CC BY
5Научная статья УДК 342.55
DOI 10.35266/2949-3455-2024-2-10
АССОЦИАЦИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ПОТЕНЦИАЛ ОБЩЕСТВЕННОЙ КОНСОЛИДАЦИИ ДЛЯ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ
Ирина Вячеславовна Гордеева
Министерство юстиции Кировской области, Киров, Россия Сургутский государственный университет, Сургут, Россия [email protected]
Аннотация. В статье рассмотрена правовая природа ассоциаций территориального общественного самоуправления и обобщена практика их организации и деятельности; исследовано взаимодействие ассоциаций и органов публичной власти, местного самоуправления в разрезе федеральных округов; выявлены региональные особенности формирования и деятельности ассоциаций территориального общественного самоуправления; изучены и рассмотрены правовые акты, регламентирующие деятельность ассоциаций, и их уставные документы, а также направления и виды деятельности ассоциаций; рассмотрена судебная практика по спорам с участием ассоциаций. Показана роль ассоциаций территориального общественного самоуправления в консолидации локальных и местных сообществ и приобщении их к решению задач развития территорий; систематизированы направления деятельности региональных ассоциаций территориального общественного самоуправления. Отражены общие подходы ассоциаций территориального общественного самоуправления в вопросах вовлечения сообществ в решение задач развития территорий, некоторые из которых могут быть отражены в модельных правовых актах.
Ключевые слова: территориальное общественное самоуправление, ассоциации территориального общественного самоуправления, некоммерческие организации, местное сообщество
Для цитирования: Гордеева И. В. Ассоциации территориального общественного самоуправления: правовые основы деятельности и потенциал общественной консолидации для развития территорий // Вестник Сургутского государственного университета. 2024. Т. 12, № 2. С. 91-106. DOI 10.35266/2949-3455-2024-2-10.
Original article
TERRITORIAL PUBLIC SELF-GOVERNMENT ASSOCIATIONS: THE LEGAL BASIS OF ACTIVITY AND THE POTENTIAL OF SOCIAL CONSOLIDATION FOR TERRITORIAL DEVELOPMENT
<F)]
Irina V. Gordeeva
Ministry of Justice of the Kirov Region, Kirov, Russia Surgut State University, Surgut, Russia [email protected]
Abstract. The article discusses the legal nature of associations of territorial public self-government and summarizes the practice of their organization and activity; examines the interaction of associations, public authorities, and local self-government authorities regarding the federal districts; identifies regional features of the establishment and activity of territorial public self-government associations; studies and considers legal acts regulating the activities of associations and their statutory documents, as well as directions and types of associations' activities; and studies the court practice on disputes with associations. Territorial public self-govern-
ment associations play an important role in consolidating regional and local communities and involving them in solving problems of territorial development. The activities of regional territorial public self-government associations are systematized. The general approaches of territorial public self-government associations to the issues of community involvement in solving territorial development problems are presented, some of which can be used in model legal acts.
Keywords: territorial public self-government, territorial public self-government associations, nonprofit organizations, local community
For citation: Gordeeva I. V. Territorial public self-government associations: The legal basis of activity and the potential of social consolidation for territorial development. Surgut State University Journal. 2024;12(2):91-106. DOI 10.35266/2949-3455-2024-2-10.
ВВЕДЕНИЕ
Развитие городских и сельских территорий предполагает выстраивание диалога с населением, затронутым этим процессом. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 172-ФЗ) вменяет в обязанность органов публичной власти осуществлять общественное обсуждение проектов документов стратегического планирования [1]. Градостроительный кодекс Российской Федерации [2] также требует учитывать мнение жителей при подготовке проектов генерального плана, предусматривающих развитие территорий более чем на 25-летний период, и иных документов территориального планирования в форме публичных слушаний или общественных обсуждений. Наряду с законодательно предписанными, возможны инициативные формы общественного участия. Так, с 2018 г. проводится Всероссийский конкурс лучших проектов создания городской среды. Одна из его целей: увеличение доли граждан, принимающих участие в решении вопросов развития городской среды. Кроме того, в рамках реализации национального проекта «Жилье и городская среда» (с 2021 г.) граждане вовлекаются в процесс благоустройства территорий посредством всероссийского онлайн-го-лосования [3].
Аналогичные проекты реализуются в субъектах РФ и в муниципальных образованиях. Например, в Кировской области с 2010 г. реализуется Проект по поддержке местных инициатив Кировской области, предусматривающий совместное участие органов государственной власти Кировской области, органов
местного самоуправления Кировской области, физических и юридических лиц в решении социально значимых проблем [4]. Жители самостоятельно определяют, какой проект они хотели бы реализовать, какие средства они готовы затратить. Так, в 2022 г. в Кировской области было реализовано 262 проекта, что обошлось бюджету области в 200 млн руб. Активными участниками проекта стали территориальные общественные самоуправления (далее - ТОС). По их инициативе в 2022 г. было реализовано 59 проектов (то есть более 22 % от общего числа) на общую сумму 38 334 582 руб. [5]. Кроме того, в городе Кирове реализуется местный проект «Город добрых соседей», предусматривающий реализацию общественных инициатив по ряду направлений (популяризация народных культурных традиций, гражданско-па-триотическое воспитание, спортивно-оздоровительные мероприятия и др.), в которых также принимают участие ТОС. Например, ТОС «Советская, 93» представило проект «Меняем будущее сегодня» и получило грант в размере 138 290 руб.; ТОС «Дом 41 по улице Щорса» представило проект: «На Вятке милый уголок» и получило грант в 350 000 руб.; ТОС «Розы Люксембург, 60» представило проект «Мы молоды душой, и в этом наша сила» и получило грант в сумме 349 700 руб., ТОС «Мир» представило проект «Путешествуем сквозь время» и получило грант 280 128 руб.; ТОС «Улица Островского» представило проект «Гуляет вся Крутиха» и получило грант 315 800 руб.
Таким образом, посредством ТОС соседские сообщества вовлекаются в процессы развития территорий, что особенно заметно на уровне муниципальных образований; при
этом сами ТОС выступают в качестве значимого участника процесса реализации документов стратегического планирования. Закономерно, что эффективность деятельности ТОС оценивается и на федеральных площадках. На VII Общероссийском муниципальном правовом форуме «Совершенствование законодательства по непосредственному участию населения в осуществлении местного самоуправления в России» (г. Оренбург, 2023 г.), организованном Общероссийским объединением юристов, руководителям отдельных ТОС были вручены удостоверения эксперта местного самоуправления (председателю и заместителю ТОС «Моя Климовская» из г. Подольска Московской области). Агентство стратегических инициатив также отметило, что одним из ключевых субъектов инициативного бюджетирования в 2022 г. стало ТОС [6].
Автор полагает, что эффективность участия ТОС в реализации государственных и муниципальных программ обусловлена не только его собственной активностью, но и сложившейся системой взаимодействия с иными участниками процесса стратегического планирования. Именно включенность в систему такого взаимодействия обеспечивает преимущество ТОС перед иными формами гражданского участия. В самом деле, ТОС - единственная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, которая имеет не только внутреннюю структуру (органы ТОС, собрания, конференции граждан - участников ТОС), но и «внешнюю» по отношению к отдельной системе ТОС, представленной ассоциациями ТОС. Как правило, ассоциации объединяют ТОС либо в пределах субъекта РФ, либо в пределах муниципального образования. Автор считает, что основным стимулом к их появлению явился запрос самих ТОС на расширение своей деятельности, на возможность участия в региональных и федеральных проектах. Между тем феномен ассоциаций ТОС остается практически не исследованным российской юридической наукой, что затрудняет прогнозирование общественно-политических процессов и ограничивает возможности совершенствования законодательства.
МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ
Несмотря на очевидную актуальность, правовые исследования природы и деятельности ассоциаций ТОС в России имеют единичный характер. Так, М. А. Кокотова рассматривает территориальные ассоциации как форму самоуправления местного сообщества, создание которой возможно только по инициативе местных жителей и при наличии сформированной общности. По мнению этого автора, ассоциации, будучи некоммерческими организациями (далее - НКО) и преследуя преимущественно частные цели, могут являться инструментом реализации публично-политических задач [7]. В. А. Воропанов, О. А. Бурянина, Т. Н. Бушуева отмечают, что возрастающая готовность населения к самоорганизации, стремление разрешить противоречие между запросом на более высокое качество жизни и его реальным уровнем может трансформироваться как в неоформленные объединения граждан, так и в институционально оформленные структуры, такие как территориальное общественное самоуправление. А оно, при определенных обстоятельствах, может стать «драйвером» развития территорий [8, с. 53]. Исследование А. В. Сурдиной и М. И. Максимова посвящено организации и деятельности общенациональной Ассоциации территориального общественного самоуправления [9]. Системные исследования ассоциаций ТОС в России не проведены; в частности, недостаточно изученными остаются вопросы участия ассоциаций ТОС в процессах публичного стратегического планирования.
В связи с этим целью статьи является выявление общих и требующих нормативного закрепления практик деятельности ассоциаций ТОС в вопросах вовлечения соседских сообществ в решение задач развития территорий. Предметом сравнительного анализа стали правовые основы организации и деятельности ассоциаций ТОС всех уровней (общенационального; субъектов Федерации, муниципальных образований) и практика их участия в процессах развития территорий.
РЕЗУЛЬТАТЫ И ИХ ОБСУЖДЕНИЕ
Деятельность ассоциаций ТОС в субъектах РФ основана прежде всего на положениях федерального законодательства о некоммерческих организациях. Гражданским кодексом Российской Федерации закреплено право на создание некоммерческих организаций в организационно-правовой форме ассоциаций (союзов) [10]. В соответствии с положениями статьи 11 Федерального закона РФ от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ) юридические лица и (или) граждане в целях представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных, а также иных, не противоречащих федеральным
законам и имеющих некоммерческий характер целей вправе создавать объединения в форме ассоциаций (союзов), являющиеся некоммерческими организациями, основанными на членстве [11]. Указанный федеральный закон содержит положения об учредительных документах организации, об органах управления, порядке регистрации и ликвидации некоммерческой организации.
В 2024 г., по данным Министерства юстиции Российской Федерации, отраженным в реестре НКО, в РФ созданы и действуют 7 ассоциаций ТОС муниципального уровня и 11 союзов, объединивших советы органов ТОС муниципального уровня; 17 ассоциаций ТОС регионального уровня; 1 общенациональная ассоциация ТОС (табл. 1).
Таблица 1
Субъект РФ Общенациональные ассоциации Региональные ассоциации Муниципальные ассоциации
Центральный федеральный округ
Рязанская область Ассоциация органов территориального общественного самоуправления Рязанской области
Тамбовская область Ассоциация развития территориального общественного самоуправления
Курская область Ассоциация содействия развитию территориального общественного самоуправления города Курск и Курской области
Московская область Ассоциация развития территориального общественного самоуправления Московской области
г. Москва Общенациональная ассоциация территориального общественного самоуправления (АОТОС)
Приволжский федеральный округ
Ульяновская область Ассоциация территориального общественного самоуправления Ульяновской области
Пермский край Ассоциация территориального общественного самоуправления Пермского края
Саратовская область Ассоциация территориального общественного самоуправления Саратовской области
Продолжение таблицы 1
Субъект РФ Общенациональные ассоциации Региональные ассоциации Муниципальные ассоциации
Северо-Западный федеральный округ
Архангельская Архангельская региональная ассоциация территориального общественного самоуправления Ассоциация «Поддержка территориального общественного самоуправления Холмогорского района»
область Ассоциация органов территориального общественного самоуправления МО «Котлас»
Республика Карелия Ассоциация «Развитие территориального общественного самоуправления в Республике Карелия»
Псковская область Ассоциация Органов территориального общественного самоуправления Псковской области
Республика Коми Ассоциация территориального общественного самоуправления и СОНКО Республики Коми
Мурманская область Ассоциация территориального общественного самоуправления города Кировска Мурманской области
Новгородская область Ассоциация содействию органам территориального общественного самоуправления Новгородской области
Вологодская область Ассоциация организаций территориального общественного самоуправления города Вологды
Южный федеральный округ
Краснодарский край Ассоциация территориального общественного самоуправления «Регион 23» Краснодарская городская ассоциация территориального общественного самоуправления
Ассоциация «Совет органов территориального общественного самоуправления «Возрождение Кубани» Союз «Совет органов территориального общественного самоуправления «Староминская»
Союз органов территориального общественного самоуправления муниципального образования Динской район
Продолжение таблицы 1
Субъект РФ
Общенациональные ассоциации
Региональные ассоциации
Муниципальные ассоциации
Союз «Совет органов территориального общественного самоуправления мунципального образования Туапсинский район»
Союз «Совет органов территориального общественного самоуправления Геймановского сельского поселения Тбилисского _района»_
Союз «Совет органов территориального общественного самоуправления Отрадно-
Ольгинского сельского поселения Гулькевичского района»
Союз органов территориального общественного самоуправления «Новопокровский» Новопокровского сельского поселения Новопокровского _района_
Союз «Совет органов территориального общественного самоуправления Варениковского сельского поселения Крымского района»
Союз «Совет органов территориального общественного самоуправления муниципального образования города Краснодара»
Союз «Совет органов территориального общественного самоуправления Ловлинского сельского поселения Тбилисского района»
Союз «Совет органов территориального общественного самоуправления «Восточный» муниципального образования города-курорта Геленджика»
Окончание таблицы 1
Субъект РФ Общенациональные ассоциации Региональные ассоциации Муниципальные ассоциации
Союз «Совет органов территориального общественного самоуправления Белохуторское сельское поселение Ленинградского района хутора Белого»
Сибирский федеральный округ
Республика Алтай Ассоциация территориального общественного самоуправления Республики Алтай
Уральский федеральный округ
Свердловская область Ассоциация органов территориального общественного самоуправления города Екатеринбурга
Ханты-Мансийский автономный округ - Югра Региональная ассоциация территориального общественного самоуправления ХМАО-Югры
Дальневосточный федеральный округ
Приморский край Приморская краевая Ассоциация развития территориального общественного самоуправления и гражданских инициатив
Примечание: составлено автором на основе данных, содержащихся в Реестре некоммерческих организаций Министерства юстиции Российской Федерации [12].
Вместе с тем в региональном разрезе ассоциаций ТОС сравнительно немного. Согласно информации АТОС территориальное общественное самоуправление существует в 85 субъектах из 89, создано 38 266 ТОС [13], и только в 21 субъекте РФ имеются ассоциации ТОС. Во многом это обусловлено особенностями финансирования их деятельности: основным источником средств, обеспечивающих уставную деятельность ассоциаций ТОС, являются членские взносы. Органы государственной власти и местного самоуправления вправе, но не обязаны оказывать экономическую поддержку НКО [11].
География учреждений ассоциаций ТОС также указывает на неравномерность этой
практики. Наибольшее количество ассоциаций ТОС находится в Южном (15) и Северо-Западном (9) федеральных округах; единичные случаи их создания имеются на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке; ни одной ассоциации ТОС не зарегистрировано на территории Северо-Кавказского федерального округа. Можно предположить, что в последнем случае более востребованы традиционные формы консолидации локальных сообществ (табл. 2).
Сравнение уставов действующих ассоциаций, сведения о которых размещены на сайте Министерства юстиции РФ в реестре НКО, позволяет сделать следующие выводы.
1. Как правило, ассоциации ТОС - это объединения юридических и/или физических
Таблица 2
Ассоциации ТОС в разбивке по федеральным округам и субъектам РФ
Федеральный округ (ФО) Субъект РФ Кол-во ассоциаций
Центральный ФО г. Москва
Рязанская область
Тамбовская область 5
Курская область
Московская область
Северо-Западный ФО Архангельская область 3
Вологодская область
Республика Карелия
Псковская область 6
Республика Коми
Мурманская область
Новгородская область
Приволжский ФО Ульяновская область
Пермский край 3
Саратовская область
Южный ФО Краснодарский край 14
Республика Адыгея 1
Северо-Кавказский ФО - 0
Уральский ФО Свердловская область 2
Ханты-Мансийский автономный округ - Югра
Сибирский ФО Республика Алтай 1
Дальневосточный ФО Приморский край 1
Примечание: составлено автором.
лиц для представления и защиты интересов территориального общественного самоуправления. Вместе с тем перечень целей и задач деятельности ассоциаций может быть более широким.
Например, в Республике Коми ассоциация объединяет и представляет интересы не только ТОС, но и социально ориентированных НКО. В соответствии с пунктом 3.1. Устава этой организации основной целью «АТОС РК» является содействие развитию всех форм и направлений территориального общественного самоуправления и социально ориентированных некоммерческих организаций на территории Республики Коми, позволяющих жителям самостоятельно и под свою ответственность осуществлять собственные инициативы по вопросам местного значения [14].
Уставные цели региональной ассоциации ТОС Приморского края сформулированы еще
более широко. «Приморская краевая Ассоциация развития территориального общественного самоуправления и гражданских инициатив» оказывает содействие не только в развитии и деятельности ТОС, но и в социальной поддержке и защите граждан по вопросам непосредственного жизнеобеспечения населения и участия граждан в решении вопросов местного значения на территории их проживания; она оказывает содействие членам Ассоциации, органам государственной власти, органам местного самоуправления в развитии ТОС и гражданских инициатив на территории Приморского края. Ассоциация не только объединяет ТОС, но и координирует движение муниципального добровольчества и благотворительную деятельность.
2. Рассматривая состав учредителей ассоциаций ТОС, необходимо отметить, что в отношении 5 ассоциаций отсутствуют сведения
об учредителях в органе, осуществляющем надзор за деятельностью НКО. В отношении оставшихся ассоциаций можно говорить о трех видах субъектов-учредителей: физические лица, юридические лица и органы местного самоуправления. При этом преобладающей является практика учреждения ассоциаций ТОС физическими лицами. Статистика здесь такова: учредителями ассоциации ТОС являются только физические лица в 19 НКО; юридические и физические лица - в 5 НКО; исключительно юридические лица - в 6 НКО; органы местного самоуправления - в одном НКО.
Можно утверждать, что именно заинтересованность самих граждан является одним из основных условий консолидации ТОС в форме ассоциаций. Причем наибольшая активность граждан по созданию ассоциаций ТОС проявляется в Южном федеральном округе (6 НКО учреждены физическими лицами) и Северо-Западном федеральном округе (4 ассоциации учреждены физическими лицами). Данное обстоятельство объяснимо эффективной деятельностью органов публичной власти по поддержке ТОС, что нашло отражение в формировании адресного законодательства. Например, в Мурманской области (Северо-Западный ФО) принят и действует Закон Мурманской области от 08.11.2019 № 2425-01-ЗМО «О государственной поддержке территориального общественного самоуправления в Мурманской области» [15]. Постановлением Правительства Архангельской области от 22.03.2023 № 265-пп утверждена Концепции развития территориального общественного самоуправления в Архангельской области до 2025 г. [16]. В Краснодарском крае (Южный ФО) поддержка ТОС предусмотрена постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 24.05.2006 «Об организации деятельности территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования» [17], постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 29.01.2020 № 1561-П «Об учреждении памятного знака Законодательного Собрания Краснодарского края
"За активное участие в территориальном общественном самоуправлении"» [18] и др.
3. Из общего количества зарегистрированных ассоциаций ТОС половина (18) являются региональными, 17 ассоциаций и союзов ТОС - муниципальными и 1 - общенациональной (см. табл. 1).
Наибольшее количество региональных ассоциаций ТОС наблюдается в Северо-Западном ФО (6); 4 ассоциации ТОС регионального уровня в Центральном ФО; 3 в Приволжском ФО и по одной региональной ассоциации ТОС в Южном, Дальневосточном, Сибирском и Уральском федеральных округах. Различия в уровнях интеграции ТОС - это показатель различной степени влияния органов государственной власти субъектов РФ на ТОС. Там, где сформирована и легально закреплена система мер поддержки ТОС, определены направления его развития, созданы условия для получения грантов (или иной финансовой поддержки), там, как правило, сформированы региональные ассоциации ТОС (например: постановление Правительства Псковской области от 19.06.2023 № 491-р «О распределении субсидий между муниципальными образованиями Псковской области на развитие институтов территориального общественного самоуправления и поддержку проектов местных инициатив»; Постановление Правительства Новгородской области от 25.12.2023 № 600 «О государственной программе Новгородской области "Развитие системы местного самоуправления институтов гражданского общества и реализации государственной национальной политики на территории Новгородской области"» и др.).
4. Формирование и деятельность региональных ассоциаций ТОС стали фактором общенациональной интеграции ТОС. В 2016 г. была создана «Общенациональная Ассоциация территориального общественного самоуправления». Целями ее деятельности являются не только координация деятельности ТОС в Российской Федерации, но и социальная поддержка и защита граждан по вопросам непосредственного жизнеобеспечения населения и участия граждан в решении вопросов
местного самоуправления на территории проживания. Кроме того, с 2022 г. ассоциация получила лицензию на осуществление образовательной деятельности, и в 2023 г. она была переименована в Ассамблею развития территорий и общественного самоуправления (далее - Ассамблея).
Основными целями деятельности Ассамблеи являются координация деятельности территориального общественного самоуправления в Российской Федерации, выражение и защита общих интересов ее членов [14].
Сравнительный анализ учредительных документов региональных ассоциаций ТОС позволяет выделить общие направления их деятельности (они могли бы быть отражены в модельных документах и положениях об ассоциациях ТОС) и специальные направления, обусловленные региональной, местной спецификой, особенностями состава ассоциации и другими причинами.
К общим направлениям деятельности ассоциаций ТОС можно отнести следующие:
- развитие и координация деятельности ТОС, защита интересов ТОС;
- оказание юридической, финансовой, бухгалтерской помощи членам ассоциации;
- участие в конкурсах и иных мероприятиях с целью получения организационной и финансовой поддержки, включая финансирование за счет специально выделяемых средств бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ;
- содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в развитии ТОС;
- изучение и распространение лучших практик ТОС;
- участие в разработке законодательства по вопросам деятельности ТОС.
В качестве специальных направлений деятельности ассоциаций ТОС можно выделить следующие:
- социальная поддержка и защита граждан по вопросам непосредственного жизнеобеспечения населения и участия граждан в решении вопросов местного самоуправления на территории их проживания («Приморская
краевая Ассоциация развития ТОС и гражданских инициатив»);
- изучение общественного мнения по вопросам ТОС и развития гражданского общества («Приморская краевая Ассоциация развития ТОС и гражданских инициатив»);
- осуществление деятельности в области просвещения, образования, науки в сфере ТОС, улучшение морально-психологического состояния граждан, содействие духовному развитию личности (Ассоциация «Совет органов ТОС Краснодарского края»);
- выработка единой идеологии, философии и культуры ТОС (Ассоциация «Совет органов ТОС Краснодарского края»);
- учреждение средств массовой информации и печатного органа ассоциации ТОС (Ассоциация «Совет органов ТОС Краснодарского края»);
- осуществление общественного контроля на территориях муниципальных образований (Региональная ассоциация территориального общественного самоуправления ХМАО-Югры);
- развитие социального партнерства, обеспечение участия населения - членов ассоциации в формировании и проведении согласованных действий по вопросам развития ТОС на региональном и на уровне муниципальных образований (Региональная ассоциация территориального общественного самоуправления ХМАО-Югры);
- осуществление деятельности в области добровольчества/волонтерства («Ассоциация органов ТОС Рязанской области»);
- оказание помощи ТОС в организации обслуживания жилья и территории проживания, приобретение необходимых материальных и технических средств для реализации этой задачи («Ассоциация организаций ТОС города Вологды»).
Особо следует отметить характерную для любой ассоциации деятельность по защите интересов членов ассоциации. В ассоциациях ТОС, с учетом имеющейся судебной практики, деятельность ассоциаций ТОС по участию в судебных спорах в части представления собственных интересов превалирует над защитой интересов членов ассоциации. При
этом общее количество судебных споров ассоциаций ТОС незначительно по сравнению с количеством споров самих ТОС с органами публичной власти в судах общей юрисдикции (далее - СОЮ). За 2023 г. СОЮ рассмотрено ориентировочно 319 судебных споров. Практика судов общей юрисдикции дополняется спорами с органами публичной власти в части совершения ассоциациями ТОС административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ст. 15.5 КоАП РФ: нарушение срока предоставления расчета по страховым взносам (постановление мирового судьи судебного участка 31 Ленинского района г. Пензы от 02.12.2019, дело № 5-436/2019) [19], не предоставления отчетности в Управление Министерства юстиции, что образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 19.7 КоАП РФ (постановление мирового судьи судебного участка № 1 Пролетарского района г. Твери от 13.07.2016 № 5-467/2016) [20]; непредставление в установленный срок сведений в системе обязательного пенсионного страхования, что образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.33.2 КоАП РФ.
Арбитражная практика ограничивается всего несколькими судебными решениями в части взыскания с ассоциаций задолженности по договору подряда, по взысканию штрафных санкций за нарушение срока предоставления сведений в Пенсионный фонд РФ, о взыскании задолженности по договору аренды (Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 08.10.2019 № А12-20711/2019, решение Арбитражного суда Архангельской области от 16.02.2023 № А05-14015/2022, решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 08.07.2019 № А65-13223/2019) [21].
Таким образом, судебные споры связаны с фактическим осуществлением деятельности ассоциаций ТОС как НКО. Судебная практика с участием ТОС заметно более богата. Известны судебные решения по спорам в связи с регистрацией уставов ТОС, утверждением
границ ТОС, признанием недействительными решений собраний и т. д. [22]. В целом оказание правовой помощи для ТОС со стороны их ассоциаций пока не стало доминирующим направлением их взаимодействия.
Статьей 14 Федерального закона № 7-ФЗ установлены общие требования к Уставу НКО. Приказом Минюста РФ от 30.06.2023 № 163 разработаны типовые уставы НКО, в том числе и для ассоциаций [23].
Таким образом, цели, предмет, структура ассоциаций ТОС определены федеральными нормативными правовыми актами. Однако федеральный законодатель не обращает внимания на особенности ассоциаций ТОС, обусловленные их уровнем (местный, региональный, федеральный), не регламентирует направления их деятельности, не определяет формы взаимодействия с органами публичной власти и населением. С учетом проведенного анализа уставных документов ассоциаций ТОС можно сказать, что перечень направлений их деятельности довольно широк. Но общей и основной целью является консолидация локальных сообществ с целью развития территории проживания и улучшения условий проживания. Таким образом, есть запрос на разработку модельного устава как региональной ассоциации ТОС, так и муниципальной ассоциации ТОС, что вполне по силам Ассамблее.
Например, в качестве модельных направлений деятельности региональной ассоциации ТОС, кроме тех направлений, которые характерны для любой НКО, целесообразно закрепить следующие:
- оказание содействия ТОС в получении грантов и субсидий от органов публичной власти;
- представление интересов ТОС в консультативных и совещательных рабочих группах, создаваемых при органах публичной власти;
- защита интересов ТОС в контрольно-надзорных и судебных органах;
- подготовка и направление в органы публичной власти правотворческих инициатив по вопросам деятельности ТОС;
- содействие органам публичной власти в развитии ТОС;
- участие в разработке и реализации документов стратегического планирования субъекта РФ и муниципального образования;
- организация общественного контроля по вопросам реализации гражданских инициатив;
- формирование единой корпоративной культуры участников ТОС.
Существует правовая неопределенность в таких вопросах, как порядок приема в члены ассоциации ТОС и порядок исключения из нее; сроки деятельности президента и правления ассоциации и др. Также требует обсуждения и решения вопрос о соотнесении ассоциаций ТОС и социально ориентированных НКО. Наличие модельных правовых актов позволило бы избежать споров о юридической природе ассоциаций ТОС, споров о легитимности руководящих органов ассоциаций ТОС, способствовало бы открытости деятельности ассоциаций. Также целесообразно расширить перечень информационных данных об ассоциациях ТОС, отражаемых Министерством юстиции в реестре НКО: крайне важно указывать членов ассоциаций (то есть перечень тех ТОС, которые участвуют в ассоциации ТОС). Наконец, само право ТОС на участие в создании НКО (ассоциации ТОС) также требует непосредственного закрепления в законодательстве о местном самоуправлении. Пока что ассоциации ТОС существуют в правовом поле России исключительно как феномен частного права. И это не соответствует реальному влиянию ассоциаций ТОС на публично-правовые процессы.
Анализ деятельности ассоциаций ТОС позволяет сделать вывод, что эти НКО нацелены на реализацию таких проектов, которые консолидируют местные и локальные сообщества, а также формируют навыки конструктивной гражданской активности.
В Рязанской области действует старейшая среди субъектов РФ ассоциация ТОС регионального уровня. Ассоциация органов территориального общественного самоуправления Рязанской области была создана в 2006 г. как городская ассоциация, а с 2015 г.
начала действовать на региональном уровне. В 2018 г. благодаря программе местных инициатив и поддержке Правительства Рязанской области активисты рязанских комитетов ТОС реализовали проекты по строительству спортивных сооружений, комплексному благоустройству мест отдыха и досуга жителей, строительству детских игровых площадок и иные проекты по благоустройству территории проживания [24].
Ассоциация ТОС Ульяновской области в конкурсе Фонда президентских грантов выиграла грант на реализацию проекта «Хлеб насущный». Этот проект предусматривает создание и работу мини-пекарен в разных районах Ульяновской области на базе ТОС и адресное бесплатное обеспечение хлебом. В рамках данного проекта в общей сложности выпуск хлеба составит 78 000 буханок. Помещения для оборудования в них мини-пекарен будут предоставлены партнерами проекта -администрациями сельских муниципальных районов Ульяновской области. Оборудованные пекарни продолжат благотворительную работу и после окончания проекта силами территориальных общественных самоуправлений. Вторым направлением деятельности этой ассоциации ТОС в рамках проекта предполагается предоставление особо нуждающимся семьям благотворительной помощи в виде продуктовых наборов (500 гуманитарных наборов) [25]. Также Ассоциацией ТОС Ульяновской области реализован проект «Школа общественного экологического инспектора Ульяновской области». В рамках этого проекта жители Ульяновской области прошли обучение для получения статуса общественного экологического инспектора (общественного инспектора по охране окружающей среды), из них 200 человек сдали соответствующие экзамены и получили статус общественного инспектора. Костяк корпуса обучающихся составляют активисты ТОС, в частности их председатели. В дополнение к этому была создана цифровая платформа, позволяющая фиксировать признаки нарушения природоохранного законодательства в режиме онлайн. В 2022 г. Ассоциацией
ТОС Ульяновской области было привлечено 20 390 тыс. руб. на реализацию проектов; в конкурсе от Фонда президентских грантов выиграл 31 проект [26]. За этот год сотрудниками Ассоциации ТОС Ульяновской области оказано 405 бухгалтерских консультаций, более 414 юридических консультаций.
Опыт ассоциаций ТОС Красноярского края свидетельствует о том, что они способствуют включению ТОС в перечень СО НКО. В этом субъекте РФ не только высокая численность ТОС (6 423 ТОС [13]), но и имеются ассоциации ТОС на уровне сельских поселений и муниципальных районов, например: Союз «Совет органов ТОС "Старалин-ская"», «Союз органов ТОС Геймановского сельского поселения Тбилисского района», «Союз органов ТОС "Новопокровский" Но-вопокровского сельского поселения Новопо-кровского района»; «Союз органов ТОС муниципального образования Динской район» и иные объединения ТОС. На региональном уровне действует Ассоциация «Совет органов ТОС "Возрождение Кубани"», Ассоциация территориального общественного самоуправления «Регион 23», Краснодарская городская ассоциация ТОС. Как заявлено на сайте Ассоциации ТОС «Регион 23», целью создания данной организации является «развитие органов ТОС на территории Краснодарского края» [27]. Согласно информации, размещенной на сайте ассоциации, она предоставляет услуги по правовой помощи ТОС. Так, в 2023 г. ею была проведена работа по доработке уставов некоторых ТОС, что позволило им участвовать в конкурсах на получение грантов и войти в реестр поставщиков социальных услуг. Ассоциация помогает в разработке проектов развития территории с последующим их включением в различные программы финансирования, также в ассоциации реализуется социальный проект, поддержанный Фондом президентских грантов «Интенсив - школа наставников ТОС», который предполагает обучение активистов ТОС. На протяжении восьми месяцев 2023 г. в ассоциации проходили обучение 250 активистов ТОС из 43 муниципалитетов Кубани.
Региональные ассоциации ТОС активно включаются в проектирование развития территорий. Так, Архангельская региональная ассоциация ТОС в 2023 г. совместно с Правительством Архангельской области провела обучающий семинар «Десять шагов к успеху», на котором активисты ТОС разрабатывали проекты по развитию отдаленных мест проживания.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итак, на территории РФ, кроме самих ТОС, действует еще 37 некоммерческих организаций, ассоциаций ТОС. Они объединяют ТОС в пределах муниципальных образований, субъектов РФ, Российской Федерации в целом (Ассамблея развития территорий и общественного самоуправления). Ассоциации ТОС регионального уровня существуют в тех субъектах РФ, где имеется опыт взаимодействия ТОС в рамках муниципальных образований и сформирован запрос на их дальнейшую консолидацию с целью эффективного взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ. Анализ направлений деятельности региональных ассоциаций ТОС свидетельствует о том, что общими для них являются направления, предполагающие взаимодействие с органами государственной власти субъектов РФ. Это взаимодействие осуществляется в интересах локальных (соседских) сообществ. Однако, лоббируя эти интересы, ассоциации ТОС способствуют консолидации сообществ и формированию навыков конструктивной гражданской активности, способствуют включению ТОС в перечень СО НКО. Кроме того, региональные ассоциации ТОС вовлечены в процессы проектирования развития территорий. Территориальное общественное самоуправление стало одной из форм вовлечения граждан в решение задач благоустройства территорий. Но, будучи объединенным в ассоциации ТОС, оно претендует на участие в определении приоритетных направлений (стратегий) развития территорий. Порядок организации и деятельности ассоциаций ТОС регулируется исключительно частным правом. Но этот подход не соответствует реальному влиянию ассоциаций ТОС на публично-правовые процессы.
Список источников
1. О стратегическом планировании в Российской Федерации (с изм. и доп.) : федер. закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ // СЗ РФ. 30.06.2014. № 26 (часть I). Ст. 3378. Доступ из СПС «Гарант».
2. Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ) от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СЗ РФ. 03.01.2005. № 1 (часть I). Ст. 16. Доступ из СПС «Гарант».
3. Вовлечение россиян в преобразование городской среды. URL: ЫфБУ/национальныепроекты.рф/оррог-tunities/vserossiyskoe-onlayn-golosovanie-za-obekty-blagoustroystv (дата обращения: 07.01.2024).
4. Проект по поддержке местных инициатив в Кировской области // Правительство Кировской области : офиц. сайт. URL: https://www.kirovreg.ru/ social/ppmi/ (дата обращения: 07.01.2024).
5. Конкурсный отбор ППМИ-2022. Ранжированный список «Города». URL: https://www.socialkirov. m/Шes/SorialKirovDocs/Соцпортал/Проект%20 по%20поддержке%20местных%20инициатив/ Реализация%20проекта/2022/Конкурс%20горо-дов.%20ППМИ-2022_февраль%202022^ (дата обращения: 07.01.2024).
6. Один клик на «Госуслугах»: граждане смогут участвовать в проектах развития и благоустройства // Агентство стратегических инициатив : офиц. сайт. URL: https://asi.ru/news/197895/ (дата обращения: 04.01.2024).
7. Кокотова М. А. Социально-правовая природа ассоциаций, объединяющих граждан исходя из места их проживания // Муниципалитет: Экономика и управление. 2023. № 4. С. 58-64. DOI 10.22394/23043385-2023-4-58-64.
8. Воропанов В. А., Бурянина О. А., Бушуева Т. Н. Организация местных сообществ как способ повышения гражданской активности и развития территорий муниципальных образований (на примере Челябинской области) // Социум и власть. 2022. № 3. С. 46-55. DOI 10.22394/19960522-2022-3-46-55.
9. Сурдина А. В., Максимов М. И. Организация деятельности в общенациональной ассоциации территориального общественного самоуправления // Инновации в управлении социально-экономическими системами (RCIMSS-2020) : сб. ст. национал. (всерос.) науч.-практич. конф., 29-30 октября 2020 г., г. Москва. М. : Русайнс, 2020. С. 215-230.
10. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) от 30.11.1994 № 51-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
11. О некоммерческих организациях : федер. закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145. Доступ из СПС «Гарант».
12. Действующие Ассоциации территориального общественного самоуправления по состоянию на январь 2024 года с учетом данных из Реестра некоммерческих организаций Министерства юстиции Российской Федерации. URL: https://minjust.
References
1. Federal Law of June 28, 2014 No. 172-FZ "On Strategic Planning in the Russian Federation" (with amendments and additions). Collection of legislation of the Russian Federation. June 30, 2014. No. 26 (Pt. I). Art. 3378. Accessed through Law assistance system "Garant". (In Russ.).
2. Town-Planning Code of the Russian Federation of December 29, 2004 No. 190-FZ. Collection of legislation of the Russian Federation. January 3, 2005. No. 1 (Pt. 1). Art. 16. Accessed through Law assistance system "Garant". (In Russ.).
3. Vovlechenie rossiian v preobrazovanie gorodskoi sredy. URL: https://Ha^oHa^bHbienpoeKra.p$/oppor-tunities/vserossiyskoe-onlayn-golosovanie-za-obekty-blagoustroystv (accessed: 07.01.2024). (In Russ.).
4. The Government of the Kirov Region. Project on Support for Local Initiatives in the Kirov Region. URL: https:// www.kirovreg.ru/social/ppmi/ (accessed: 07.01.2024). (In Russ.).
5. Konkursnyi otbor PPMI-2022. Ranzhirovannyi spi-sok "Goroda". URL: https://www.socialkirov.ru/files/ SocialKirovDocs/ConnopTa^/npoeKT%20no%20 поддер®ке%20местнbIх%20нннцнaтнв/Реaflнзa-цнfl%20проектa/2022/Конкурс%20городов.%20 nnMH-2022_$eBpa^b%202022.pdf (accessed: 07.01.2024). (In Russ.).
6. Agency for Strategic Initiatives. Odin klik na "Gosu-slugakh": grazhdane smogut uchastvovat v proek-takh razvitiia i blagoustroistva. URL: https://asi.ru/ news/197895/ (accessed: 04.01.2024). (In Russ.).
7. Kokotova M. A. Socio-legal nature of associations uniting citizens based on their place of residence. Municipality: Economics and Management. 2023;(4):58-64. DOI 10.22394/2304-3385-2023-4-58-64. (In Russ.).
8. Voropanov V A., Buyanina O. A., Bushueva T. N. Organizing local communities as an effective way to increase citizens' activity and municipal territories development (as exemplified by the Chelyabinsk Region). Sotsium i vlast. 2022;(3):46-55. DOI 10.22394/19960522-2022-3-46-55. (In Russ.).
9. Surdina A. V, Maksimov M. I. Organizatsiia deiatel-nosti v obshchenatsionalnoi assotsiiatsii territorialnogo obshchestvennogo samoupravleniia. In: Proceedings of the National (All-Russian) Research-to-Practice Conference "Innovatsii v upravlenii sotsialno-eko-nomicheskimi sistemami (RCIMSS-2020)", October 29-30, 2020, Moscow. Moscow: Rusains; 2020. p. 215-230. (In Russ.).
10. Civil Code of the Russian Federation of November 30, 1994 No. 51-FZ. Accessed through Law assistance system "Consultant Plus". (In Russ.).
11. Federal Law of January 12, 1996 No. 7-FZ "On NonProfit Organizations". Collection of legislation of the Russian Federation. 1996. No. 3. Art. 145. Accessed through Law assistance system "Garant". (In Russ.).
12. Active associations of territorial public self-government as of January 2024 according to the data from
gov.ru/ru/pages/reestr-nekommercheskih-organizacij/ (дата обращения: 07.01.2024).
13. Общероссийская ассамблея развития территорий и общественного самоуправления. URL: https://oa-tos.ru/delo/ (дата обращения: 07.01.2024).
14. Устав Ассоциации территориального общественного самоуправления и социально ориентированных некоммерческих организаций Республики Коми. URL: https://vk.com/s/v1/doc/GFy18Mv-VCxHmwtX0s0feKcwSd1xB0IhAYqD6MzN-vBNTw-i8J7ko (дата обращения: 15.01.2024).
15. О государственной поддержке территориального общественного самоуправления в Мурманской области : закон Мурманской области от 08.11.2019 № 2425-01-ЗМ0. Доступ из СПС «Гарант».
16. Об утверждении Концепции развития территориального общественного самоуправления в Архангельской области до 2025 года : постановление Правительства Архангельской области от 22.03.2023 № 265-пп. URL: http://publication.pravo. gov.ru/document/2900202303240003 (дата обращения: 15.01.2024).
17. Об организации деятельности территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования : постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 24.05.2006 № 2263-П. Доступ из СПС «Гарант».
18. Об учреждении Памятного знака Законодательного Собрания Краснодарского края «За активное участие в территориальном общественном самоуправлении» (с изм. и доп.)» : постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 29.01.2020 № 1561-П. Доступ из СПС «Гарант».
19. Постановление мирового судьи судебного участка № 1 Ленинского района г. Пензы от 02.12.2019 по делу № 5-436/2019. Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
20. Постановление мирового судьи судебного участка № 1 Пролетарского района г. Твери от 13.07.2016 года по делу № 5-467/2016. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
21. Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 08.07.2019 по делу № А65-13223/2019. URL: https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/c8b48fd3-9c24-420d-ad79-c02c05309401/2ff13198-0488-4631-8e40-bfd4a0f261fc/A65-13223-2019_20190708_ Reshenie_v_vide_rezoljutivnoj_chasti_(st._229_APK). pdf?isAddStamp=True (дата обращения: 04.04.2024).
22. Шугрина Е. С. Судебная практика по вопросам, связанным с созданием и ликвидацией территориального общественного самоуправления. URL: https://wiselawyer.ru/poleznoe/48966-sudebnaya-praktika-voprosam-svyazannym-sozdaniem-likvida-ciej-territorialnogo (дата обращения: 02.03.2024).
23. Об утверждении типовых уставов некоммерческих организаций : приказ Минюста России от 30.06.2023 № 163. Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
Register of Non-Profit Organizations of the Ministry of Justice of the Russian Federation. URL: https:// minjust.gov.ru/ru/pages/reestr-nekommercheskih-or-ganizacij/ (accessed: 07.01.2024). (In Russ.).
13. All-Russian Assembly for Territorial Development and Public Self-Government. URL: https://oatos.ru/ delo/ (accessed: 07.01.2024). (In Russ.).
14. Charter of the Association of Territorial Public Self-Government and Socially Oriented Non-Profit Organizations of the Republic of Komi. URL: https:// vk.com/s/v 1/doc/GFy18MvVCxHmwtX0s0feKc-wSd1xBOIhAYqD6MzNvBNTw-i8J7ko (accessed: 15.01.2024). (In Russ.).
15. Law of the Murmansk Region of November 8, 2019 No. 2425-01-ZM0 "On State Support for Territorial Public Self-Government in the Murmansk Region". Accessed through Law assistance system "Garant". (In Russ.).
16. Resolution of the Government of the Arkhangelsk Region of March 22, 2023 No. 265-pp "On Adoption of the Concept for Developing Territorial Public Self-Government in the Arkhangelsk Region up to 2025". URL: http:// publication.pravo.gov.ru/document/2900202303240003 (accessed: 15.01.2024). (In Russ.).
17. Resolution of the Legislative Assembly of the Krasnodar Region of May 24, 2006 No. 2263-P "On Management of Territorial Public Self-Government on the Territory of Municipal Entity". Accessed through Law assistance system "Garant". (In Russ.).
18. Resolution of the Legislative Assembly of the Krasnodar Region of January 29, 2020 No. 1561-P "On Founding a Commemoration Token of the Legislative Assembly of the Krasnodar Region "For Active Participation in the Territorial Public Self-Government"" (with amendments and additions). Accessed through Law assistance system "Garant". (In Russ.).
19. Resolution of the Magistrate of the Magistrate's Court No. 1 of the Leninsky District of Penza of December 2, 2019 on the case No. 5-436/2019. Accessed through Law assistance system "Consultant Plus". (In Russ.).
20. Resolution of the Magistrate of the Magistrate's Court No. 1 of the Proletarsky District of Tver of July 13, 2016 on the case No. 5-467/2016. Accessed through Law assistance system "Consultant Plus". (In Russ.).
21. Decision of the Arbitrary Court of the Republic of Ta-tarstan of July 8, 2019 on the case No. A65-13223/2019. URL: https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/c8b48fd3-9c24-420d-ad79-c02c05309401/2ff13198-0488-4631 -8e40-bfd4a0f261fc/A65-13223-2019_20190708_ Reshenie_v_vide_rezoljutivnoj_chasti_(st._229_ APK).pdf?isAddStamp=True (accessed: 04.04.2024). (In Russ.).
22. Shugrina E. S. Sudebnaia praktika po voprosam, sviazannym s sozdaniem i likvidatsiei territorialnogo obshchestvennogo samoupravleniia. URL: https:// wiselawyer.ru/poleznoe/48966-sudebnaya-praktika-voprosam-svyazannym-sozdaniem-likvidaciej-terri-torialnogo (accessed: 02.03.2024). (In Russ.).
24. Общественное самоуправление (ТОС, Советы территорий). URL: https://admrzn.ru/napravleniya-deyatelnosti/sotsialnaya-politika/obshchestvennoe-samoupravlenie-tos-sovety-territoriy/ (дата обращения: 01.04.2024).
25. Проект Ассоциации ТОС «Хлеб насущный». URL: https://vk.com/khleb_nasushchnyy/ (дата обращения: 06.04.2024).
26. Ассоциация ТОС Ульяновской области. URL: http://www.astos73.ru/shkola-obshchestvennogo-ekologicheskogo-inspektora-ulyanovskoj-oblasti/ (дата обращения: 06.12.2023).
27. Ассоциация территориального общественного самоуправления «Регион 23». URL: https://toskrasno-dar.tilda.ws/services (дата обращения: 01.04.2024).
Информация об авторе
И. В. Гордеева - министр юстиции Кировской области, аспирант.
23. Law of the Ministry of Justice of the Russian Federation of June 30, 2023 No. 163 "On Adoption of Standard Articles of Association of Non-Profit Organizations". Accessed through Law assistance system "Consultant Plus". (In Russ.).
24. Public Self-Government (Territorial Public Self-Government, Territorial Assemblies). URL: https://adm-rzn.ru/napravleniya-deyatelnosti/sotsialnaya-politika/ obshchestvennoe-samoupravlenie-tos-sovety-territo-riy/ (accessed: 01.04.2024). (In Russ.).
25. "Khleb nasushchnyi" project of the Association of Territorial Public Self-Governments. URL: https://vk.com/ khleb_nasushchnyy/ (accessed: 06.04.2024). (In Russ.).
26. Association of Territorial Public Self-Government of the Ulyanovsk Region. URL: http://www.astos73.ru/shkola-obshchestvennogo-ekologicheskogo-inspektora-ulya-novskoj-oblasti/ (accessed: 06.12.2023). (In Russ.).
27. Association of Territorial Public Self-Government "Region 23". URL: https://toskrasnodar.tilda.ws/ser-vices (accessed: 01.04.2024). (In Russ.).
Information about the author
I. V. Gordeeva - Minister of Justice of the Kirov Region, Postgraduate.
