CC BY
220
Экономический вестник Ростовского государственного университета ^ 2004 Том 2 № 3
ОТКРЫТАЯ АУДИТОРИЯ
АНТИМОНОПОЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ СЛИЯНИЙ И ПРИСОЕДИНЕНИЙ
С.Б. АВДАШЕВА
доктор экономических наук, зав. лабораторией Института анализа предприятий и рынков, Государственный университет — Высшая школа экономики
Мы продолжаем публикацию цикла лекций курса С.Б. Авдашевой, Е.Н. Калмычковой, Н.М. Розановой «Политика поддержки конкуренции», программа и первые лекция которого были опубликованы в № 3—4 за 2003 г. и № 1—2 за 2004 г. В следующем номере публикация лекций будет продолжена.
© Авдашева С.Б., 2004
Кратко охарактеризовав оценку последствий слияний и присоединений (которые в антимонопольной практике часто называются процессами экономической концентрации) в современной экономической литературе, мы перейдем к нормам антимонопольного контроля этих сделок по приобретению акций и активов компаний в США и Евросоюзе. Однако прежде чем на основе знания зарубежной практики антимонопольного контроля слияний и присоединений оценивать соответствующие нормы российских антимонопольных законов, нам предстоит дать характеристику интенсивности и особенностям этих процессов в российской экономике.
ВЛИЯНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ КОНЦЕНТРАЦИИ НА СТРУКТУРУ РЫНКА И ЭКОНОМИЧЕСКУЮ ЭФФЕКТИВНОСТЬ
Сделки экономической концентрации могут быть условно разделены на три группы: горизонтальные, вертикальные и конгломератные.
По крайней мере два типа сделок — горизонтальные и вертикальные — могут иметь серьезные отрицательные последствия для конкуренции. Горизонтальные слияния ведут к появлению на рынке нового участника с более высокой рыночной долей, к росту рыночной концентрации, что в соответствии со структуралистским подходом автоматически означает повышение монопольной надбавки цены над предельными затратами и увеличение чистых потерь благосостояния.
Вертикальные слияния могут создавать преимущество в издержках одного участника рынка по сравнению с другими, а также предоставлять действенный инструмент создания стратегических барьеров входа. Конечным итогом также становится повышение рыночной концентрации и сопутствующих ей потерь общественного благосостояния.
Однако, как мы знаем, связь между рыночной концентрацией и потерями от рыночной власти не является столь простой. Повышение долей участников рынка может приводить к ослаблению концентрации, но в определенной ситуации — напротив, к ее усилению. Укрупнение участников рынка не обязательно будет сопровождаться ростом рыночной власти.
Но даже если слияния и присоединения все-таки приведут к усилению рыночной власти, их влияние на общественное благосостояние далеко не обязательно окажется отрицательным. И горизонтальные, и вертикальные слияния могут приводить к росту экономической эффективности.
Положительный эффект горизонтальных слияний связан в первую очередь с возможностью использовать положительный эффект масштаба. Как мы помним из курсов «Микроэкономика» и «Теория отраслевых рынков», положительный эффект масштаба может быть вызван разными обстоятельствами (как технологическими, так и связанными с экономией трансакционных затрат). Основным его результатом служит снижение издержек на единицу продукции с ростом выпуска. В этом случае горизонтальные слияния вызывают trade-off между величиной предельных издержек и монопольной надбавкой (уровень которой отражает известный индекс Лернера): предельные издержки снижаются, монопольная надбавка растет. Общий результат — рост или снижение цены (соответственно,
снижение или рост благосостояния) — зависит от соотношения двух указанных эффектов.
Положительный эффект вертикальных слияний сопряжен с нейтрализацией так называемых отрицательных вертикальных внешних эффектов, наиболее типичным из которых служит нейтрализация двойной надбавки. Интересно, что наиболее значимые положительные результаты ликвидация двойной надбавки приносит при объединении компаний, обладающих монопольной властью на последовательных этапах технологической цепочки.
Наконец, сама возможность слияний и присоединений как форм перераспределения контроля над компаниями чрезвычайно важна как инструмент повышения эффективности корпоративного управления. Противоречия между собственниками-аутсайдерами и менед-жерами-инсайдерами, характерные для современных экономик, создают целый ряд препятствий на пути повышения экономической эффективности. Мировая практика накопила целый ряд инструментов совершенствования системы корпоративного управления. Но тем не менее в странах с развитым фондовым рынком угроза слияний и присоединений — перераспределения контроля над корпорацией — играет не меньшую, а, возможно, и большую роль, оказывая дисциплинирующее воздействие на инсайдеров корпорации.
Итак, мы показали основную проблему антимонопольного контроля слияний и присоединений: противоречивое влияние сделок экономической концентрации на благосостояние. Перед органом, осуществляющим антимонопольный контроль, стоят по крайней мере две чрезвычайно сложных задачи: во-первых, ответить на вопрос, может ли конкретная сделка оказать отрицательное влияние на конкуренцию, и, во-вторых, результаты потенциально отрицательного воздействия на конкуренцию с поло-
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 3
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 3
жительными эффектами изменения рыночной структуры. В следующем разделе лекции мы рассмотрим, какими инструментами располагают антимонопольные органы США и Евросоюза для решения этих задач.
НОРМЫ АНТИМОНОПОЛЬНОГО КОНТРОЛЯ СЛИЯНИЙ И ПРИСОЕДИНЕНИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ США И ЕВРОСОЮЗА
Основными инструментами контроля экономической концентрации в странах с развитой рыночной экономикой, как и в России, служат предварительный анализ влияния крупных сделок на конкуренцию, полномочия антимонопольных органов дать или отказать в разрешении на соответствующую сделку, полномочия признать недействительной сделку и все трансакции, совершенные во исполнение этой сделки, если последующий анализ показал ее отрицательное влияние на конкуренцию, а также право антимонопольного органа выдвинуть дополнительные условия (структурного или поведенческого характера), при которых сделка будет разрешена.
В США необходим предварительный запрос на одобрение сделки одним из антимонопольных органов (Федеральной торговой комиссией или Антитрестовским департаментом Министерства юстиции), если а) сумма годовой выручки или дохода либо общая сумма баланса одной из сторон превышает 100 млн долларов, а другой — 10 млн долларов; б) стоимость приобретаемого имущества превышает 15 млн долларов. Основанием для вынесения решения служит анализ структуры рынка, на котором действуют компании. Первым шагом анализа служит исследование концентрации и ее изменения в результате совершения сделки. Принципиально выделяются три варианта:
1. Значение показателя Херфинда-ля—Хиршмана1 после слияния (далее — ННІ) не достигает І000. Концентрация на рынке считается низкой, равно как и вероятность отрицательного воздействия слияния на условия конкуренции. В этом случае дальнейший анализ последствий слияния, как правило, не осуществляется.
2. Значение ННІ после слияния находится в интервале от І000 до І800. Концентрация считается средней. В этом случае слияние, увеличивающее значение ННІ менее чем на 100 пунктов, рассматривается как неопасное для конкуренции. Если же слияние увеличивает показатель ННІ более чем на 100 пунктов, масштабы воздействия на конкуренцию устанавливаются в ходе дополнительного анализа характеристик рынка, которые воздействуют на стимулы к согласованию поведения (вероятность достижения соглашения, возможности обеспечения его выполнения) а также на вероятность ущерба в результате одностороннего злоупотребления рыночной властью. В качестве важнейшего фактора рассматривается возможность и ожидаемая эффективность входа на рынок потенциальных конкурентов. Окончательное заключение антимонопольных органов выносится по результатам этого анализа.
3. Значение ННI после слияния превышает 1800. Концентрация на рынке рассматривается как высокая, однако даже в этом случае считается, что отрицательное воздействие на конкуренцию маловероятно, если слияние повышает значение показателя менее чем на 50 пунктов. Слияние, повышающее значение ННІ более чем на 50, но менее чем на 100 пунктов, требует анализа вли-
1 Показатель Херфиндаля-Хиршмана (ННІ) равен сумме квадратов долей всех участников данного рынка, принимает значение в интервале от 0 до 1 (если доли измеряются в десятичных дробях) или от 0 до 10 000 (если доли измеряются в %).
яния на конкуренцию, как указано выше. Слияние, повышающее значение НН1 более чем на 100 пунктов, рассматривается на рынке с высокой концентрацией как опасное для конкуренции, и в этом случае для согласования слияния с антимонопольными органами требуется доказать, что на рынке с данной структурой слияние не окажет на конкуренцию разрушительного влияния.
В странах Евросоюза сделка экономической концентрации подлежит предварительному согласованию с Комиссией ЕС по конкуренции, если совокупный годовой оборот участников сделки превосходит 5 млрд евро и оборот по крайней мере двух участников сделки внутри ЕС превосходит 250 млн евро (за исключением случаев, когда более двух третей оборота одного из участников сделки осуществляется внутри одной из стран, входящих в Евросоюз). Кроме того, с 1998 г. согласованию с Комиссией ЕС подлежат сделки, воздействующие на конкуренцию на уровне национальных экономик по крайней мере трех стран. В согласовании нуждаются такие сделки, годовой оборот участников которых превышает 2,5 млрд евро, причем годовой оборот по крайней мере двух из участников сделки превышает 100 млн евро. В каждой из не менее чем трех стран Евросоюза годовой оборот всех участников сделки не должен быть меньше 100 млн евро, причем по крайней мере двух из них — не менее 25 млн евро.
При принципиальном сходстве содержания исследования влияния экономической концентрации на конкуренцию, практика Европейского Союза демонстрирует некоторые отличия анализа последствий слияний [10]. Считается, что в ЕС используется более узкое определение целевого рынка, вывод о доминировании может быть сделан при более низкой доле продавца на рынке и определение злоупотребления доминированием отличается большей жесткостью, чем в практике США. В ЕС использует-
ся более широкое определение контроля, не сводящееся к распоряжению определенным пакетом акций прямо либо через дочерние общества. Важным отличием процедур антимонопольного контроля в ЕС служит широко используемая возможность одобрить конкретную сделку при выдвижении дополнительных условий к поведению компании после слияния.
Примером выдвижения дополнительных условий можно считать решение Комиссии в отношении поглощения компаниями Pirelli и Edizione фирм Olivetti и Telecom Italia осенью 2001 г. Комиссия одобрила поглощение, однако предписала для восстановления условий конкуренции компании Edizione продать акции фирмы Blu, одного из четырех крупнейших операторов на рынке мобильной связи Италии, где крупнейшим участником выступает Telecom Italia. Edi-zione также дал согласие на передачу контроля над Autostrade Telecomunicazi-oni одной или нескольким независимым компаниям, оставаясь, при одобрении Комиссии, миноритарным акционером компании-оператора магистральной линии связи [12].
Таким образом, мы рассмотрели основное содержание антимонопольного контроля слияний и присоединений в развитых странах. Однако прежде чем охарактеризовать аналогичные инструменты, содержащиеся в российском законодательстве, и их использование, покажем особенности процессов экономической концентрации в России после отказа от административной системы управления экономикой.
ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕССОВ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ КОНЦЕНТРАЦИИ В РОССИИ
Среди различных стимулов к интеграции — возможность снизить внешние трансакционные издержки, повысить рыночную власть, нейтрализовать «двой-
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 3
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 3
ную надбавку» — важнейшее значение для российской экономики представляют собой первые два. При этом можно утверждать, что если снижение внешних трансакционных издержек служило лейтмотивом использования иерархической координации в течение всего последнего десятилетия, то возможность усилить рыночную власть приобрела высокое значение лишь с началом экономического подъема. Рассматривая особенности экономической концентрации в России подробнее, необходимо обратить внимание на три обстоятельства.
Первым является важная особенность направлений реинвестирования прибыли в российской промышленности. Слабая защищенность прав собственности снижает привлекательность размещения денежных средств во всех случаях, когда предполагается передача права распоряжения деньгами от владельца любому контрагенту, с которым не установились прочные доверительные отношения на взаимной основе. Именно эту закономерность подметили те исследователи российской промышленности, которые писали о персонификации экономических отношений. В свою очередь, высокие издержки на защиту прав собственности делают выгодным инвестирование, осуществляемое под контролем владельца денег. В этой связи вложение денег внутри экономической единицы, над которой осуществляется реальный контроль, предпочтительно даже при относительно низкой ожидаемой доходности инвестирования. В этом контексте резкое уменьшение числа высокодоходных операций на финансовых рынках после
1998 г. должно было привести к активизации вывоза капитала либо к расширению инвестиций в мощности, находящиеся под контролем инвесторов. Действие этой закономерности означало, что наибольшего расширения интегрированных структур следовало ожидать в тех отраслях, где существуют крупные предприятия или бизнес-группы, аккумулиру-
ющие прибыль. В этом смысле любое получающее прибыль крупное предприятие или конгломерат почти неизбежно либо вывозит деньги за рубеж, либо инвестирует их в расширение собственного производства, либо вкладывает их в находящиеся под контролем предприятия. Эта закономерность во многом объясняет и активные инвестиции «Газпрома» в компании других отраслей, среди которых наиболее существенными в 2000—2001 гг. были капиталовложения в нефтехимию, и расширение холдинга «Сибирский алюминий».
Вторым обстоятельством служит экономический подъем, вызванный увеличением масштабов экспорта, в том числе благодаря повышению цен на нефть, и расширением возможностей импортоза-мещения на внутреннем рынке. Повышение совокупного спроса привело к росту спроса и, соответственно, ожидаемой прибыли от инвестиций на большинстве товарных рынков. Именно это предопределило преобладание в 1999—
2001 гг. эффекта расширения инвестиций на внутреннем рынке над эффектом вывоза капитала. Расширение потенциальной прибыли повысило стимулы к конкуренции на товарных рынках. Именно с этим связано подмечаемое в последние годы усиление стремления бизнес-групп в самых разных отраслях к повышению рыночной доли [4] путем горизонтальной интеграции. Наиболее активно горизонтальная интеграция шла именно в тех отраслях, где значительнее была потенциальная прибыль, — с одной стороны, в экспортоориентированных, с другой — в отраслях с наиболее активным импортозамещением. К первой группе можно отнести интеграционные процессы в цветной и особенно в черной металлургии, ко второй — в пищевой промышленности.
Третьим обстоятельством, оказывающим заметное влияние на интенсивность и направление интеграционных процессов, служит высокий риск оппортунизма
в рыночных сделках. Риск оппортунизма и связанные с ним ожидаемые потери экономических агентов наиболее высоки в сделках с безальтернативным продавцом или покупателем. Снижение ожидаемых потерь при такой структуре рынка обеспечивается путем замещения рыночной координации внутрифирменной, иерархической, которая происходит в форме вертикальной интеграции. Именно поэтому в какой-то степени интеграционные процессы означают восстановление советских концернов и объединений [6, с. 36]. Причиной является не сама по себе эффективность производственно-организационных структур, созданных в советский период, а резкий рост возможных потерь от оппортунизма, возникший в результате приватизации компонентов этих структур как самостоятельных предприятий. В этом контексте объясняется чрезвычайно высокая привлекательность в качестве объекта инвестиций мощностей, принадлежащих к единому технологическому циклу — угольных предприятий для металлургических компаний, автомобилестроения для производителей алюминия и т.д.
При оценке процессов экономической концентрации необходимо учитывать, что и горизонтальные, и вертикальные слияния и присоединения в России нельзя считать эквивалентными аналогичным процессам в развитой рыночной экономике. Объединение активов в рамках одной компании служит одной из форм реструктуризации предприятий. В этом смысле спецификой интеграционных процессов в российской промышленности по сравнению со слияниями и присоединениями в развитой рыночной экономике служит то, что происходит не просто замена двух самостоятельных компаний одной, а адаптация принадлежавших социалистическим предприятиям производственных активов, зачастую не способных к самостоятельному функционированию в условиях рынка, к новым условиям хозяйство-
вания. Можно говорить о том, что значительная часть слияний и присоединений в России представляет собой не объединение двух компаний, а путь от социалистического предприятия к компании, конкурентоспособной в рыночном хозяйстве.
Оценивая итоги реструктуризации предприятий в течение последних десяти лет, необходимо отметить, что радикальная реструктуризация сравнительно редко инициировалась самим предприятием. Можно сказать, что ожидаемая эффективность инвестиций в реструктуризацию для большинства предприятий оставалась отрицательной. Причины этого широко известны: среди них — зависимое положение предприятий в технологической цепочке, отсутствие адекватной инфраструктуры снабжения и маркетинга [9], неэффективное первоначальное размещение прав собственности [8].
Гораздо чаще радикальная реструктуризация осуществлялась после поглощения предприятия внешним собственником, которым мог быть и крупный конгломерат. Именно так было сформировано большинство конкурентоспособных компаний в пищевой промышленности. Еще до 1998 г. таким образом проходила реструктуризация пивной отрасли. В годы экономического подъема подобная технология была распространена на производство подавляющего большинства продуктов питания. Типичным процессом служит поглощение компанией, владеющей либо сбытовой сетью, либо товарным знаком, предприятия или нескольких предприя-тий-производителей.
Чем выше капиталоемкость производства, чем длиннее производственный цикл и выше потребности производства в инвестициях, тем реже в отрасли наблюдаются процессы поглощения с последующей реструктуризацией. Однако и в капиталоемких отраслях реструктуризация очень часто инициируется извне —
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 3
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 3
одним из примеров служит деятельность менеджеров компании «Северсталь» на поглощенных ею предприятиях.
Как одна из форм реструктуризации российских промышленных предприятий экономическая концентрация является объективным процессом. В этом контексте потенциал ее положительного влияния на экономическую эффективность чрезвычайно высок. В то же время тот факт, что объединение и поглощение компаний очень часто служит предварительным условием их реструктуризации, не может не влиять на масштабы потенциального отрицательного воздействия экономической концентрации на конкуренцию.
Поглощения, предшествующие реструктуризации, далеко не всегда ставят целью создание крупной устойчивой компании, получающей монопольную прибыль. Очень часто целью поглощения компаний служит повышение их стоимости и дальнейшая перепродажа. Пример реализации такой стратегии представляет «Альфа-групп». Однако даже если такая цель в явном виде не ставится, сравнительная конкурентоспособность компаний, входящих и не входящих в состав интегрированных объединений, со временем будет меняться. Вплоть до настоящего времени использование активов внутри объединений, менеджмент которых фактически осуществлял реструктуризацию деятельности предприятий, оказывалось более эффективным в первую очередь за счет действия самого фактора реструктуризации. Однако по мере продвижения этого процесса на первый план будут выходить такие факторы конкурентоспособности компаний, как соответствие профиля менеджмента специализации активов. В ряде случаев долгосрочной тенденцией может стать выделение непрофильных мощностей или предприятий из состава компаний или бизнес-групп.
Важными для конкурентной политики особенностями характеризуются и
формы экономической концентрации в России.
Прозрачные слияния и поглощения, когда можно определить рыночную долю поглощающей компании и рыночную долю компании поглощаемой, остаются для России редкостью. В российской промышленности существует несколько путей формирования объединений, внутри которых межфирменная координация выходит за рамки рыночных контрактов как таковых и одновременно — не предполагает полной консолидации деятельности фирм. Среди таких форм интеграции, характеризуемых в мировой экономической литературе как гибридные, важное место занимают холдинги, официально зарегистрированные финансово-промышленные группы и группы фирм, объединенные использованием натуральных расчетов.
В ряде случаев использование одной из форм неденежных расчетов — давальчества — приводит к отчетливому повышению концентрации на рынке, что позволяет интерпретировать давальческие контракты как специфическую для России форму координации предприятий, которая, тем не менее, ведет к результатам, аналогичным результатам горизонтальных и вертикальных слияний.
Давальческие поставки, ограничивая реализацию конечной продукции самим производителем, одновременно ведут к расширению продаж на рынке поставщика сырья. В том случае, когда перерабатывающие предприятия относительно невелики и количество поставщиков давальческого сырья по сравнению с ними незначительно, объективным результатом давальческих схем служит повышение концентрации на рынке конечной продукции. Именно такая ситуация характерна для давальческих поставок сельскохозяйственной продукции. Так, в
1996 г. в Тамбовской области сахар производился на пяти заводах, однако они практически полностью работали на
давальческом сырье, поставляемом единственной посреднической компанией. В том же году в Белгородской области на десять сахарных заводов 45% сырья поставлял также единственный посредник [1]. Иными словами, без учета давальческих поставок минимальное значение доли крупнейшего продавца на рынке конечной продукции (в предположении, что все заводы выпускают приблизительно равное количество сахара) составляло бы 20% в Тамбовской области и 10% в Белгородской. При организации поставок и сбыта на основе давальческих контрактов доля крупнейшего продавца (которым выступает давалец) составляла уже не менее 50% в Тамбовской области и не менее 22,5% в Белгородской. Фактически, скорее всего, доля давальца на рынке конечной продукции была выше, поскольку в тот период за переработку сахара предприятию обычно оставляли не более 30—40% выпуска.
Различные типы интегрированных структур, использующие разные формы межфирменной координации, в российской промышленности переплетаются и накладываются друг на друга. В вертикально интегрированных нефтяных компаниях контроль за деятельностью перерабатывающих предприятий осуществляется не только благодаря распоряжению формальными имущественными правами, но и за счет того, что материнская компания выступает основным поставщиком давальческого сырья для дочернего предприятия. Отраслевые холдинги и официально зарегистрированные финансово-промышленные группы часто выступают в качестве составляющих других, более крупных объединений. Это осложняет не только анализ, но и идентификацию альтернативных рычагов интеграции.
Несколько слов нужно сказать и об особенностях акционерных связей, осложняющих проблему антимонопольного контроля слияний и поглощений:
1. Независимо от стабильности реального контроля, в российских холдингах непрерывно идет процесс перераспределения акций входящих в бизнес-группы предприятий между компаниями, аффилированными со структурой, осуществляющей реальный контроль.
Приведем пример. Анализ изменений в структуре собственности 22 предприятий, входящих в 7 крупнейших финансово-промышленных групп2 (по данным Программы раскрытия информации ФКЦБ), показал, что из 22 акционерных обществ лишь на одном распределение пакетов акций остается неизменным с
1997 г. Практически на всех остальных предприятиях произошло не только изменение концентрации акционерного капитала, но и радикальное обновление списка владельцев крупных пакетов акций.
2. Тенденция консолидации пакетов акций российских фирм хотя и происходит, но гораздо менее активно, чем консолидация фактического контроля.
3. До сих пор акционерные связи даже внутри относительно организационно стройных интегрированных групп непрозрачны, их архитектура запутанна. Это обстоятельство осложняет мониторинг экономической концентрации и делает чрезвычайно актуальной идентификацию групп аффилированных лиц (в антимонопольном законодательстве — групп лиц) на товарных рынках.
Компания «Сибирский алюминий»: структура имущественных связей внутри конгломерата
На рубеже 2000—2001 гг. одним из самых ярких событий в российской промышленности стало поглощение Горьковского автозавода компанией «Сибирский
2 «Волжская ФПГ», «Волжско-Камская ФПГ», ФПГ «Интеррос», ФПГ «Нижегородские автомобили», ФПГ «Металлоин-дустрия», ФПГ «Магнитогорская сталь», ФПГ «Носта-Трубы-Газ».
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 3
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 3
алюминий» и создание на его базе автопромышленного холдинга. Инвестиционная группа «Сибирский алюминий» на начало 2002 г. включала три отраслевых холдинга — «РусПромАвто» (автомобилестроение), «СоюзМеталлРесурс» (горнодобывающая, угольная, машиностроительная промышленность), «Авиаресурсхолдинг» (авиастроение). Существует мнение, что структура «РусПромАвто» соответствует эталонной для системы «Сибирского алюминия» организации отраслевого холдинга. На начало 2002 г. этот холдинг включал одноименный торговый дом и несколько предприятий — в том числе «Павловский автобус», «Ликинский автобус», «Го-лицынский автобус», Горьковский автомобильный завод, Курганский автобусный завод, Канашский завод автоагрегатов, «Волжские моторы», Ярославский завод топливной аппаратуры. Существуют планы относительно включения в холдинг и других предприятий России и Белоруссии.
По общему мнению, «Сибирский алюминий» эффективно контролирует входящие в отраслевые холдинги предприятия. Архитектура имущественных прав в этой группе, по сравнению с другими объединениями в российской промышленности, также считается одной из наиболее прозрачных.
Интересно проанализировать, как происходил процесс перераспределения имущественных прав на входящие в группу предприятия, насколько перераспределение имущественных прав отражало перераспределение контроля.
На двух столь разных предприятиях, входящих в «РусПромАвто», как Горьковский автомобильный и Павловский автобусный заводы, в начале 2001 г. группа «СибАл» владела 14,03 и 20% соответственно. Контрольный пакет на обоих предприятиях образовывался сложением доли собственно «СибАла» с долями (36,54 и 36,04% соответственно) номинального держателя, которым выступала «Депозитарно-клиринговая компания». Любопытно, что этот номинальный держатель находился в числе владельцев крупных пакетов акций автомобильных компа-
ний и до установления контроля над ними со стороны «СибАла».
На начало 2001 г. инвестиционно-промышленной группе «СибАл» не принадлежал контрольный пакет акций ни на одном из контролируемых предприятий. В тот же самый период об эффективном контроле деятельности предприятий группы со стороны «СибАла» свидетельствует значительная доля менеджеров компании в советах директоров указанных выше предприятий автомобильной промышленности3.
Таким образом, даже один из самых прозрачных российских конгломератов демонстрирует некоторое несовпадение организации акционерных связей с направлениями фактического контроля.
Вместе с тем, при отрицательном воздействии на рынок корпоративного контроля и финансовые рынки России вообще, запутанность и слабая защищенность акционерных механизмов, как ни парадоксально, снижает потенциальные потери от экономической концентрации на российских рынках. Даже в рамках холдингов с четкой структурой собственности обеспечить фактическую согласованность рыночной политики подразделений удается далеко не всегда. Это, в свою очередь, означает, что даже горизонтальные объединения компаний могут оказать не столь сильное отрицательное воздействие на рыночную конкуренцию, как это могло бы быть в более устойчивой среде.
Итак, мы показали, что и без того непростая задача антимонопольного контроля экономической концентрации в России многократно осложняется благодаря специфическим стимулам к экономической концентрации и ее специфическим формам в российской промышленности. В следующем, заключительном разделе лекции мы должны показать, в какой степени действующие
3 Источник: Программа раскрытия информации ФКЦБ России.
нормы российского антимонопольного законодательства позволяют осуществлять эффективный контроль слияний и присоединений.
НОРМЫ АНТИМОНОПОЛЬНОГО КОНТРОЛЯ СЛИЯНИЙ И ПРИСОЕДИНЕНИЙ В РОССИЙСКОМ АНТИМОНОПОЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ПРОБЛЕМЫ ИХ ПРИМЕНЕНИЯ
Контроль экономической концентрации в России опирается на два закона — Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. № 948-1 и Закон РФ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ. Статья 17 Закона «О конкуренции... » предусматривает необходимость предварительного согласования сделок слияния и присоединения коммерческих организаций, если сумма их активов по балансу превышает 100 тыс. МРОТ и последующего уведомления о таких сделках, если сумма активов по балансу превышает 50 тыс. МРОТ.
Статья 18 указывает, что в предварительном согласии федерального антимонопольного органа нуждается приобретение лицом (группой лиц) акций с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, при котором такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 20% акций, приобретение в собственность или пользование более 10% материальных или нематериальных активов хозяйствующего субъекта, а также приобретение лицом (группой лиц) прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности либо осуществлять функции его исполнительного органа. Предварительного согласования требует заключение сделок, если суммарная балансовая стоимость компании, приобре-
тающей акции, превышает 100 тыс. МРОТ или если фирма внесена в реестр хозяйствующих субъектов, контролирующих свыше 35% рынка. Уведомления требует приобретение акций в том случае, если сумма активов превышает 50 тыс. МРОТ, а также участие одного человека в исполнительных органах и советах директоров нескольких компаний.
В тех случаях, когда требуется предварительное разрешение на совершение сделки, антимонопольный орган вправе отказать в нем, если придет к выводу о том, что заключение сделки приведет к ограничению конкуренции; в отношении сделок, сопровождающихся уведомлением, антимонопольный орган в подобном случае выдает предписание о восстановлении условий конкуренции.
Положение о порядке представления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями статей 17 и 18 Закона РСФСР «О конкуренции...», утвержденное приказом МАП РФ от 13 августа
1999 г. № 276, конкретизирует требования к информации, которая должна предъявляться для предварительного согласования сделок и уведомления об их совершении. Эта информация включает цель создания (слияния), устав, учредительный договор, сведения об основных видах выпускаемой продукции, а также о наличии на рынке ее заменителей, состав, назначение и условия передачи имущества учредителями, основные данные о хозяйственной деятельности реорганизуемой организации, сведения о нахождении реорганизуемой организации в Реестре хозяйствующих субъектов, контролирующих более 35% рынка, и целый ряд других данных.
Так как нормы Закона «О конкуренции...» распространяются на финансовые организации лишь постольку, поскольку их действия влияют на конкуренцию на товарных рынках, вопросы слияний и присоединений банков, страховых, лизинговых компаний, негосудар-
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 3
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 3
ственных пенсионных фондов и др. регулируются Законом «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».
Статья 16 Закона «О защите конкуренции...» устанавливает, что антимонопольный контроль осуществляется в случае приобретения более 20% акций (долей в уставном капитале) финансовой организации, а также уступки прав требования более 10% активов финансовых организаций.
Постановление Правительства РФ от 7 марта 2000 г. № 194 определяет, что предварительного согласия требуют указанные сделки в случае, если размер уставного капитала превышает: 160 млн рублей — в отношении кредитной организации; 10 млн рублей — в отношении страховой организации; 5 млн рублей — в отношении иных финансовых организаций. Сделки в отношении финансовых организаций с меньшей суммой активов сопровождаются уведомлением антимонопольного органа.
Деятельность МАП в сфере антимонопольного контроля в последние годы часто служит объектом критики. Связана ли недостаточная эффективность этой сферы деятельности МАП с недостатками законов или с практикой их применения? Для ответа на этот вопрос сравним нормы российского антимонопольного законодательства в отношении экономической концентрации с правилами контроля слияний и присоединений в США и Европейском Союзе. Несмотря на различие правовых систем, такое сравнение позволит ярче показать те проблемы, с которыми сталкивается контроль экономической концентрации в России.
Нормативные основы осуществления антимонопольного контроля экономической концентрации в России, США и Евросоюзе демонстрируют целый ряд общих характеристик. Общей для всех трех систем является необходимость предварительного запроса одобрения крупных сделок. Обстоятельства, в которых даже крупные сделки рассматри-
ваются как не наносящие ущерб конкуренции, более четко определены американской методикой анализа слияний. Использование однозначных количественных критериев имеет как достоинства, связанные с большей предсказуемостью выводов антимонопольных агентств, так и недостатки — поскольку на двух рынках с одинаковым значением показателей концентрации фактическая интенсивность конкуренции и возможные антиконкурентные последствия сделок могут существенно различаться. Антимонопольный контроль в ЕС, в отличие от США, больше апеллирует к поведенческим характеристикам. Кроме того, в Европе более активно — и успешно — используется такая мера, как одобрение сделки на дополнительных условиях, которые могут относиться как к изменению структуры рынка (как в приведенном примере с операторами мобильной связи), так и к другим параметрам поведения компаний. Сравнение норм, содержащихся в российских Законах «О конкуренции...» и «О защите конкуренции... » с их зарубежными аналогами демонстрирует принципиальное сходство. Законы допускают как преимущественно количественный анализ ожидаемых последствий экономической концентрации, так и выдвижение поведенческих требований к объединяющимся компаниям.
Принципиальным недостатком законодательства об антимонопольном контроле конкуренции служит установленная низко планка размера участника экономической концентрации, при котором сделка требует предварительного одобрения антимонопольного органа4. Величина сделки экономической кон-
4 Нельзя также не отметить, что общепринятые в мире критерии основываются на показателях, связанных с объемом продаж на рынке. Это не случайно: сумма потерь от рыночной власти (так называемых «мертвых потерь») положительно зависит от выручки компании, обладающей этой властью. Зависимость этих потерь от
центрации, требующей предварительного согласования с антимонопольным органом, в России задана очень низко по сравнению не только с развитыми странами, но и со странами с переходной экономикой (см. таблицу). Эта черта российского антимонопольного законодательства вызывает целый ряд проблем правоприменения.
Дадим оценку норм российского антимонопольного законодательства в отношении контроля процессов слияний и присоединений. Ключевым условием
эффективности антимонопольного контроля экономической концентрации служит осознание необходимости сопоставления возможных отрицательных последствий слияний и присоединений с их положительными эффектами. Несмотря на ряд довольно неудачных формулировок в Законе «О конкурен-ции...»6, и заявления руководства МАП, и деятельность этого министерства показывают, что эта необходимость — равно как и опасность отрицательного отношения к любой экономической кон-
Граница сделок экономической концентрации, требующих согласования с антимонопольными органами, в некоторых странах Центральной
и Восточной Европы5
Страна Структурные критерии Объемные критерии
Болгария Суммарная рыночная доля участников сделки превосходит 20% Сумма годового оборота участников сделки превосходит 15 млн левов (6,75 млн долларов)
Венгрия Не используются Сумма чистой выручки участников сделки за год превосходит 10 млрд форинтов (35,85 млн долларов); причем сумма чистой выручки по крайней мере двух участников сделки превосходит 500 млн форинтов (1,8 млн долларов)
Словакия Суммарная рыночная доля участников сделки превосходит 25% Сумма годового оборота участников сделки превосходит 500 млн. словацких крон (10,47 млн долларов), причем годовой оборот по крайней мере двух из них превосходит 150 млн словацких крон (3,14 млн долларов)
Польша Суммарная рыночная доля участников сделки превосходит 20% Сумма годового оборота участников сделки превосходит 50 млн евро (44 млн долларов)
Хорватия Не используются Сумма годового оборота участников сделки превосходит 700 млн кунов (80,26 млн долларов), причем годовой оборот по крайней мере двух участников превосходит 90 млн кунов (10,32 млн долларов)
Чехия Не используются Сумма годового оборота в мире превосходит 5 млрд чешских крон (139,38 млн долларов), из них в Чехии -550 млн чешских крон (15,33 млн долларов), причем годовой оборот по крайней мере двух участников превосходит 200 млн. чешских крон (5,58 млн долларов)
Источник: Merger Control 2002: the international regulation of mergers and joint ventures. L.: Law Business Research, 2001.
стоимости активов хоть и существует (через тот же показатель выручки), однако носит гораздо более сложный характер.
5 Нами использованы обменные курсы на март 2002 г.
121 ных эффектов экономической концентрации. Вполне закономерно сомнение в том,
6 В частности, указание на то, что согласно распоряжению Правительства РФ от 8 июня 1998 г. № 756-р антимонопольному органу рекомендовано консультироваться с исполнительными органами власти по поводу наличия положитель-
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 3
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 3
центрации — антимонопольным органом вполне осознается. В специальном пресс-релизе МАП от 14 марта 2000 г. посвященном концентрации капитала и проблемам конкуренции в России, указывалось: «Оценка всякой концентрации как заведомо неэффективной и опасной, формальное применение к ней норм конкурентного права не только недальновидны, но и способны задержать развитие национальной экономики, особенно в части обеспечения конкуренции на мировых рынках» [14].
Примером практического применения этого принципа можно считать согласие МАП на поглощения в алюминиевой отрасли. Существует несколько версий того, почему холдинг «Русский алюминий» на протяжении 2000—2001 гг. получал одобрение МАП на совершение сделок, ведущих к существенному росту доли крупнейшего продавца на рынках, обслуживаемых холдингом. Согласно одной из них, причина положительного решения состоит в том, что на внутреннем рынке контролируемые «Русским алюминием» предприятия продают не более 60% продукции (критическое значение рыночной доли для вывода о безоговорочном доминировании составляет 65%), при одновременном наличии на рынке других крупных продавцов. Согласно другой, традиционная для российской экономики структура этого холдинга — в части несовпадения организации собственности и фактического контроля — позволила МАП в 2000 г. сделать вывод об отсутствии предмета антимонопольного контроля, поскольку активы, контролируемые холдингом, принадлежат формально независимым компаниям.
власти по поводу наличия положительных эффектов экономической концентрации. Вполне закономерно сомнение в том, что именно органы исполнительной власти должны оценивать потенциальный выигрыш основных экономических агентов (прежде всего, потребителей, а также продавцов) от изменения структуры рынка.
Содержание обзора алюминиевой отрасли, размещенное на сайте МАП [13], свидетельствует о том, что МАП считает причиной положительного заключения по экономической концентрации в алюминиевой отрасли не формальные соображения о том, что владельцами пакетов акций являются самостоятельные компании, а потенциально положительное влияние интеграции на международную конкурентоспособность российских производителей алюминия.
Таким образом, необходимость дифференцированного подхода к планируемым сделкам экономической концентрации МАП вполне осознается. Однако последовательной реализации этого принципа мешают ограниченные ресурсы, которыми располагает антимонопольный орган для осуществления данного вида деятельности, в сочетании с чрезвычайно низко заданной планкой минимального объема сделок, требующих предварительного согласования с антимонопольным органом.
Чтобы адекватно оценить заданный уровень в 100 тыс. МРОТ, сравним этот показатель с балансовой стоимостью активов российских промышленных предприятий. По данным Государственного комитета РФ по статистике [5, с. 346, 352], в 1999 г. балансовая стоимость активов предприятий, к примеру, легкой промышленности составляла около 81,5 млрд рублей. Поскольку в отрасли 4515 предприятий [там же, с. 20—27], балансовая стоимость активов «среднего» из них составляет более 18 млн рублей, или в 1,8 раза выше, чем минимальная планка, предполагающая необходимость предварительного согласования сделок экономической концентрации с антимонопольным органом. В других отраслях промышленности превышение балансовой стоимости активов «среднего» предприятия над 100 тыс. МРОТ (10 млн рублей на начало 2002 г.) еще выше: 4,5 раза — в лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности,
6 раза — в промышленности строительных материалов, 6,7 раза — в пищевой промышленности, 20 раз — в машиностроении и металлообработке, 67 раз — в цветной металлургии и т.д. Иными словами, в соответствии с заданными критериями предварительного одобрения требуют практически все сделки экономической концентрации.
Аналогичная ситуация складывается на финансовых рынках. На 1 января
2002 г. из 1311 кредитных организаций 161 имела зарегистрированный уставный капитал свыше 150 млн рублей [2, с. 5]. Иначе говоря, слияние с участием каждого девятого-десятого банка в России должно быть объектом антимонопольного расследования. По данным Госкомстата [7], в 2000 г. в России действовали 1166 страховых организаций с общей суммой уставного капитала 16 041 млн рублей. Уставный капитал «средней» страховой компании, таким образом, составлял 13,76 млн рублей, что превышает заданный в 10 млн рублей порог требований получения разрешения на слияние страховых компаний.
Учитывая объективность тенденций перераспределения собственности и контроля в российской промышленности, которая принимает в том числе и форму экономической концентрации, антимонопольные органы должны рассматривать очень большое число ходатайств. И действительно, в 2000 г. антимонопольными органами было рассмотрено почти 16 тыс. ходатайств и уведомлений, связанных с выполнением ст.ст. 17 и 18 Закона «О конкуренции...» (по центральному аппарату МАП России — 4,2 тыс. ходатайств и уведомлений) [3]. Для сравнения: в том же 2000 г. Европейская комиссия рассмотрела только 345 заявлений о слияниях [11].
При необходимости рассматривать такой поток заявлений существует очень большая опасность сведения деятельности антимонопольных органов к проверке соответствия поданных докумен-
тов формальным требованиям. Анализ потенциальных последствий экономической концентрации осуществляется при вынесении конкретных решений поверхностно. Кроме того, по имеющимся экспертным оценкам, значительная часть сделок экономической концентрации остается вне поля зрения антимонопольного органа. Выявление такого рода нарушений антимонопольного законодательства требует дополнительных затрат ресурсов со стороны антимонопольного органа. Среди выявленных в
2000 г. нарушений Закона «О конкуренции... » наибольшее количество составляет непредставление ходатайств и уведомлений, а также информации антимонопольным органам в соответствии со ст.ст. 14, 17, 18 — почти 63% от зафиксированных нарушений [3].
В условиях, когда объем даже почти исключительно формальной работы с документами превышает возможности антимонопольного органа, анализ поведения объединенной структуры и ее влияния на рынок (так называемый последующий анализ) МАП почти не осуществляется. Также не используется и действенный в европейской практике инструмент предварительных требований к объединяющимся компаниям (несмотря на то, что ст.ст. 17 и 18 предусматривают возможность его использования).
Нельзя утверждать, что эта проблема не осознается антимонопольным органом. В пресс-релизе «О совершенствовании практики территориальных органов МАП России по выявлению и пресечению нарушений Закона РФ “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”», опубликованном в 2000 г., указывалось [15]: «Особо сложными являются ситуации, связанные с выставлением поведенческих требований при контроле экономической концентрации. Нынешнее состояние работы. в этой части нельзя признать удовлетворяющим условиям проведения эффективной го-
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 3
Экономический вестник Ростовского государственного университета ф 2004 Том 2 № 3
сударственной антимонопольной политики. Условия, которые действительно можно отнести к поведенческим, непосредственно связанные с заключением соответствующей сделки, выставляются исключительно редко. В большинстве случаев выставляются не поведенческие условия, а требования об информировании антимонопольных органов о ценовой политике предприятия, о заключенных договорах на поставку продукции, о круге потребителей».
Фактором, осложняющим антимонопольный контроль экономической концентрации, служат громоздкость архитектуры акционерных связей и широкое распространение неимущественных инструментов установления контроля над предприятиями. В рамках существующей нормативно-правовой базы специфика форм интеграции предприятий в российской промышленности не препятствует антимонопольному надзору и контролю в тех случаях, когда при едином контроле пакеты акций компаний формально распределены между большим числом собственников. Указание на «группу лиц» дает возможность осуществления надзора МАП за слияниями и поглощениями, независимо от их конкретной формы. В то же время сама идентификация «группы лиц» в конкретном случае может оказаться весьма затруднительной. Мировой опыт показывает, что такая идентификация и взвешенный анализ масштабов реального контроля требуют более активного использования такого инструмента деятельности антимонопольного органа, как специальные расследования. К сожалению, возможности МАП по организации такой работы — включая обработку значительного объема информации, привлечение внешних экспертов, организацию консультаций с различными заинтересованными сторонами — весьма ограниченны. Несмотря на нали-
чиє в российском антимонопольном законодательстве практически всей необходимой нормативно-правовой базы, необходимо констатировать неразвитость этого направления деятельности МАП.
ЛИТЕРАТУРА
1. Авдашева С.Б., Розанова Н.М., Поповская Е.В. Конкурентные взаимодействия в экономике России: рынок сахара-песка // Экономический журнал Высшей школы экономики. 1997. № 2.
2. Вестник Банка России. 2002. № 6 (684).
3. Итоги деятельности в 2000 году центрального аппарата и территориальных управлений МАП России (доклад) // www. maprus.ru/ofdoc/ofdoc4.html.
4. Паппэ Я.Ш. Крупный бизнес в российской экономике / / Материалы к выступлению на ученом совете ИНП РАН 30 мая 2001 г. // www.politcom.ru.
5. Промышленность России: Статистический сборник. М.: Государственный комитет РФ по статистике, 2000.
6. Радыгин А. Собственность и интеграционные процессы в корпоративном секторе // Вопросы экономики. 2001. № 5.
7. Сведения о деятельности страховых организаций в 2000 году. М.: Государственный комитет по статистике РФ, 2001.
8. Стиглиц Дж. Куда ведут реформы? (К десятилетию начала переходных процессов) // Вопросы экономики. 1999. № 7.
9. Экономика России: рост возможен: Доклад Global McKinsey Institute, 1999 // http://mgi.mckinsey.com.
10.Kovacic W.E. Merger Enforcement in Transition: Antitrust Controls on Acquisitions in Emerging Economies // University of Cincinnati Law Review. 1998. V. 66. № 4. Р. 1075-1112.
11. http://europa.eu.int/comm/competition/ mergers/cases/stats.html.
12.12. http//www.europa.eu.int/comm/com-petition/mergers/cases/index/by-nr-m-51. htm#m._2574.
13. http://www.maprus.ru/market/alumrinok. html.
14. http://www.maprus.ru/pressreliz/14032000. html.
15.http://pravitelstvo.gov.ru/institutions/ ministries/map_8.02.html.
