC Ministerial Meeting - AMM). Саммиты проводятся в разных государствах в порядке очередности. При этом саммит имеет ежегодно сменяемого председателя, которым является руководитель страны, принимающей форум лидеров государств и территорий - участников АТЭС. Для решения организационных вопросов в 1993 году создан международный секретариат АТЭС, находящийся в Сингапуре и уполномоченный на решение административно-технических вопросов.
Большинство мероприятий АТЭС (а это, как правило, около 150 различных форумов в год) проводится на территории страны - председателя. Финансирование мероприятий осуществляется государствами, на территории которых они проводятся. В число таких мероприятий, помимо саммитов лидеров и министерских совещаний, входят:
- Совещания отраслевых министров (Sectoral Ministerial Meeting -SMM), представляющие собой совещания руководителей различных отраслевых министерств, которые проходят в государствах, согласившихся организовать и профинансировать проведение соответствующего совещания;
- Совещания старших должностных лиц - СДЛ (Senior Officials Meeting - SOM), т.е. совещания представителей министерств иностранных дел и торговли;
- Совещания старших финансовых должностных лиц - СФДЛ (Senior Finance Officials Meeting - SFOM), т.е. совещания представителей финансовых органов, предшествующие отраслевым совещаниям министров финансов;
- Заседания Делового консультативного совета - ДКС (APEC Business Advisory Council - ABAC), являющиеся автономным бизнес-форумом АТЭС, проходящие четыре раза в год для поддержания постоянного диалога между властями и предпринимателями экономик АТЭС, в которых участвуют известные бизнесмены - по три представителя от каждой экономики, назначаемые властями государств.
Проводятся также заседания комитетов, подкомитетов, экспертных групп, различных диалогов и рабочих форумов, целевых и рабочих групп.
Решения на них принимаются консенсусом и не носят обязательного характера для представленных в АТЭС государств и территорий. Отказ от принуждения и примат добровольности является одним из основополагающих принципов функционирования АТЭС. При этом все решения в АТЭС принимаются на основе достижения консенсуса, чему предшествуют предварительные консультации различного формата.
Несмотря на столь «мягкий» формат функционирования, АТЭС оказывает существенное влияние на экономическое развитие АТР.
Основным из документов, на основе которых строится работа АТЭ, является принятая в 1994 году на втором саммите АТЭС в г. Богоре (Индонезия) «Богорская декларация», обозначившая целью АТЭС формирование в регионе системы свободной и открытой торговли и инвестиционной деятельности к 2010 году для развитых и к 2020 году - для развивающихся экономик.
Вступление в 1998 году Российской Федерации в АТЭС преследовало цель повышения эффективности участия в многостороннем торгово-экономическом, кредитно-финансовом и научно-техническом сотрудничестве стран АТР4, использования потенциала АТЭС в интересах развития российской экономики5. Участие в АТЭС способствовало не только развитию экономических отношений Российской Федерации с другими странами - участниками АТЭС, но и преобразованиям в российской экономике.
Помимо чисто экономических вопросов, в рамках АТЭС также рассматриваются проблемы, косвенно связанные с экономикой, но оказывающие существенное влияние на экономическое развитие. К числу таких проблем относятся вопросы противодействия коррупции.
Акцентируя внимание на экономических вопросах, страны - участницы АТЭС пришли к выводу о необходимости обеспечения должного уровня борьбы с коррупцией.
Впервые это было обозначено в Декларации лидеров экономик форума АТЭС «Партнерство во имя будущего» (Бангкок, 21 октября 2003 года), в разделе «Содействие либерализации торговли и инвестиций» которой отмечалось, что коррупция является одним из наиболее серьезных препятствий для социально-экономического развития, и странам АТЭС рекомендовалось направить свои усилия на выработку в 2004 году на национальном уровне конкретных мер по борьбе с коррупцией.
Особо следует отметить роль США в подготовке названного и ряда более поздних антикоррупционных решений АТЭС.
В 1977 году в США был принят Закон о борьбе с практикой коррупции за рубежом (Foreign Corrupt Practices Act, FCPA)6, которым устанавливалось наказание для американских компаний, дающих взятки за рубежом как непосредственно, так и через посредников.
Разработке этого закона предшествовал разразившийся в конце 1970-х годов международный скандал, когда ряд компаний США были изобличены в незаконных выплатах ими вознаграждений иностранным должностным
4 Постановление Правительства Российской Федерации от 27.06.1996 № 894 «О межведомственной комиссии по делам форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 32. - Ст. 3931.
5 Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.1998 № 954 «Об обеспечении участия Российской Федерации в форуме «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - № 34. - Ст. 4088.
6 Иногда переводится как Закон «О подкупе иностранных должностных лиц».
лицам, политикам и политическим партиям за содействие в заключении контрактов, отвечающих интересам американских компаний, что было подтверждено внутренним расследованием7.
Принятие указанного акта вписывалось в проводимые США комплексные меры по противодействию коррупции на национальном уровне, но в сфере внешнеэкономических отношений ставило американские компании в невыгодные условия, когда недобросовестные конкуренты, использующие практику дачи взяток, получали преимущества в борьбе за контракты. Такая практика, в частности, имела место и в отдельных развитых странах АТЭС, компании которых конкурировали на мировом рынке, что не могло не вызывать осуждения. Требовалось ликвидировать разрыв между культивируемой в ряде государств - партнеров по АТЭС идеологией «честного бизнеса» и существующими коррупционными практиками. Усилиями одной страны, даже такой экономически развитой как США, решить эту задачу не представлялось возможным, для этого требовалось достижение соответствующих международных договоренностей, в первую очередь, между наиболее экономически развитыми государствами.
В результате во многом по инициативе США была проведена подготовительная работа и приняты Межамериканская конвенция против коррупции (Каракас, 29 марта 1996 года)8 и Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (Стамбул, 21 ноября 1997 года)9 Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Указанные конвенции стали предтечей последующих антикоррупционных международных договоров: Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию10 (Страсбург, 27 января 1999 года), Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию11 (Страсбург, 9 сентября 1999 года), Конвенции ООН против транснациональной
7 Так, в результате работы Комиссии по ценным бумагам и биржам установлено, что в середине 1970-х годов более чем 400 американских компаний допустили сомнительные или незаконные платежи на сумму свыше 300 млн долл. США иностранным правительственным чиновникам, политическим деятелям и политическим партиям в целях обеспечения благоприятного режима коммерческой деятельности на территории стран, представляемых этими чиновниками. Об этом см.: Уголовное законодательство зарубежных государств в борьбе с коррупцией / Под ред. И.С. Власова. - М., 2009. - С. 50.
8 Неофициальный перевод текста конвенции см.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С. Овчинский. - М., 2004. - С. 556-567.
9 Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 17. - Ст. 1899.
10 Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 20. - Ст. 2394.
11 Неофициальный перевод текста конвенции см.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С. Овчинский. - М., 2004. - С. 316-323.
организованной преступности (15 ноября 2000 года)12 и Конвенции ООН против коррупции (31 октября 2003 года)13.
Не все экономики АТЭС являлись участниками этих международных антикоррупционных договоров и требовались для обеспечения добросовестной конкуренции в АТР решения на региональном уровне, обеспечивающие необходимый уровень противодействия коррупции.
На второй встрече старших должностных лиц АТЭС в июне 2004 года представителями США была внесена инициатива по борьбе с коррупцией в регионе, а 25-26 сентября 2004 года США совместно с Чили и Республикой Корея организовали в Сантьяго специальную встречу экспертов, на которой были согласованы рекомендации по борьбе с коррупцией в рамках АТЭС, основанные на положениях Конвенции ООН против коррупции и учитывающие Стандарты транспарентности14 АТЭС. На 16-м министерском совещании АТЭС 17-18 ноября 2004 года в Сантьяго министры одобрили результаты указанной встречи экспертов по антикоррупции.
В результате этой работы были подготовлены и на 12-м саммите АТЭС 21 ноября 2004 года в Сантьяго одобрены основополагающие антикоррупционные документы АТЭС:
- «Сантьягская декларация в поддержку борьбы с коррупцией и обеспечения транспарентности» (Santiago Commitment to Fight Corruption and Ensure Transparency);
- «Курс действий АТЭС по борьбе с коррупцией и обеспечению транспарентности» (APEC Course of Action on Fight Corruption and Ensure Transparency), принятый в развитие этой декларации и для её осуществления, включающий антикоррупционную инициативу АТЭС «От Сантьяго до Пусана»15.
В Сантьягской декларации в поддержку борьбы с коррупцией и обеспечения транспарентности коррупция определялась как многосоставное явление, имеющее экономическое, политическое и социальное измерения16, присутствующее как в государственном, так и в частном секторах и оказывающее деструктивное воздействие на все сферы жизни общества, представляющее собой угрозу демократии и экономическому росту, целостности государственных институтов и социальных ценностей. При этом целостная система
12 Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 40. - Ст. 3882.
13 Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 26. - Ст. 2780.
14 Транспарентность применительно к экономике понимается как открытость торговли и инвестиций, прозрачность бизнеса, отсутствие секретности, доступность информации.
15 Кроме того, в принятой 21 ноября 2004 г. по итогам 12-го саммита Декларации лидеров экономик Форума АТЭС «Единое сообщество - наше будущее» особо отмечалось, что коррупция является серьезной угрозой качественному управлению, а также фактором, отпугивающим инвестиции, в связи с чем борьба с ней является важным инструментом развития стран-участниц АТЭС.
16 В частности, отмечено со ссылкой на Всемирный Банк, что ежегодная сумма прямых издержек от коррупции для национальных экономик превышает 1 трлн долл. США.
борьбы с коррупцией, наряду с надлежащим государственным управлением и транспарентным законодательством признавались ключевыми элементами обеспечения устойчивого экономического развития, роста и процветания.
В декларации зафиксированы следующие антикоррупционные договоренности стран АТЭС:
- проводить работу по внедрению карательных и превентивных антикоррупционных мер в соответствии с Конвенцией ООН против коррупции, включая политику и практику, необходимые для надлежащего и эффективного управления государственными делами и государственной собственностью17;
- побуждать друг друга отказывать в предоставлении безопасного убежища на своих территориях коррумпированным иностранным чиновникам, тем, кто подкупает их, а также принадлежащим им активам;
- наращивать индивидуальные и совместные усилия по борьбе с коррупцией и обеспечению транспарентности, в том числе сотрудничество с другими многосторонними и региональными межправительственными институтами, а также обмен информацией о реализации национальных антикоррупционных мер;
- развивать новые формы подготовки персонала, целевых программ по наращиванию национальных потенциалов и ориентированной на результат технической помощи в антикоррупционной борьбе и обеспечении транспарентности;
- придавать приоритетное значение реализации Стандартов транспарентности АТЭС18 - ключевому элементу в борьбе с коррупцией и продвижению Дохийской повестки дня развития ВТО19.
В документах АТЭС приветствовалась приверженность Делового консультативного совета (ДКС) АТЭС и лидеров азиатско-тихоокеанского делового сообщества ведению бизнеса предельно честно и принятию эффективных антикоррупционных мер в своих деловых операциях, где бы они ни осуществлялись, а также выражалась уверенность в том, что совместная
17 АТЭС не имеет собственных международных договоров по вопросам противодействия коррупции, в связи с чем этим форумом придается особое значение реализации Конвенции ООН против коррупции как специально созданному юридически обязывающему глобальному инструменту противодействия коррупции.
18 Стандарты транспарентности АТЭС сформулированы в заявлении лидеров АТЭС по реализации стандартов транспарентности, принятом на саммите 26-27 октября 2002 г. в Лос-Кабос (Мексика).
19 В 2001 г. 142 государства согласились подписать Дохийскую декларацию, в результате принятия которой был запущен «Дохийский переговорный раунд по повестке дня развития» ВТО, имеющей целью решение вопросов ликвидации неравенства в мировой торговле между развитыми и развивающимися странами. Переговоры по этим вопросам продолжаются до настоящего времени. На саммите АТЭС в Ханое (2006 г.) принят документ «Заявление по повестке дня Дохийского раунда развития ВТО», в котором выражалась позиция АТЭС о том, что главными целями переговоров, начатых в 2001 г. в Дохе, являются либерализация мировой торговли, усиление глобального экономического роста и оказание помощи миллионам людей, живущих за чертой бедности.
работа по борьбе с коррупцией и обеспечению транспарентности позволит АТЭС изменить ситуацию к лучшему, снизить издержки от коррупции для экономик региона, а также выработать культуру честных деловых отношений и использования плодов процветания.
Для достижения этих целей Курс действий АТЭС по борьбе с коррупцией и обеспечению транспарентности рекомендовал каждой из экономик, в соответствии с основополагающими принципами национальных законодательств, реализовать следующие группы антикоррупционных мер:
1. Меры по ратификации или подписанию Конвенции ООН против коррупции и реализации её положений, включающие рекомендации:
- интенсифицировать усилия в борьбе с коррупцией и другими проявлениями, противоречащими этике, укрепить культуру соблюдения транспарентности, обеспечить большую эффективность государственного управления, а также завершить все необходимые действия по ратификации, подписанию и реализации положений Конвенции ООН против коррупции;
- оказывать помощь экономикам АТЭС в наращивании потенциалов для содействия выполнению антикоррупционных положений Конвенции ООН против коррупции;
- укреплять международное сотрудничество по предотвращению и противодействию коррупции, как это зафиксировано в Конвенции ООН против коррупции, включая экстрадицию и взаимную юридическую помощь, восстановление и возвращение похищенных активов.
2. Меры по повышению эффективности мер по предотвращению и противодействию коррупции, а также обеспечению транспарентности посредством рекомендаций и помощи экономикам АТЭС, направленные на:
- установление объективных и прозрачных критериев, обеспечивающих открытость, беспристрастность и эффективность отбора государственных служащих, а также содействующих при этом проявлению высочайшего уровня компетентности и честности;
- принятие всех необходимых мер по повышению уровня транспарентности государственного управления, особенно в том, что касается его организации, функционирования и процесса принятия решений;
- разработку и внедрение должных механизмов или кодекса поведения в предоставлении информации о финансовом состоянии должностных лиц высокого уровня;
- принятие правительствами эффективных мер по обеспечению транспарентности и предотвращению коррупции, включая реализацию Стандартов транспарентности, принятых лидерами экономик АТЭС, в частности, в таких важных областях, как:
• государственные поставки,
• кредитно-денежная, финансовая, и финансово-бюджетная политика,
• таможенные транзакции и мобильность деловых людей;
- оказание на взаимной основе максимально широкой правовой помощи в проведении расследований, подготовке обвинительных заключений и осуществлении других юридических процедур применительно к делам, связанным с коррупцией и прочими нарушениями, предусмотренными Конвенцией ООН против коррупции;
- учреждение в каждой экономике АТЭС должных органов, наделенных сопоставимыми полномочиями по борьбе с коррупцией, включая возможность сотрудничества между судебными и правоохранительными органами и поиск возможностей для установления в регионе действенной сети таких органов.
3. Меры, направленные на отказ в безопасном убежище должностным лицам, обвиняемым в коррупции, содержащие рекомендации:
- развивать сотрудничество между органами финансовой разведки экономик АТЭС, в том числе, где это необходимо, путем создания надлежащих институциональных механизмов;
- поощрять экономики форума к принятию правил, предусматривающих, когда это оправданно, отказ в разрешении на въезд и предоставлении безопасного убежища коррумпированным должностным лицам, взяткодателям и принадлежащим им активам, в соответствии с Конвенцией ООН против коррупции;
- в случае необходимости осуществлять пересмотренные 40 мер Международного комитета по противодействию отмыванию денег (ФАТФ), направленные на борьбу с отмыванием денег, а также Специальные рекомендации ФАТФ по предотвращению финансирования терроризма;
- проводить совместную работу в пределах возможностей каждой экономики с использованием механизмов Конвенции ООН против коррупции, ФАТФ или других международных инициатив и, в соответствии с национальным законодательством, в целях проведения расследований и судебных разбирательств в отношении преступлений, связанных с коррупцией, а также отслеживания, «замораживания» и возвращения прибыли, получаемой посредством коррупции.
4. Меры по борьбе с коррупцией в государственном и в частном секторе, включающие рекомендации:
- разрабатывать эффективные меры по противодействию любым формам взяточничества в соответствии с Конвенцией ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, другими антикоррупционными конвенциями или инициативами;
- принимать и поддерживать меры по предотвращению коррупции путем оптимизации стандартов отчетности, инспекций и аудита в государственном и частном секторе в соответствии с положениями Конвенции ООН против коррупции.
5. Меры по развитию сотрудничества между государственным и частным сектором, содержащие рекомендацию привлекать в соответствии с национальными законодательствами каждой экономики АТЭС не состоящих на государственной службе лиц или группы лиц, представляющих гражданское общество, неправительственные организации, общественные организации, а также частный сектор, к усилиям по борьбе с коррупцией, обеспечению транспарентности, должного управления, усиления систем подотчетности государственного финансового менеджмента и строгого соблюдения законодательства.
6. Меры по развитию сотрудничества между экономиками - участницами АТЭС в борьбе с коррупцией и обеспечении транспарентности в регионе, содержащие рекомендации:
- проводить совместную работу и активизировать действия по борьбе с коррупцией и обеспечению транспарентности в АТЭС, особенно с привлечением средств сотрудничества и информационного обмена в целях реализации стратегии выполнения уже существующих договоренностей по данным инициативам, принятых правительствами экономик, а также по координации взаимодействия с другими соответствующими рабочими органами в рамках АТЭС20;
- где это необходимо, координировать действия в рамках других инициатив по антикоррупции и транспарентности, включая инициативы Конвенции ООН против коррупции, Конвенцию ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок, ФАТФ, совместный План действий Азиатского банка развития (АзБР) и ОЭСР по борьбе с коррупцией в АТР, а также Межамериканскую конвенцию против коррупции;
- налаживать более тесное сотрудничество, где это необходимо, между АТЭС и ОЭСР, включая организацию совместного семинара АТЭС-ОЭСР по антикоррупции, а также изучить аналогичные возможности совместного партнерства, проведения семинаров с ООН, АзБР, Организацией американских государств (ОАГ), Всемирным банком, Всемирным форумом по борьбе с коррупцией и гарантиям беспристрастности, а также с другими соответствующими многосторонними межправительственными организациями;
- разработать и запустить инновационные, скоординированные и адресные учебные программы и механизмы наращивания потенциалов (например, учебную программу АТЭС по борьбе с коррупцией и транспарентности), региональную общественно-пропагандистскую программу или другие инициативы, которые обеспечивают проведение в регионе технических экспертиз и повышение информированности общества;
20 Заседания старших должностных лиц, Комитет по торговле и инвестициям, экспертная группа по государственным закупкам, подкомитет по таможенным процедурам и неформальная экспертная группа по мобильности деловых людей.
- поощрять все заинтересованные экономики к подписанию двусторонних и многосторонних соглашений в целях оказания содействия и развития сотрудничества в сферах, охваченных Конвенцией ООН против коррупции.
Курс действий также включал антикоррупционную инициативу АТЭС «От Сантьяго до Пусана», согласно которой предусматривалось:
- в 2005 году создать специальную группу экспертов по борьбе с коррупцией в целях оказания консультационного содействия старшим должностным лицам АТЭС. Мандат специальной группы должен быть разработан для одобрения страшими должностными лицами к первому их заседанию в 2005 году21;
- дальнейшее совершенствование Курса действий АТЭС по борьбе с коррупцией и обеспечению транспарентности с целью его эффективного внедрения и контроля за выполнением всеми экономиками АТЭС;
- поощрять экономики форума вводить в практику, где это оправдано, меры и механизмы, зафиксированные в Конвенции ООН против коррупции;
- внедрить Стандарты транспарентности АТЭС в национальные законодательства к 2005 году;
- рекомендовать любые дополнительные действия по борьбе с коррупцией и обеспечению транспарентности, включая выработку конкретных критериев, гарантирующих принятие соответствующих мер и осуществление согласованных решений каждой экономикой - участницей АТЭС;
- в 2005 году в рамках АТЭС организовать Симпозиум по борьбе с коррупцией и обеспечению транспарентности22 в целях обзора достижений экономик форума в деле борьбы с коррупцией и обеспечения транспарентности, обсуждения дальнейшего сотрудничества по осуществлению дополнительных действий, которые следовало бы включить в программу работы АТЭС.
В соответствии с решениями саммита в Сантьяго был создан профильный антикоррупционный орган АТЭС - специальная группа по борьбе с коррупцией (Anti-Corruption and Transparency Experts Task Force, ACT), первое заседание которой состоялось в сентябре 2005 года в Республике Корея.
Основные задачи этой группы по борьбе с коррупцией (далее - ГБК) связаны с координацией выполнения Сантьягской декларации в поддержку борьбы с коррупцией и обеспечения транспарентности, Курс действий АТЭС по борьбе с коррупцией и обеспечению транспарентности и Стандартов транспарентности АТЭС.
21 При этом предусматривалось, что мандат очертит более детализировано «дорожную карту» по ускорению реализации и мониторинга обязательств, направленных на борьбу с коррупцией и обеспечение транспарентности, и осуществления экспертами группы соответствующих действий.
22 Симпозиум АТЭС по борьбе с коррупцией и обеспечению транспарентности был проведен в 2005 г. в Республике Корея.
С учетом важности этих задач в 2011 году её статус был повышен до рабочей группы АТЭС. В настоящее время ГБК также отвечает за развитие сотрудничества по таким вопросам, как экстрадиция, правовая помощь и содействие в преследовании за коррупцию, конфискация и репатриация активов, полученных в результате коррупции, взаимодействие с экспертами по борьбе с коррупцией и сотрудниками правоохранительных органов экономик АТЭС.
В пределах своей компетенции ГБК участвует в подготовке форумов АТЭС, работая над соответствующими антикоррупционными документами и инициативами. Так, к задачам ГБК относится выработка рекомендаций для старших должностных лиц и лидеров АТЭС в сфере борьбы с коррупцией, подготовка проектов итоговых документов, поддержка информационного сайта АТЭС антикоррупционной направленности, проведение различных семинаров и конференций по антикоррупционной тематике в целях обмена опытом противодействия коррупции.
Принятие вышеуказанных основополагающих антикоррупционных документов АТЭС и создание ГБК обусловили рассмотрение на последующих форумах различных аспектов борьбы с коррупцией.
В частности, по итогам рассмотрения вопросов противодействия коррупции в Совместном заявлении, принятом на семнадцатом совещании министров иностранных дел и министров торговли АТЭС в Пусане (Республика Корея) 15-16 ноября 2005 года констатировалось, что коррупция:
- снижает экономическую динамику,
- ослабляет демократические институты и правопорядок,
- подрывает социальный порядок и разрушает общественное доверие,
- создает почву для процветания организованной преступности, терроризма и других угроз безопасности личности.
Рассматривая коррупцию как одно из серьезнейших препятствий на пути АТЭС к открытой и свободной торговле, к быстрому экономическому развитию и процветанию, министры признали, что поставленная АТЭС цель экономического процветания не может быть достигнута, если проблема коррупции как во внутренних, так и в международных деловых операциях, не будет эффективно решаться, а обвиняемым в коррупции должностным лицам не будет отказано в безопасном убежище.
При этом они призвали экономики - участницы АТЭС принять все необходимые меры для ратификации и эффективного выполнения Конвенции ООН против коррупции с тем, чтобы сделать выполнение её положений своим главным приоритетом.
Этим документом фактически был введен механизм обзора выполнения экономиками АТЭС антикоррупционных требований, так как министры призвали все экономики-участницы представлять в ГБК ежегодные отчеты о ходе выполнения ими обязательств в рамках АТЭС по борьбе с коррупцией.
Вопросы противодействия коррупции нашли отражение и в Декларации лидеров экономик форума АТЭС, принятой 19 ноября 2005 года в Пусане.
В этой декларации фиксировалось согласие лидеров экономик АТЕС:
- активизировать региональное сотрудничество в отказе в безопасном убежище как должностным лицам и отдельным гражданам, виновным в коррупции и подкупе, так и незаконно приобретенным им средствам;
- наказывать лиц, занимающихся взяточничеством, в том числе в сфере международных деловых операций;
- в целях создания честного и транспорентного сообщества в АТР им-плементировать экономиками - участницами АТЭС положения Конвенции ООН против коррупции в национальные законодательства.
Кроме того, отмечалось, что форум АТЭС намерен и в дальнейшем стремиться к принятию мер по борьбе с коррупцией.
Это нашло отражение уже в следующей декларации лидеров экономик форума АТЭС (Ханой, 19 ноября 2006 года), в которой отмечалась проделанная антикоррупционная работа, включающая:
- признание коррупции одним из наиболее серьезных препятствий на пути экономического и социального развития;
- достижение согласия бороться с коррупцией и поощрять упрочение устоев добросовестности в обществе;
- обеспечение соблюдения законодательства в области борьбы с коррупцией, осуществления правоохранительных действий в отношении коррупционеров и их судебного преследовании, а также отказа в предоставлении безопасного убежища;
- утверждение мер по пресечению коррупции, укреплению основ управления и повышению надежности рынков АТЭС в качестве одного из ключевых проектов АТЭС, представленных на рассмотрение в 2006 году.
Обращалось внимание на необходимость эффективной реализации инициатив ГБК, а также завершения в 2007 году составления отчетов о выполнении обязательств в области борьбы с коррупцией и обеспечения транспарентности.
На саммите АТЭС 2007 года лидерами экономик были одобрены подготовленные ГБК следующие документы антикоррупционной направленности:
- типовой Кодекс поведения для бизнеса23;
- типовой Кодекс поведения государственных служащих24;
23 Иногда переводится как «Кодекс поведения для деловых кругов». На саммите Австралия, Вьетнам и Чили заявили о своем намерении на экспериментальной основе использовать этот кодекс в отношении национальных малых и средних предприятий, что нашло отражение в Совместном заявлении министров иностранных дел и министров торговли АТЭС (Сидней, 5-6 сентября 2007 г.).
24 В ряде случаев переводится как «Кодекс принципов поведения государственных должностных лиц».
- дополнительные (взаимодополняющие) «Принципы недопущения коррупции для частного и государственного секторов»;
- Заявление АТЭС «Активизация международного правового сотрудничества в целях борьбы с коррупцией».
В Декларации лидеров экономик форума АТЭС «К укреплению нашего сообщества к строительству устойчивого будущего» (Сидней, 9 сентября 2007 года) акцентировано внимание на принятие этих документов в контексте подтверждения приверженности борьбы с коррупцией и продвижению основ добросовестного управления в целях обеспечения экономического процветания и создания предсказуемой предпринимательской среды.
Форум АТЭС 2008 года расширил антикоррупционный инструментарий АТЭС. Так, на нем были одобрены:
- Лимская декларация о борьбе с коррупцией;
- Руководство АТЭС по частно-государственному партнерству в противодействии коррупции.
Кроме того, как отмечено в Совместном заявлении министров иностранных дел и министров торговли экономик - участниц АТЭС (Лима, 19-20 ноября 2008 года), было достигнуто согласие о дальнейшем укреплении международного сотрудничества в противодействии коррупции и отмыванию денег в соответствии со стандартами Международной группы финансовых действий по борьбе с отмыванием доходов (ФАТФ).
Констатируя в заявлении, что международное правовое сотрудничество является важным для предотвращения, расследования, судебного преследования и наказания за серьезные коррупционные и финансовые преступления, а также для изъятия и возвращения доходов от коррупции, министры призвали экономики к совместной работе по продвижению более жестких стандартов отчетности и устранению проблем в управлении, порождаемых в результате злоупотребления чиновниками своим служебным положением.
Была дана оценка и антикоррупционным мерам, принимаемым на национальных уровнях. Так, министры высоко оценили усилия экономик АТЭС по разработке всеобъемлющих антикоррупционных стратегий, включая усилия по восстановлению доверия в обществе, обеспечению добросовестности в государственном и рыночном управлении, а также выразили свою приверженность ликвидации противозаконных транснациональных структур и недопущению нелегального использования финансовых систем отдельными коррупционными элементами и организованными преступными группами, указав на необходимость сотрудничества между органами финансовой разведки и правоохранительными учреждениями для пресечения коррупционных платежей и нелегальных финансовых потоков25.
25 Эти позиции нашли отражение и в Декларации лидеров экономик АТЭС «Новые обязательства по развитию АТЭС» (Лима, 23 ноября 2008 г.).
В 2009 году на форуме АТЭС были одобрены подготовленные ГБК:
- Сингапурская декларация по борьбе с коррупцией, укреплению государственного управления и усилению цельности институтов;
- Руководящие рекомендации АТЭС по укреплению государственного управления и борьбе с коррупцией.
Кроме того, в Декларации лидеров экономик форума АТЭС «К устойчивому развитию и укреплению региональных связей» (Сингапур, 15 ноября 2009 года) содержался призыв к экономикам - участницам АТЭС ратифицировать не только Конвенцию ООН против коррупции, но и Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности.
В последующих решениях, например в Совместном заявлении совещания министров иностранных дел и министров торговли экономик - участниц АТЭС в Иокогаме (10-11 ноября 2010 года), эти конвенции уже упоминались вместе как договорная основа для искоренения коррумпированных и нелегальных сетей в АТР. При этом на форуме 2010 года лидеры экономик АТЭС заявили о приверженности противодействия коррупции и обеспечению прозрачности (транспарентности), включая совместные действия по борьбе с незаконной торговлей и ликвидацией транснациональных преступных сетей в АТР, поручили ГБК совершенствовать мониторинг и регулярно информировать (представлять отчеты) об усилиях, принятых экономиками по выполнению взятых на себя обязательств по повышению транспарентности и искоренению коррупции.
На форуме АТС в 2011 году обсуждались такие вопросы из блока противодействия коррупции, как незаконная торговля, репатриация активов, полученных в результате коррупции, раскрытие информации о доходах и имуществе госслужащих, реализация положений Конвенции ООН против коррупции, отчеты экономик по принимаемым ими мерам по борьбе с коррупцией и самостоятельная оценка данных усилий.
В год председательства России в АТЭС вопросы противодействия коррупции также входили в число приоритетов при подготовке к форуму лидеров экономик АТЭС. Так, в Москве 2-3 февраля 2012 года прошло 14-е заседание ГБК, на котором были обсуждены вопросы, связанные с состоявшимся повышением статуса ГБК со специальной до рабочей группы АТЭС; принятием форм отчетности о борьбе с коррупцией и повышении транспарентности; разработкой принципов АТЭС по раскрытию финансовых и имущественных данных госслужащих; развитием сотрудничества с другими органами АТЭС по вопросам борьбы с коррупцией. С 20 мая по 5 июня 2012 года в Казани проведен комплекс мероприятий в рамках форума АТЭС, включая семинар на тему «Борьба с подкупом должностных лиц иностранных государств в странах и территориях АТЭС», организованный совместно ГБК и ОЭСР.
В Декларацию лидеров экономик АТЭС 2012 года было включено специальное приложение «Борьба с коррупцией и обеспечение транспарентности» («Fighting Corruption and Ensuring Transparency»), в котором вновь отмечена
угроза коррупции для экономик региона. В нем, в частности, лидеры экономик констатировали взаимосвязь между борьбой с коррупцией и прогрессом в экономическом и социальном развитии, указав, что коррупция сдерживает инвестиции, в том числе иностранные, препятствует развитию конкуренции, повышает стоимость инфраструктурных проектов и коммунальных услуг. Они выступили за обеспечение транспарентности государственных секторов экономик, за снижение административных барьеров, за контроль принятия национальных законов против коррупции, подтвердив приверженность обязательствам, отраженным в Сантьягской декларации в поддержку борьбы с коррупцией и Курс действий АТЭС по борьбе с коррупцией и обеспечению транспарентности, и высоко оценив работу ГБК.
Реализуя достигнутые на саммите АТЭС-2012 договоренности, ГБК в июне 2013 года в г. Саентьяго (Чили) проведен очередной экспертный семинар форума по теме «Разработка эффективных стратегий уголовного преследования по уголовным делам о коррупции и отмывании преступных доходов в целях привлечения виновных лиц к уголовной ответственности и возврата похищенных активов», в котором приняли участие помимо представителей экономик АТЭС специалисты из Базельского института управления (Швейцария) и Консалтингового бюро интернет-расследований (Великобритания). С их участием на семинаре были рассмотрены вопросы, связанные с использованием современной интернет-валюты (крипто-валюты) «Биткойн» («Вксош»), позволяющей быстро и анонимно совершать платежи.
В настоящее время завершается подготовка к саммиту АИЭС 2013 года, который пройдет в Индонезии на острове Бали. Местами проведения последующих саммитов АТЭС определены: в 2014 году - Китай, 2015 году - Филиппины, 2016 году - Перу.
Цель АТЭС - обеспечение процветания экономик этого форума, что невозможно обеспечить без принятия действенных мер по противодействию коррупции.
В основе разноплановых и системных усилий по противодействию коррупции, последовательно предпринимаемых экономиками АТЭС, лежит заинтересованность в развитии регионального рынка, в связи с чем можно констатировать наличие объективных предпосылок для развития антикоррупционного сотрудничества в формате АТЭС на основе имеющихся антикоррупционных конвенций.
Не все государства АТЭС (табл.) на данный момент подписали либо присоединились к таким основным для АТР антикорупционным конвенциям, как Межамериканская конвенция против коррупции (Конвенция 1996 года), Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (Конвенция 1997 года), Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (Конвенция 2000 года) и Конвенции ООН против коррупции (Конвенция 2003 года).
Таблица
Страны — участницы антикоррупционных конвенций
№ п/п Государства и территории Конвенции
1996 г. 1997 г. 2000 г. 2003 г.
1. Австралия ххх ххх ххх
2. Бруней ххх ххх
3. Вьетнам ххх ххх
4. Гонконг (Сянган)
5. Индонезия ххх ххх
6. Канада ххх ххх ххх ххх
7. Китай ххх ххх
8. Малайзия ххх ххх
9. Мексика ххх ххх ххх ххх
10. Новая Зеландия ххх ххх ххх
11. Папуа-Новая Гвинея ххх
12. Перу ххх ххх ххх
13. Республика Корея ххх ххх ххх
14. Российская Федерация ххх ххх ххх
15. Сингапур ххх ххх
16. США ххх ххх ххх ххх
17. Тайвань (Китайский Тайбэй)
18. Таиланд ххх ххх
19. Филиппины ххх ххх
20. Чили ххх ххх ххх ххх
21. Япония ххх ххх ххх
Примечание: буквами «ххх» обозначены государства, подписавшие антикоррупционные конвенции или присоединившиеся к ним
Формат АТЭС позволяет объединять антикоррупционные усилия экономик региона независимо от их участия в соответствующих международных договорах, стимулирует присоединение к ним. Так, Индия, Китай, Малайзия, Перу и Таиланд уже обозначили свое желание присоединиться в перспективе к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок и участвуют в качестве наблюдателей в Рабочей группе ОЭСР по борьбе с подкупом.
В силу невозможности присоединения к этим международным договорам Гонконга и Тайваня, названные территории через механизмы АТЭС вовлечены в совместную антикорупционную деятельность экономик региона.
Анализ имеющих место тенденций позволяет сделать вывод, что на основе дальнейшей интеграции экономик региона будет иметь место и развитие антикоррупционного сотрудничества его государств и территорий, приведение национальных законодательств экономик АТЭС в соответствие с положениями основных для АТР антикоррупционных конвенций26.
В настоящей статье рассмотрена лишь одна, далеко не главная антикоррупционная оставляющая деятельности АТЭС, но и на этом примере видно, что АТЭС представляет собой уникальный институт современных международных отношений с огромным потенциалом для развития дальнейшего сотрудничества экономик АТР - участников форума.
26 О влиянии антикоррупционных международных договоров на развитие национальных законодательств стран АТР см.: Фёдоров А.В. Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок и её влияние на развитие законодательств стран Азиатско-Тихоокеанского региона // Развитие национальных законодательств в условиях глобализации: опыт России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона: материалы международной научно-практической конференции / Отв. ред. А.И. Коробеев. - Владивосток, 2011. - С. 5-12; Фёдоров А.В. Антикоррупционная составляющая присоединения Российской Федерации к Организации экономического сотрудничества и развития // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. - 2011. - № 3 (40). - С. 72-93; Фёдоров А.В. Перспективы изменения уголовного законодательства об ответственности за взяточничество в связи с присоединением Российской Федерации к Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 г. // Актуальные проблемы расследования преступлений: материалы Международной научно-практической конференции (Москва, 23 мая 2013 г.). В 2-х ч. - Ч. I. - М., 2013. - С. 153-169.
